我國城投債違約風險防控研究
——以福建省為例

(福建師范大學協(xié)和學院 經(jīng)濟與法學系，福建 福州 350000)

內(nèi)容提要：在中國城鎮(zhèn)化進程中城投債的發(fā)行在很大程度彌補了我國基礎性建設融資缺口。2008年金融危機后，我國城投債發(fā)行量大幅度增長。由于金融市場的不完善、制度的不健全以及法律的缺失等原因，我國城投債違約風險逐漸暴露出來。本文以福建省為例來研究城投債違約風險，并借鑒美國城投債管理的成熟經(jīng)驗，從相關制度、法律和發(fā)行主體行為等角度提出我國城投債風險防控的措施。

一、引言

城投債又稱“準市政債”。作為我國最有特點的債券種類之一，由地方投融資平臺負責公開發(fā)行，包括企業(yè)債和中期票據(jù)等。城投債主要用于城市基礎設施的建設或者是公益性項目的融資運營，屬于企業(yè)債。隨著我國國家實力的提升及經(jīng)濟的發(fā)展，城投債的出現(xiàn)是必然的，發(fā)行城投債的目的是籌措資金，并把這些資金提供給地方政府，支持地方經(jīng)濟基礎設施建設。 2009年初,為應對金融危機帶來的沖擊,我國推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃，城投債借此也得到大幅度增長,并成為我國最重要的債券之一。 在發(fā)達國家，城投債類似于市政債券，起源早、發(fā)展成熟、制度及風險防控機制完善。Jayaraman Vijayakumar(2012)認為城投債較好地填補了政府的融資缺口，并促進了國家經(jīng)濟的復蘇。由城投債引發(fā)的風險問題是國外學者的關注焦點,KMV(2002)就創(chuàng)立了城投債信用風險KMV模型測定風險預警截點，用來防控城投債的違約風險。Martha Minnow(2013)主要是從主體信用角度分析，認為地方政府應該提高信用等級，在獲得融資的同時，加強債權資金用途管控，提高資金收益率，才是城投債風險防范的治本之道。

國內(nèi)學者主要從以下幾方面對城投債問題加以研究：第一、城投債發(fā)展背景及現(xiàn)狀。牛霖琳(2016)認為城投債產(chǎn)生的根本原因在于現(xiàn)行的財政體制。1994 年分稅制財政體制改革，對中央和地方政府的財權與事權進行了劃分，根據(jù)事權與財權結(jié)合的原則，將稅種劃分為中央稅種和地方稅種。在財權逐步集中于中央的時候，事權層層下放至地方，這就造成地方政府財權與事權嚴重不平衡。地方政府承擔地方基礎設施建設及提供公益物品的責任，但由于地方政府收入有限，必須尋求其他方式的融資。馮天嬌(2015)認為2008 年以前城投債總發(fā)行規(guī)模不超過3千億元，為應對國際金融危機，2008 年底中國推出了4萬億經(jīng)濟刺激計劃，其中大約60%的資金支出任務由地方政府承擔，而通過城投公司發(fā)行債券便成為補償資金缺口的重要渠道。此后，受維持經(jīng)濟增長速度及政績競爭等多方面因素的影響，地方政府通過城投公司借債用于支持地方投資的勢頭進一步擴大，城投債發(fā)行量出現(xiàn)大幅度增長。第二、城投債風險防控方面。宋佳佳(2015)認為影響城投債違約與否的因素有很多，其就地方政府財政收入增長率、擔保、公司盈利情況、剩余期限、利息率及所處城市等級等主要因素進行了分析，并采用Logistic 回歸模型來研究城投債的違約率。涂盈盈(2012)對城投債的主要風險進行了分析，主要包括：地方政府對城投公司的信用支持存在不確定性；大多數(shù)城投公司自身盈利性不強；區(qū)域經(jīng)濟和財政收入的波動對債務的償還產(chǎn)生不利的影響；資產(chǎn)規(guī)模的提升存在不合理操作等。潘俊(2015)認為城投債的風險防控主要措施有優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境；嚴格完善城投債風險防控機制；政府官員政績考核以及稅制改革。徐友華等(2017)認為應從提高城投債利用效率的角度進行防控,措施包括增強城投公司資產(chǎn)管理效率；推行全國性償債基金制度等。

從已有的研究成果來看，學者們認為城投債風險的影響因素主要有以下幾個：地方財政收入、財政收入增長率、城投債規(guī)模、利率、城投債信用等級、城投債剩余期限等。因此，本文在借鑒已有研究成果的基礎上，選擇福建省數(shù)據(jù)對其城投債存在違約風險的可能性進行探討，并借鑒美國的經(jīng)驗，提出我國城投債違約風險的防范對策。

二、我國城投債的現(xiàn)狀分析

在2008年“4萬億”財政政策的帶動下，城投債規(guī)模大幅度增長，但由于我國債券市場發(fā)展較晚,債券市場環(huán)境較差、風險防控機制還不夠完善。近幾年政府連續(xù)出臺的新《預算法》，《關于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》等調(diào)控政策規(guī)范了地方政府的融資行為，城投債的環(huán)境才發(fā)生了變化。

(一)我國城投債的發(fā)展

1.城投債的規(guī)模大幅增長。我國第一支城投債是浦東建設債券,是由國務院1992年批準發(fā)行的,其發(fā)行額為5億元。在上海有了第一家城投公司之后,重慶、江蘇、浙江、廣東等市也陸續(xù)建立了城投公司，自此城投債數(shù)量逐漸擴大。2008年以前我國城投債的發(fā)行額不足3千億元，但是在金融危機發(fā)生后城投債發(fā)行量開始暴發(fā)。針對國際金融危機，2008年末我國推出了“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃，政府僅承擔了大約60%的資金支出任務，通過城投公司發(fā)行的債券就成為彌補資金缺口的重要渠道。2008年—2016年我國城投債發(fā)行呈大幅度增長(見表1)。截止到2016年底，我國城投債的存量為7894只，總金額達83194億元，約占各地方政府整體債務量的四分之一，可以看出我國城投債規(guī)模出現(xiàn)大幅度增長的態(tài)勢。

表1 2008年—2016年全國城投債發(fā)債情況

年份200820092010201120122013201420152016發(fā)行額(億元)366.02014.31938.52999.47856.78227.217575.917815.524409.15發(fā)債數(shù)(只)22130139227655699167918322511

數(shù)據(jù)來源：wind數(shù)據(jù)庫。

2.城投債信用等級明顯下滑。近年來，我國城投債的信用等級逐步顯示出多方面的形態(tài)。AAA級的債券規(guī)模從2008年的40.11%跌至2012年的15.86%，出現(xiàn)了明顯的下滑態(tài)勢，但是AA級債券的規(guī)模卻從2008年的32%增加到2012年的47%。根據(jù)Wind資訊數(shù)據(jù)，2009年至2014年，我國城投債中AAA級的發(fā)行額占比由2009年的64%驟減到2014年的29%，AA級的發(fā)行額占比由9%飆升至42%。可見，高信用等級的城投債的數(shù)量正在逐漸被低信用等級的城投債所取代。

3.城投債的發(fā)行利率偏高。我國債券是按債券的票面價值來發(fā)行的，一旦債券的價格確定那么發(fā)行利率也就隨之確定了。國外的城投債利率較低，這是因為投資者在投資市政債時可以受到免稅待遇。與期限相同的國債相比，我國城投債發(fā)行利率偏高，這是因為在我國發(fā)行城投債券首先需要符合監(jiān)管部門設立的嚴格條件。另外，融資成本過高也會導致地方政府償還本息的壓力增大，使債券利率偏高。歐洲債務危機的爆發(fā)說明政府的債務量過大,當超出其還本付息所能夠承受的能力范圍時，最終會演變成政府償債危機。2014年初，我國城投債發(fā)行利率出現(xiàn)了新高，城投債票面利率達9%，而2017年四月初城投債的發(fā)行利率也漲超7%，發(fā)行利率偏高包含的償債風險顯而易見。

(二)我國城投債違約風險因素及其產(chǎn)生的原因分析

我國城投債的違約風險因素主要源于地方政府、發(fā)行主體、房地產(chǎn)價格等方面，究其原因如下：

1.地方政府帶來的風險。第一，對于不同行政級別的地方政府，其財政實力存在差異，這使得各級地方政府的擔保意愿和擔保的能力也存在不同。不同級別地方政府的擔保水平會使人們對城投債有不同的預期，結(jié)果體現(xiàn)在城投債的信用風險和發(fā)行定價上。另外,地方政府為城投債擔保具有不確定性，如果一部分城投債被鑒別為不屬于政府性債務，就意味著地方政府對此部分債務不會承擔償還責任。第二，一般來說，城投債還款期限較長，如果政府換屆以后，新政府是否有還款的意愿將極大地影響城投債的信用風險的大小。第三，城投債的擔保人不能是國家機關,這一點是有明確的法律規(guī)定的。因此,地方政府對城投債的隱形擔保實際上并沒有法律依據(jù)。

2.發(fā)行主體帶來的風險。城投債的發(fā)行主體往往經(jīng)濟基礎都比較薄弱,而且往往承擔一些非盈利性的公共項目，由于非盈利性項目的盈利能力低以及現(xiàn)金流狀況不佳，甚至有些非盈利項目主營業(yè)務在這兩方面的指標為零，導致城投債發(fā)行主體無法償還債務本金及利息。近年來一些信用評級比較低的市級和縣級地方政府融資平臺也開始發(fā)行城投債，這進一步導致城投債的整體信用水平降低。一些地方融資平臺公司或者為了達到監(jiān)管部門對其發(fā)行債券最低評級標準的要求而對城投債采取增信措施，或者為了吸引機構投資者購買城投債，地方融資平臺公司不得不采取增信措施。所以，被動地采取增信措施不一定能夠產(chǎn)生實際的增信效果,但卻可能帶來更多的違約風險。另外，伴隨著城投債發(fā)行區(qū)域的行政級別顯著下沉，近年來低信用級別低的城投企業(yè)數(shù)量增長很快，這是由于城投企業(yè)信用水平和當?shù)亟?jīng)濟、財政實力關系較密切，因此,城投企業(yè)的真實信用水平也在逐年下降。

3.房地產(chǎn)價格帶來的風險。第一，由于房產(chǎn)價格上升會帶來地價上升，而地價上升會使土地的轉(zhuǎn)讓收入增多，從而使地方政府的財政實力增強。對依靠土地財政收入的地方政府來說，房地產(chǎn)價格會在很大程度上影響地方政府財政實力的大小，從而影響到地方政府對于城投債償還能力，因此導致城投債違約風險對于房地產(chǎn)價格的敏感度上升。第二，地方政府財政收入的多少與房地產(chǎn)價格高低有直接的關系，特別是那些依靠土地財政的地方政府的財政收入受到房地產(chǎn)價格的影響大，所以地方政府會對房地產(chǎn)市場的運行進行干涉。地方政府特別是依靠土地財政的地方政府具有很強的動機去抬高房地產(chǎn)價格或是保持高房地產(chǎn)價格，進而使房地產(chǎn)價格波動對城投債違約風險的作用增大。

三、福建省城投債違約風險可能性分析

近年最值得關注的是城投債可能會引發(fā)的城投債違約風險。本文以福建省為例，借鑒已有研究成果，從地方財政收入及增長率、城投債規(guī)模結(jié)構、城投債的信用等級、城投債的剩余期限等方面來探討城投債發(fā)生違約風險的可能性。

(一)福建省地方財政收入及增長率

1.福建省地方財政收入。地方財政收入的多少是衡量地方財政實力強弱的指標，地方財政收入是綜合經(jīng)濟實力的體現(xiàn)。如果地方財政實力很強，那么出現(xiàn)城投債違約風險的可能性就較小。2007年—2016年,福建省財政收入每年都在增長(見圖1)，福建省的財政收入狀況較好使得城投債出現(xiàn)違約風險的可能性減小。

圖1: 2007年—2016年福建省地方財政收入 圖2: 2007年—2016年福建省財政收入增長率 數(shù)據(jù)來源:歷年《福建省統(tǒng)計年鑒》。 數(shù)據(jù)來源:歷年《福建省統(tǒng)計年鑒》。

2.福建省財政收入增長率。財政收入增長率體現(xiàn)的是財政收入的增長速度。城投債的違約率與財政收入增長率呈反向關系：財政收入增長率越大，地方政府償還債務的能力越強，出現(xiàn)城投債違約的可能性就越低。通過福建省財政的相關數(shù)據(jù)可以得出財政收入的增長率(見圖2)。福建省城投債開始發(fā)債的時間為2009年，從圖2可以看出2009年到2011年福建省財政收入增長最快，增長率在2011年達到了峰值，這段時間內(nèi)福建省政府償還債務的能力較強，出現(xiàn)城投債違約風險的可能性較低。2012年—2016年，福建省整體經(jīng)濟水平向上增長，但是財政增長率卻一路走低。福建省地方政府清償債務的實力或許會減弱，這導致城投債出現(xiàn)違約風險的可能性增大。

(二)福建省城投債規(guī)模及利率水平

1.福建省城投債發(fā)行規(guī)模。截至2016年末，福建省共有城投債436只(見表2)，城投債總額達3566.7億元(見圖3)，福建省城投債從2009年陸續(xù)發(fā)行，當時只有50.3億元的發(fā)行量，2012年—2013年發(fā)行量均突破了300億元。城投債發(fā)行量突然增多，并且發(fā)行規(guī)模在2015年和2016年均超過1000億元。城投債大量集中發(fā)行增加城投債集中到期帶來的償債壓力。因此，大規(guī)模城投債的發(fā)行帶來城投債發(fā)生違約風險的可能性增加。

表2福建省城投債各年發(fā)債數(shù)

年份20092010201120122013201420152016發(fā)債數(shù)(只)657353986121137

數(shù)據(jù)來源：wind資訊。

2.福建省城投債利率水平。利息率與城投債的成本呈正向關系，城投債的成本可以用利息率來表示。城投債發(fā)行的利率越高表示城投債的融資成本越高，到期不能清償?shù)目赡苄栽酱?，出現(xiàn)違約風險的可能性越大。福建省城投債的利息率在2011年達到了頂點(見圖4)，說明當年的城投債發(fā)行成本較高，償債壓力比較大，出現(xiàn)城投債違約風險的可能性比較大。2014年之后，福建省城投債的利息率下跌幅度加大，到2016年時城投債的利息率只有3.48%，2016年城投債的發(fā)行規(guī)模達到最高值的同時其發(fā)行成本呈下跌態(tài)勢，城投債的償債壓力相較之前有所減弱，城投債的違約風險下降。在發(fā)行規(guī)模增大的同時能夠使城投債的利息率保持在一個相對較低的水平會對控制城投債違約風險起關鍵的作用。

圖3:2009年—2016福建省城投債規(guī)模 圖4 2009年—2016福建省城投債利率 數(shù)據(jù)來源:wind資訊。 數(shù)據(jù)來源:wind資訊。

(三)福建省城投債的信用等級

近幾年來，城投債發(fā)行規(guī)模越來越大，即意味著越來越多的地方政府融資平臺開始發(fā)行城投債，一些信用評級較低的發(fā)行機構也參與發(fā)行城投債。信用等級的高低與城投債違約風險呈反向關系：信用等級越高，城投債違約的可能性越低；信用等級越低，城投債違約的可能性越高。通過分析城投債的信用等級也是一種控制城投債風險的途徑。圖5顯示的是福建省2009年—2016年各年城投債評級為AA+以上(違約率較低)和AA+以下(違約率較高)城投債的發(fā)行量所占各年發(fā)債數(shù)量的百分比。從圖5可以看出，處在初始階段(2009年—2010年)的福建省城投債的信用等級在AA+以上債券的發(fā)行量占比為80%以上，說明此時城投債的違約風險較低。當城投債步入發(fā)展階段時，一些信用評級較低的發(fā)行機構也參與到發(fā)行之中，導致在2011年—2013年，城投債信用評級AA+以下債券的發(fā)行量逐漸超過AA+以上債券的發(fā)行量，信用評級較低的城投債發(fā)行量上升，這段時間內(nèi)發(fā)生違約風險的可能性也隨之升高。從2014年到2016年福建省地方政府加大了對城投債發(fā)行的監(jiān)督和管理，信用等級AA+以上城投債的發(fā)行量占比又攀升到70%以上，福建省城投債產(chǎn)生違約風險的可能性又逐漸降低。

圖5:2009年—2016福建省年城投債信用等級

數(shù)據(jù)來源：wind數(shù)據(jù)庫。

(四)福建省城投債的剩余期限

債券的剩余期限也是影響債券違約風險的因素，余下的時間越久，表示未來違約的風險越大，即債券發(fā)生違約的可能性越大。福建省城投債的平均剩余期限如圖6所示。從整體來看，福建省城投債的剩余期限總體處在2年～6年期間，債券期限結(jié)構比較合理。2014年到2016年城投債的平均剩余期限只有2.8年，處在短期還款期限上，說明未來的不確定性較小，福建省城投債的違約風險較低。

圖6:2009年—2016年福建省城投債剩余期限

數(shù)據(jù)來源：wind資訊。

(五)福建省城投債違約風險可能性分析總結(jié)

借鑒已有的研究成果，本文將涉及到城投債風險的因素歸納為六個，分別是地方財政收入、財政收入增長率、城投債規(guī)模、城投債利率、城投債信用等級、城投債剩余期限。從這幾個因素來看,福建省城投債違約風險可能性分析結(jié)果總結(jié)如下：

第一，根據(jù)前文的分析，城投債的履約能力很大程度上受到政府財政收入水平的影響，政府財政收入水平越高，政府越能發(fā)揮它的隱形擔保作用，城投債違約的風險就越低。福建省這幾年財政收入較好，產(chǎn)生城投債違約風險的可能性較低。

第二，財政收入增長率與城投債的違約風險兩者的變化方向是相反的。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政實力的強弱可以從地方財政收入增長率體現(xiàn)出來。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，經(jīng)濟增長速度較快，地方財政收入增長經(jīng)較高，城投債在這樣的環(huán)境下違約的可能性就小。2012年—2016年，福建省財政收入增長率整體下降，從這一點來看，福建省城投債有違約的可能性。

第三，城投債規(guī)模的大小與違約風險呈正向關系。城投債的發(fā)行規(guī)模越大，城投債出現(xiàn)違約的可能性也會隨之增大，反之亦然。為了保護投資者的利益，維持地方政府的信用，應該將城投債的發(fā)行規(guī)模控制在一個安全的范圍之內(nèi)。而福建省城投債集中發(fā)行，到期帶來的償債壓力較大，這增大了福建省城投債違約的風險。

第四，城投債的利率及剩余期與城投債違約風險的變化方向一致。城投債利率與城投債的成本關系是：城投債利率上升，城投債的成本上升；城投債利率下降，城投債的成本下降。城投債成本的高低將直接影響其發(fā)生違約風險的可能性的大小。利率是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，普通投資者幾乎不可能改變利率的大小，因此對其來說，利率風險很大程度上是不能把控的，期限長的城投債的價格隨利率的變動更敏感，發(fā)生違約風險的可能性越高。福建省城投債的利率由2011年達到頂點后開始下降，到2016年城投債利率僅為3.48%，從這點看，福建省城投債違約風險下降了。

第五，當期限結(jié)構處在短期和中期的水平時，未來的不確定性比處在長期水平的城投債小，即存在的違約風險也就較小。將福建省的發(fā)債期限和全國的發(fā)債期限相比較可以看出(見圖7和圖8)，我國城投債在各個時間段的期限結(jié)構的分布較為合適，這樣使得風險整體上是可控的。福建省的發(fā)債期限短期和中長期所占的比重大，情況較為合理。

圖7:全國城投債期限結(jié)構圖8：福建省城投債期限結(jié)構

數(shù)據(jù)來源：wind資訊。 數(shù)據(jù)來源：wind資訊。

第六，城投債的信用等級和城投債風險呈負相關關系。一般情況下評級越高的城投債籌資時付出的成本比較少，而且評級高的城投債能夠以相對低的利率出售，那么其違約風險也就低。如果城投債的發(fā)行數(shù)量增加，但那些信用等級高的城投債卻并沒有增加，同時那些新的債券發(fā)行主體信用等級較低，那么城投債券的信用風險就會上升。從福建省2016年城投債的信用等級來看，已發(fā)行的城投債出現(xiàn)違約風險的可能性較低。

影響城投債違約與否的因素很多，將這些因素綜合起來考慮才能夠得到較為準確的判斷。通過對福建省城投債風險的影響因素分析可知：福建省經(jīng)濟發(fā)展水平較高，地方財政實力較強，雖然近幾年城投債規(guī)模發(fā)行規(guī)模較大，但債券結(jié)構較為合理，整體信用等級良好，因此，整體上福建省城投債違約風險可控，出現(xiàn)違約的可能性較低。

四、美國城投債的經(jīng)驗借鑒

美國的地方市政債券——城投債已有200多年歷史，美國城投債發(fā)行規(guī)模大、交投活躍。美國擁有完善的城投債發(fā)行制度體系，其發(fā)展模式、風險防控及債券擔保等方面的經(jīng)驗對完善我國城投債市場提供了方法借鑒。

(一)美國城投債發(fā)展模式

1.美國市政債券的分類。美國的市政債券從還款來源可分為兩類：一類是按照具體項目發(fā)行的項目收益?zhèn)?，需按期還本付息；另一類是不對應具體項目的一般債券，其償還款項的來源主要是各個州的財政收入。

2.美國市政債券以長期債券為主。與美國的市政債券相比，我國城投債的債券期限結(jié)構體系并不完整，中短期的債券過于集中，債券期限較為單一。美國市政債券有65%以上來自項目收益?zhèn)椖渴找娴馁Y金用于償債。美國市政債券大部分以長期債券為主，平均到期期限均在16年以上，項目的投資回收期和未來的收益曲線都能夠在債券期限上反映出來。

3.美國市政債券大都采取固定利率計息。美國采用浮動利率計息模式的市政債券大約占15%的市場份額，采用固定利率計息的大約占80%。而且采用固定利率計息模式的市政債券的數(shù)量呈擴大趨勢，而采用浮動利率計息模式的市政債券卻呈縮小趨勢，浮動利率以及其他利息計息類型的市政債規(guī)模較小。說明美國的利率相對穩(wěn)定，債券市場對利率變動的敏感度較低，通貨膨脹的情況較溫和，市政債券的市場接受能力強。與美國相比，我國的城投債的利息計算方式顯得復雜，尤其在2008年以后，我國債券采用累進利率計息方式的數(shù)量急劇上升，所占的比例較高，這是因為我國居民對浮動利率計息方式的熟悉程度和認知度較低。

(二)美國城投債的風險防控制度

1.信用披露制度。美國證交會是早在1981年就制定了信息披露制度的機構，其嚴格規(guī)范了信息披露的內(nèi)容、范圍、方式以及法律責任等。于上世紀90年代，美國進一步加強了財務信息的披露，主要從期限結(jié)構，負債規(guī)模、結(jié)構、負債率以及償債率等財務指標上進行嚴格審查。于21世紀初，又引入行業(yè)間協(xié)會，更新并且完善了信息披露的規(guī)范性文件及規(guī)則。

2.信用評級制度。美國城投債的風險評級是通過專業(yè)的信用評級機構進行測評的，如標準普爾等。這些全球知名評級機構信譽度高，其評價結(jié)果的市場可信度高，報告可詳實地衡量城投債的風險與收益。據(jù)此，投資者可以有效地評估城投債的風險以便于作出投資決策，從而形成有效合理的債券市場需求，進而反向合理控制了地方政府發(fā)行債務的沖動。

(三)美國城投債的信用擔保方式

美國的市政債券用的最多的增信方法就是債券保險，它從1971年開始出現(xiàn)，目前在美國專門的市政債券保險機構大概有數(shù)十家，約有50%以上實行了債券保險。另外，美國的市政債券有時還利用銀行進行擔保，方法是某一銀行將信用證提交給投保人。但是它們之間有一定的差別，對于銀行來說僅為某一債券擔保五年到十年而非永久擔保。當然還有另外的增信方式，但使用得沒有那么廣泛。

五、城投債違約風險防控的建議

對于我國發(fā)展迅速的城投債應該采取“疏”而不是“堵”的方式進行管理。通過建立創(chuàng)新型的地方融資平臺，發(fā)揮其資金配置作用；保障地方政府財政收入的平穩(wěn)增長，合理控制與財政收入相匹配的發(fā)債規(guī)模等措施才能降低我國城投債的的違約風險。借鑒美國城投債管理方法，采取以下措施：

(一)完善城投債相關制度

1.完善地方政府信用體系。出臺一些政策措施逐步建立起地方政府信用體系。如統(tǒng)計部門內(nèi)部成立專門的部門，其職責是統(tǒng)計各發(fā)債主體的負債規(guī)模并定期向社會公布情況；建立地方政府財政風險預算及評估制度，對市場化融資方式進行改良創(chuàng)新，增強財政的透明度，特別是負債的透明度；為了避免地方政府盲目發(fā)債，可以通過工程項目來籌集基礎建設資金。

2.加快財政體制改革。我國地方政府的收入大部分來源于土地出售和土地租讓。近年來地方政府的財政收入大幅度地下降，主要原因是由于國家加強了土地管理，將大部分土地采用劃撥的方式用于修蓋保障性住房。因此，必須大力推進稅制改革，只有通過發(fā)展經(jīng)濟，增加地方政府財政收入，才能降低城投債違約風險發(fā)生的可能性。

3.完善城投債的市場制度。保證城投債的發(fā)行和流通必須要有一個合理的市場制度作保證。因此，要化解城投債的風險首先應建立并完善城投債的市場制度，加強對債券參與者的管理，包括加強對城投債供給、需求以及中介機構三方的管理。

對于城投債供給方，加強審核期其資質(zhì)條件，提高其債權信息披露的透明度；對于城投債需求方，增強其綜合評價債券風險與收益的匹配度，提高其風險意識；對于城投中介機構，主要從承銷商、擔保機構、信用評級機構三個層面完善市場。首先，發(fā)債承銷商在配合債券供給方發(fā)債時，制定全面的信息維護與報送機制，完善追責與懲罰機制。全面透徹真實地提交債券審批材料，募集說明書，財務報告等，嚴禁作假，對于造假行為給予重懲。其次，在城投債擔保方面，現(xiàn)有的機構擔保存量規(guī)模巨大，因此對于擔保對象篩選條件應越發(fā)苛刻。一些信用等級低真實擔保需求大的主體，例如AA級縣級城投債發(fā)行平臺很難獲得擔保。因此需要引進債券保險業(yè)務等創(chuàng)新金融工具，提高為中低信用水平的主體擔保的服務水平，真正實現(xiàn)通過專業(yè)擔保來保障債權實現(xiàn)、信用增級、減少信息不對稱、風險管理、減低市場交易成本、加強經(jīng)濟杠桿的作用等功能。第三，恰當?shù)匾刖哂泄帕Φ牡谌皆u級機構，強化城投債評級體系。

(二)出臺城投債相關法律法規(guī)

當前關于城投債增信并沒有很強的針對性的相關法律法規(guī)。因此，應將有關增信的法律法規(guī)作進一步的修正。比如，規(guī)定城投公司的資產(chǎn)流入必須嚴格按照法律程序來實行、禁止第三方擔保企業(yè)的互相擔保行為，要求使用更加完善的資產(chǎn)評估機制來把關資金的注入等。

(三)規(guī)范城投債主體公司行為

城投債風險來源與地方融資平臺之間的還款能力存在著密切的關系，應嚴格審查城投債地方融資平臺的還款能力。采用不同的手段調(diào)整城投債結(jié)構，采用一定方法將城投債按順序分為初級、次級、三級。這樣可以起到規(guī)范和穩(wěn)定市場的作用，使投資者的權益得到極大化的保障。

對各地方政府來講，要主動落實國家的相關政策，制定一系列的方案來解決可能出現(xiàn)的城投債違約風險。例如，指導城投公司向PPP模式轉(zhuǎn)型；通過引入社會資金提高城投公司清償債務的能力；如果還有一些債務仍然需要地方政府來清償，則政府為了減小清償債務的利息壓力可以采取債券置換的方法，加快完善城投債期限結(jié)構。