京津冀政府債務(wù)風(fēng)險的新時代監(jiān)管機制研究

郭玉清，張靜文，宋雅雯，楊 兵，張慧楠

（南開大學(xué)a.經(jīng)濟學(xué)院；b.中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，天津 300071）

中國特色社會主義進入新時代后，推進京津冀協(xié)同發(fā)展、打造京津冀地區(qū)現(xiàn)代新型都市圈，成為我國四大跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一①。分稅制改革后，京津冀地區(qū)采取同其他省區(qū)類似的預(yù)算外融資渠道擴張政府表外舉債，填補預(yù)算內(nèi)收支缺口。表外舉債在拉動京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也潛伏著一定的運行風(fēng)險。自2015年起，中央政府全面放開地方發(fā)債融資權(quán)，通過債務(wù)置換逐漸將表外債務(wù)移至表內(nèi)，長期潛伏的債務(wù)風(fēng)險可能逐步暴露，對政府治理能力形成嚴峻考驗。由此，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策要義、設(shè)計與京津冀政府債務(wù)風(fēng)險特征相對應(yīng)的監(jiān)管機制、堅守不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，成為新時代京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的一項重要任務(wù)，亟需展開深入研究。

1 京津冀政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)比較

本文首先基于萬得資訊金融終端數(shù)據(jù)庫（WFT），從政府性債務(wù)存量、地方政府債券發(fā)行、城投債規(guī)模及利率結(jié)構(gòu)等層面，對京津冀政府債務(wù)現(xiàn)狀進行全景式觀察，從中發(fā)掘潛在風(fēng)險點，研究設(shè)計對應(yīng)新時代監(jiān)管戰(zhàn)略。

1.1 京津冀政府性債務(wù)規(guī)模及償債能力比較

首先分析京津冀政府性債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力。我們用債務(wù)率（政府性債務(wù)余額/可用財力）指標反映償債能力，這個指標的歐盟警戒線是100%，根據(jù)郭玉清等（2017）的測算，適用于我國的調(diào)整后債務(wù)率警戒線應(yīng)提至150%②[1]。萬得資訊金融終端數(shù)據(jù)庫表明，全國債務(wù)率分布極不均衡，西部地區(qū)償債風(fēng)險相對較高，中部和東部地區(qū)順次減弱。表1列示了近年來京津冀地區(qū)債務(wù)率的全國排名情況，可見在京津冀地區(qū)中，河北省政府債務(wù)率一直高于200%，2017年債務(wù)率高達270%，遠超150%的調(diào)整后債務(wù)率警戒線。從東部地區(qū)排名看，河北省大多數(shù)年份穩(wěn)居?xùn)|部地區(qū)首位，僅在2015年出現(xiàn)排名的微弱下調(diào)。與河北省形成鮮明對照，北京市政府債務(wù)率逐年遞減，由2012年的154%降至2015年的102%，年均降低17個百分點。天津市政府性債務(wù)率排名略高于北京，但從絕對水平看，除2012年外的其余年份均超過調(diào)整后債務(wù)率警戒線。整體觀察，無論在全國還是東部地區(qū)，北京政府性債務(wù)率排名相對靠后、風(fēng)險較低，天津和河北政府可用財力難以覆蓋政府性債務(wù)存量、風(fēng)險較高，償債風(fēng)險呈現(xiàn)出由內(nèi)到外漸進提升的分布格局。這樣的“中心—外圍”分布格局，與北京作為全國經(jīng)濟、政治、文化中心的首善之區(qū)，擁有雄厚財政實力有關(guān)，同時也說明，在京津冀跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，應(yīng)首要關(guān)注河北和天津的政府償債能力和債務(wù)風(fēng)險。

表1 京津冀地區(qū)政府性債務(wù)率的演進及排名情況（2012—2015）

1.2 京津冀地方政府債券發(fā)行規(guī)模比較

自2015年以來，中央放開地方政府發(fā)債融資權(quán)，逐步推進地方政府舉債融資的制度化、透明化。如圖1所示，京津冀地區(qū)地方政府債券發(fā)行額占東部地區(qū)發(fā)行額比重維持在17%左右，占全國地方政府債券發(fā)行額比重維持在8%左右，發(fā)行規(guī)模相對較小。2015年京津冀地區(qū)發(fā)行地方政府債券3 163億元，同比增長29倍，反映地方債券發(fā)行已完成“破冰之舉”，債券發(fā)行規(guī)模相對2014年大幅增長。2016年京津冀發(fā)行地方政府債券5 154.49億元，同比增長63%，債券規(guī)模進一步擴張。2017年受經(jīng)濟下行和政府監(jiān)管力度加強影響，地方政府債券發(fā)行規(guī)模整體縮減，京津冀地區(qū)僅發(fā)行3 144.79億元，同比下降39%，降幅高于全國平均水平9個百分點。在京津冀地區(qū)中，降幅最快的是天津市，2017年地方債券發(fā)行規(guī)?？s減60%，而同期北京市發(fā)行規(guī)模僅縮減19%。從絕對規(guī)模比較，河北省政府債券發(fā)行規(guī)模最大，在2015至2017年間累計發(fā)行5 268.45億元，而同期天津市累計發(fā)行額僅2 904.62億元。

圖1 京津冀地方政府債券發(fā)行規(guī)模比較（2015—2017）

接下來比較地方政府債券發(fā)行的規(guī)模、利率和期限結(jié)構(gòu)，表2列示了相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果。首先，從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，京津冀地區(qū)專項債券發(fā)行比例明顯高于全國。2017年，京津冀地區(qū)專項債券發(fā)行比重達58.79%，發(fā)行規(guī)模已然超過一般債券。將視野投向全國，盡管近年來一般債券發(fā)行規(guī)模和比重不斷縮減，但專項債券發(fā)行規(guī)模保持低于一般債券。其次，從利率結(jié)構(gòu)看，京津冀三省市平均發(fā)行利率保持高于東部和全國平均水平。其中，天津市地方政府債券平均發(fā)行利率水平最高，2017年達到9.69%。再次，從期限結(jié)構(gòu)看，京津冀地區(qū)發(fā)行的地方政府債券以中長期債券為主，發(fā)行期限集中在5~10年之間，但計算結(jié)果表明，京津冀政府債券的發(fā)行期限相對短于全國平均水平，償債壓力不容樂觀。

表2 京津冀及全國地方政府債券發(fā)行結(jié)構(gòu)比較（2015—2017）

1.3 京津冀城投債發(fā)行規(guī)模比較

城投債是為籌集經(jīng)濟和社會發(fā)展基金，由地方投融資平臺公司發(fā)行的債券，包括企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、短期融資券、非公開定向融資工具等（馮天嬌，2015）[2]。表3統(tǒng)計了各省城投債發(fā)行情況，可見在京津冀地區(qū)中，河北省人均城投債發(fā)行額保持增長態(tài)勢，但絕對額較小，反映河北省市政基礎(chǔ)設(shè)施投資力度相對薄弱，在全國排名靠后；北京和天津同期人均城投債發(fā)行額有所下降，天津降幅尤為明顯，但作為兩大直轄市，北京和天津人均城投債發(fā)行額遠超全國和東部平均水平。整體觀察，全國和東部城投債人均發(fā)行額基本維持在1 500元/人和1 700元/人，京津冀地區(qū)受天津拖累，人均城投債發(fā)行額下降23%，發(fā)行額排名從全國第2位下滑至第12位。2014年國務(wù)院發(fā)文剝離融資平臺的政策性融資職能后，城投債主要投向市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涵養(yǎng)中長期稅基，天津市城投債發(fā)行規(guī)模的顯著下降，可能影響后續(xù)基建投資規(guī)模。

根據(jù)公司債券基礎(chǔ)理論，債券利率主要反映風(fēng)險溢價，低風(fēng)險債券票面利率相應(yīng)下調(diào)；此外公司債券利率也與債券發(fā)行期限有關(guān)，中長期債券利率一般高于短期債券利率。在城投債發(fā)行期限和票面利率方面，2015和2016年京津冀地區(qū)平均發(fā)行期限高于東部地區(qū)和全國均值，平均票面利率也高于東部地區(qū)與全國均值；2017年京津冀地區(qū)平均發(fā)行期限低于東部地區(qū)和全國均值，平均票面利率也低于東部地區(qū)與全國均值，這個經(jīng)驗觀察結(jié)果同債券基礎(chǔ)理論分析一致。2017年，京津冀地區(qū)城投債發(fā)行票面利率低于東部和全國平均水平，說明京津冀地區(qū)的經(jīng)濟和財政實力能夠支撐相對較低的城投債風(fēng)險溢價，城投公司償債能力得到資本市場充分認可。主要問題是，京津冀地區(qū)城投債的平均發(fā)行期限較短，比東部和全國平均值分別短0.53和0.11年，甚至短于大部分中西部省區(qū)的發(fā)行期限。進一步觀察，北京市與河北省城投債發(fā)行期限與全國基本持平，京津冀地區(qū)整體較短的發(fā)行期限主要由天津市帶動。根據(jù)萬得資訊公布數(shù)據(jù)，2017年京津冀地區(qū)城投債發(fā)行期限在一年以內(nèi)（包括一年）的債券發(fā)行支數(shù)占全部發(fā)行支數(shù)比例是39%，天津市則高達57%，償債壓力相對嚴峻。

表3 京津冀及全國城投債發(fā)行狀況比較（2015—2017）

2 京津冀地區(qū)政府債務(wù)的潛在風(fēng)險分析

基于京津冀地區(qū)及全國政府債務(wù)狀況的經(jīng)驗觀察，本文認為，盡管截至目前京津冀地區(qū)尚未觸發(fā)可觀察的債務(wù)危機，但也潛伏著不容忽視的債務(wù)風(fēng)險。具體而言，潛在風(fēng)險主要表現(xiàn)在償債能力、期限錯配、道德風(fēng)險幾個層面，亟需采取相應(yīng)管控措施加以應(yīng)對。

2.1 償債能力風(fēng)險

債務(wù)率指標是政府性債務(wù)余額同可用財力比重，直接反映特定省市的政府償債能力。在京津冀地區(qū)中，河北省連續(xù)四年債務(wù)率高達200%以上，天津市債務(wù)率連續(xù)三年超過150%的調(diào)整后債務(wù)率警戒線，說明河北省和天津市包含公共財政預(yù)算收入、政府性基金收入和國有資產(chǎn)經(jīng)營收益在內(nèi)的可用財力難以覆蓋直接償還責(zé)任債務(wù)存量，償債能力相對孱弱。在地方政府債券發(fā)行規(guī)模與結(jié)構(gòu)方面，京津冀地區(qū)專項債券發(fā)行比重高于全國平均水平，2017年甚至超過一般債券發(fā)行規(guī)模，說明中央政府已經(jīng)意識到京津冀地區(qū)已經(jīng)積累了較高政府的債務(wù)流動性風(fēng)險，在債務(wù)置換方面向京津冀地區(qū)適度傾斜，藉以緩釋其償債壓力。在地方政府債券發(fā)行的平均利率與年限方面，與全國比較，京津冀地區(qū)發(fā)行利率較高、平均年限較短，這個經(jīng)驗觀察進一步印證了京津冀地區(qū)地方政府債務(wù)發(fā)行主要以專項債券為主、一般債券為輔，導(dǎo)致利率與期限倒掛的反?，F(xiàn)象。一般來說，債務(wù)期限中長期化更有利于地方政府從容安排債務(wù)資金調(diào)度和實施風(fēng)險控制，京津冀地方政府債券的短發(fā)行期和高償債利率，意味著即便中央在債務(wù)置換方面向京津冀進行了適度政策傾斜，其顯性償債壓力仍將長期維系。在城投債方面，河北省2016—2017年發(fā)行債券期限較短且利率偏高，前期累積3~5年期債券較多；北京和天津兩大直轄市發(fā)行額超出全國均值3倍，并且天津降幅極快，市政投資力度和可持續(xù)稅基涵養(yǎng)能力趨降，對償債能力形成嚴峻考驗。盡管中央政府已經(jīng)剝離融資平臺的政策性融資職能，通過釋放不救助信號分離政府與企業(yè)杠桿，明晰政府償債責(zé)任，但如果未來京津冀地區(qū)城投債風(fēng)險暴露，仍可能倒逼政府注入流動性，進一步影響顯性債券償債能力。

2.2 期限錯配風(fēng)險

從中長期視角看，如果地方政府債券的償債期限同債務(wù)融資支撐的公共投資項目利潤流相匹配，債券融資風(fēng)險較?。环粗畡t公共項目投資收益難以及時清償?shù)狡趥鶆?wù)，期限錯配風(fēng)險逐步凸顯。在中央全面放開地方發(fā)債融資權(quán)以前，京津冀連同全國其他省區(qū)主要通過城投公司向銀行借款或發(fā)行城投債等方式獲取城市發(fā)展基金，將募集資金投向城市軌道交通、管道鋪設(shè)、垃圾清運等市政項目建設(shè)，緩解快速城市化內(nèi)生的公共基礎(chǔ)設(shè)施巨量需求。此外，京津冀地區(qū)還面臨環(huán)境保護、空氣監(jiān)測、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的迫切需求，意味著這部分債務(wù)融資支撐的市政投資項目資金回收期拉長，其外部性收益難以快速轉(zhuǎn)化為償債現(xiàn)金流。此外，傳統(tǒng)銀行貸款融資模式要求償還期相對較短，3~5年內(nèi)即迎來密集償還期，期限錯配非常嚴重，導(dǎo)致京津冀地區(qū)累積的人均債務(wù)規(guī)模極高。為緩釋京津冀地區(qū)期限錯配引發(fā)的償債壓力，地方政府債券融資權(quán)放開后，京津冀地區(qū)發(fā)行的專項置換債規(guī)模顯著高于其他省區(qū)，有利于京津冀三省市控制債務(wù)風(fēng)險。但我們也觀察到，無論地方政府債券還是企業(yè)城投債，京津冀地區(qū)的平均發(fā)行期限仍然短于國內(nèi)其他省區(qū)，償債期限和現(xiàn)金流回收期錯配仍將是京津冀地區(qū)面臨的風(fēng)險難題，特別是在前期債務(wù)規(guī)模累積較高、經(jīng)濟下行趨勢顯著的天津市，期限錯配問題更加嚴峻。

2.3 舉債道德風(fēng)險

政府債務(wù)理論研究表明，在縱向預(yù)算軟約束的體制環(huán)境中，地方政府舉債融資難免含有推諉卸責(zé)的道德風(fēng)險，即在密集償債期到來時，地方政府主動陷入償債困境，將償債責(zé)任通過“資金池”③轉(zhuǎn)嫁給其他地區(qū)或中央政府。根據(jù)郭玉清等（2017）[1]的測算，我國地方政府債務(wù)的可持續(xù)性風(fēng)險警戒線是184.6%，即當(dāng)債務(wù)率高于184.6%的風(fēng)險閾值時，中長期涵養(yǎng)稅基將難以貢獻可持續(xù)償債財力，即便通過債務(wù)置換也難以履行償債責(zé)任，舉債道德風(fēng)險凸顯。在京津冀地區(qū)中，河北省政府性債務(wù)率保持在200%以上，說明舉債道德風(fēng)險主要集中在京津冀經(jīng)濟圈的外圍地區(qū)，特別是處于縱向?qū)蛹壖軜?gòu)底端的市縣級基層政府。進入新時代后，盡管中央政府已經(jīng)明確釋放不救助信號，從而破除中央剛性兌付、硬化地方預(yù)算約束，但地方政府仍然通過公私合營、政府投資基金、政府購買服務(wù)等隱性渠道擴張舉債，冀圖將風(fēng)險處理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給資金池。此外，由于京津冀是媒體關(guān)注的重要戰(zhàn)略功能區(qū)，一旦陷入償債危機，將對主權(quán)債務(wù)評級產(chǎn)生嚴重負面影響，甚至降低政府償債公信力，引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性危機（郭玉清等，2016）[3]。進入新時代后，京津冀基層政府仍然可能通過各種隱性渠道擴張舉債，冀圖在密集償債期到來時倒逼上級救助，將償債壓力轉(zhuǎn)拋給中央政府。

3 京津冀政府債務(wù)風(fēng)險的新時代監(jiān)管機制設(shè)計

基于對京津冀政府債務(wù)狀況的經(jīng)驗觀察和風(fēng)險分析，本文認為，監(jiān)管新時代京津冀政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)著手構(gòu)建“事前設(shè)限、事中控管、事后重整”的立體化風(fēng)險監(jiān)管機制（郭玉清，2015）[4]，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，促進京津冀政府債務(wù)融資可持續(xù)。

3.1 事前設(shè)限：調(diào)整杠桿結(jié)構(gòu)

鑒于京津冀政府債務(wù)蘊含多重潛在風(fēng)險，京津冀地區(qū)亟需樹立底線思維，通過為新時代地方政府債務(wù)融資設(shè)限，調(diào)整優(yōu)化京津冀地區(qū)政府債務(wù)杠桿結(jié)構(gòu)，以結(jié)構(gòu)性而非一刀切原則引領(lǐng)風(fēng)險監(jiān)管戰(zhàn)略取向。具體地，在京津冀地區(qū)中，河北省政府性債務(wù)率整體超過可持續(xù)性風(fēng)險警戒線，應(yīng)重點對河北省地市級政府債務(wù)融資設(shè)限，對于債務(wù)率超出可持續(xù)性風(fēng)險警戒線的地區(qū)，限制其繼續(xù)舉債權(quán)，列入專項置換債重點投放地區(qū)。天津市政府性債務(wù)率整體位于流動性警戒線和可持續(xù)性警戒線之間，政策重點是將置換債和城投債期限拉長，為債務(wù)期限中長期化和適度補充短期流動性提供政策空間。北京市政府性債務(wù)率低于流動性風(fēng)險警戒線，可繼續(xù)以150%的調(diào)整后警戒線約束各市轄區(qū)舉債融資規(guī)模，適度調(diào)高低險地區(qū)城投債或一般政府債券發(fā)行規(guī)模，使各轄區(qū)債務(wù)存量規(guī)模逐步趨同。除額度設(shè)限外，京津冀地區(qū)還需強化規(guī)制設(shè)限，防范新時代隱性債務(wù)風(fēng)險。各級政府應(yīng)嚴格審批下級上報的債務(wù)工程項目，審慎分析下級政府舉債融資需求。對于確需舉債支撐的市政建設(shè)項目，下級政府需明確資金來源投向、融資規(guī)模期限，明確劃分政府間及政府與企業(yè)的債務(wù)償還責(zé)任，堅持“誰舉債、誰償還”，減弱基層政府通過資金池轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的道德風(fēng)險，構(gòu)建風(fēng)險自負、責(zé)任自擔(dān)的債務(wù)償還機制。特別要防范地方政府以公私合營、政府投資基金、政府購買服務(wù)等變相渠道擴張隱性債務(wù)，確保地方舉債融資程序規(guī)范、風(fēng)險可控，為債務(wù)融資可持續(xù)構(gòu)建制度基礎(chǔ)。

3.2 事中監(jiān)管：遏制風(fēng)險擴張

“事中控管”是指在舉債融資行為發(fā)生后至風(fēng)險暴露之前，通過機構(gòu)組建和平臺監(jiān)控，實時動態(tài)監(jiān)測京津冀地區(qū)債務(wù)運行風(fēng)險，遏制風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁擴張觸發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)危機。針對京津冀債務(wù)風(fēng)險特征，“事中控管”可從以下三方面著手。第一，組建專業(yè)化債務(wù)風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測機構(gòu)（李平、郭艷紅，2018）[5]。京津冀地區(qū)比較適合采取“下管一級”模式，即縣級政府（街道辦）錄入本級債務(wù)數(shù)據(jù)，匯總上報給市級政府；市（區(qū)）級政府錄入本級債務(wù)數(shù)據(jù)后，連同下級政府債務(wù)數(shù)據(jù)上報給省（直轄市）級政府；?。ㄖ陛犑校┘壵撠?zé)本級債務(wù)數(shù)據(jù)錄入及全省市債務(wù)風(fēng)險的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警。這樣的監(jiān)管模式能夠盡量降低政府間縱向信息不對稱，提高預(yù)警監(jiān)測的專業(yè)化和準確性。二是構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，在縱向?qū)蛹壷g實現(xiàn)債務(wù)信息在財政、審計、金融部門的互聯(lián)共享，及時披露政府舉債相關(guān)信息，防范基層政府違規(guī)舉債，提高債務(wù)風(fēng)險防范能力。三是京津冀政府債務(wù)協(xié)同監(jiān)管。由于京津冀三省市地緣接近、協(xié)同發(fā)展，很多債務(wù)風(fēng)險要素的沖擊會突破本地范圍，在微觀主體的互動博弈中擴散到臨近地區(qū)，威脅京津冀財政運行安全。由此，京津冀三省市應(yīng)加強債務(wù)風(fēng)險的協(xié)同監(jiān)管和經(jīng)驗交流，制定債務(wù)風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控預(yù)案，推進京津冀一體化和債務(wù)融資可持續(xù)。

3.3 事后重整：恢復(fù)財政健康

事后重整旨在針對局部風(fēng)險暴露地區(qū)，采取債務(wù)置換、財政調(diào)整等措施適時化解償債困境，恢復(fù)財政健康運行。新時代政策取向有三：一是實施增收節(jié)支管理，增強危機應(yīng)對能力。增收方面，對于風(fēng)險暴露地區(qū)，京津冀地方政府應(yīng)強化稅收征管、改善征稅效率，保證應(yīng)收稅收及時入庫，補充償債準備金。與增收相比，節(jié)支政策有更充分的調(diào)整空間，政策取向是壓縮三公經(jīng)費和超編人員供養(yǎng)支出，將結(jié)構(gòu)優(yōu)化資金優(yōu)先用于債務(wù)清償。二是強化官員問責(zé)機制，改變“唯GDP論英雄”的政績傾向。針對天津、河北等政府性債務(wù)率超出風(fēng)險警戒線的地區(qū)，應(yīng)以新時代發(fā)展理念為指導(dǎo)，明確債務(wù)主體責(zé)任，將地方官員的政績努力從追求數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向更加強調(diào)政府舉債的質(zhì)量和效率。三是中央和京津冀省級政府對危機暴露地區(qū)介入框架指導(dǎo)，避免風(fēng)險擴散蔓延。具體政策包括將限額范圍內(nèi)的專項資金優(yōu)先用于危機地區(qū)債務(wù)置換、以市場化債轉(zhuǎn)股避免債務(wù)風(fēng)險向財政和金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁升級，以及對于確定無法償還的債務(wù)，視資產(chǎn)有無收益情況，采取股權(quán)出售、資產(chǎn)變現(xiàn)等辦法化解局部流動性困境等。

注 釋：

① 根據(jù)中央政府制定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略總體部署，四大跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包括長三角區(qū)域一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

② 關(guān)于調(diào)整后政府性債務(wù)率警戒線（150%）的計算程序，詳見郭玉清等（2017）。

③ “資金池”理論是指在縱向政府層級架構(gòu)中，若上級政府沒有明確表示當(dāng)下級政府陷入償債危機時是否提供救助，下級政府傾向于過度舉債，期望將來陷入危機時爭取上級政府的轉(zhuǎn)移支付救助資金。由此政府間轉(zhuǎn)移支付成為下級政府卸責(zé)舉債和謀求救助的公共池，可能引發(fā)舉債道德風(fēng)險。相關(guān)理論分析詳見郭玉清等（2016）。