危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的主體關(guān)系分析
——政府、企業(yè)與風(fēng)險(xiǎn)市場

吳練達(dá)，項(xiàng) 襄，徐小川

（1.天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300134；2.華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，武漢 430074；3.華東政法大學(xué)商學(xué)院，上海 201620）

近十年來，我國化工行業(yè)飛速發(fā)展，已成為世界上生產(chǎn)化學(xué)品的大國。與此同時(shí)，我國危險(xiǎn)化學(xué)品事故也呈高發(fā)態(tài)勢。從2005年1月1日到2015年9月6日十多年間，共發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故3 859起，平均每天發(fā)生1起，累計(jì)造成4 480人死亡，超過2萬人受傷[1]。事故頻繁發(fā)生給人民生命和財(cái)產(chǎn)帶來了巨大損失，暴露出我國危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體制存在亟待解決的問題。因此，如何建立完善的安全監(jiān)管體制就成為迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

如何改進(jìn)現(xiàn)有的安全監(jiān)管體制，解決危險(xiǎn)化學(xué)品事故頻繁發(fā)生問題也引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。趙來軍從目前安全監(jiān)管體制所存在的問題出發(fā)，探討了如何提高政府安全監(jiān)管能力問題。他認(rèn)為，要解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生的問題，必須改進(jìn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確政府各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)和信息共享機(jī)制[1]。李雙燕、萬迪昉和史亞蓉認(rèn)為高事故發(fā)生率的更深層次原因在于地方官員以高GDP為發(fā)展目標(biāo)，放松了對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管，提出應(yīng)從政企合謀視角對(duì)公共安全生產(chǎn)事故的產(chǎn)生與防范進(jìn)行解析，建立了一個(gè)中央政府—地方政府—企業(yè)的三層委托代理模型，認(rèn)為可以通過降低預(yù)防合謀的成本來降低高事故發(fā)生率[2]。高恩新通過對(duì)65份特大安全生產(chǎn)事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容分析，認(rèn)為中央政府必須通過“再平衡”策略減小問責(zé)可能引發(fā)的內(nèi)部的政治分歧和沖突，這種問責(zé)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力削弱了行政問責(zé)的效能，難以促使地方政府改進(jìn)安全管理和監(jiān)督效能、降低事故發(fā)生概率[3]。徐金梧就技術(shù)層面防范安全事故提出，一方面應(yīng)從管理層面上明確生產(chǎn)安全管理職責(zé)，提高生產(chǎn)安全意識(shí)和責(zé)任心，制訂相關(guān)的操作規(guī)范，強(qiáng)化生產(chǎn)安全培訓(xùn)機(jī)制；另一方面須從技術(shù)層面上提高事故分析能力，自主研發(fā)先進(jìn)檢測技術(shù)，修訂新工藝/新裝備/新技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防事故于未然[4]。

應(yīng)該承認(rèn)，以上觀點(diǎn)都具有一定合理性，其合理之處在于我國目前的安全監(jiān)管體制的確存在著上述研究者所指出的問題和值得改進(jìn)的方面，但必須指出的是，其局限性也是非常明顯的：（1）忽略了監(jiān)管成本對(duì)政府監(jiān)管職能發(fā)揮的制約作用。（2）忽略了被監(jiān)管對(duì)象（企業(yè)）在預(yù)防事故發(fā)生中的作用。（3）局限于政府與市場二分的思維框架來思考監(jiān)管問題。因此，有必要在重新思考政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，基于成本與收益比較的經(jīng)濟(jì)思維模式，來重新探討如何設(shè)計(jì)完善的安全監(jiān)管體系。

1 政府與市場關(guān)系再認(rèn)知——基于制度設(shè)計(jì)的視角

“市場失靈、政府調(diào)控”是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。該論斷認(rèn)為市場和政府是“非此即彼”的替代關(guān)系?？墒?，就具體的制度設(shè)計(jì)而言，政府和市場的關(guān)系并沒有這么簡單。在需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，可能同樣需要發(fā)揮市場機(jī)制的作用。因此，有必要基于制度設(shè)計(jì)視角，對(duì)政府與市場的關(guān)系進(jìn)行再認(rèn)知。

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)之所以得出“市場失靈、政府調(diào)控”的結(jié)論，是因?yàn)橹髁鹘?jīng)濟(jì)學(xué)是基于“政府與市場”二分的思維框架來探討政府與市場關(guān)系。正因?yàn)榫窒抻谶@樣的思維框架，所以就陷入了政府與市場“非此即彼”的認(rèn)知路徑。其實(shí)，“政府與市場”二分是一個(gè)異常簡略的思維框架，忽略了許多在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)過程中不應(yīng)該忽略的因素。具體而言，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）忽略了政府之外的其他治理機(jī)制（市民社會(huì)和其他非政府組織）在治理市場失靈中的作用，使得治理市場失靈的手段過于單一[5]。事實(shí)上，治理市場失靈的機(jī)制并非只有政府一家，而是由一條從企業(yè)到政府的治理機(jī)制鏈條構(gòu)成的，在企業(yè)與政府之間還包括各種中間機(jī)構(gòu)。在治理機(jī)制鏈條上，企業(yè)是治理市場失靈的起點(diǎn)，各種中間機(jī)構(gòu)是治理機(jī)制鏈條的中間環(huán)節(jié)，政府則是高居于治理機(jī)制鏈條的頂端。就各種治理市場失靈機(jī)制而論，在治理市場失靈的過程中，本無高下之分，只有適宜與不適宜之別。按照科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中的思想，企業(yè)之所以替代市場，正是因?yàn)檫^高的交易成本阻礙了市場交易的實(shí)現(xiàn)是市場失靈的一種表現(xiàn)，此時(shí)企業(yè)替代市場正是為了克服市場失靈。就此而論，企業(yè)本就是治理市場失靈機(jī)制的起點(diǎn)，其他各種中間組織和政府都不過是在此基礎(chǔ)上的延伸。因此，“市場失靈、政府調(diào)控”是忽略了其他各種治理機(jī)制而得出的結(jié)論。在危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)上，趙來軍從政府監(jiān)管所存在的問題出發(fā)，一味地強(qiáng)調(diào)改進(jìn)政府監(jiān)管，忽視其他治理機(jī)制的作用，正是“政府與市場”二分的思維框架在具體制度設(shè)計(jì)過程中的表現(xiàn)。（2）忽略了治理成本對(duì)政府治理市場失靈能力的制約作用?；凇罢c市場”二分思維框架的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，在探討治理市場失靈時(shí)，不僅暗中假定政府能夠治理好市場失靈，而且對(duì)于政府在治理好市場失靈過程中是否會(huì)遇到成本制約之類的問題則避而不談。于是，在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架下，市場失靈的地方就變成了政府治理的領(lǐng)地。一旦政府治理效果不彰，就一味地強(qiáng)調(diào)要通過制度設(shè)計(jì)改進(jìn)政府部門職能或?qū)ο嚓P(guān)人員采取更加嚴(yán)厲的制裁手段，讓其更好地履行職責(zé)。在建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系上一味強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管部門的職能，忽視監(jiān)管成本對(duì)政府監(jiān)管職能發(fā)揮的制約作用正是“市場失靈、政府調(diào)控”的結(jié)論在具體制度設(shè)計(jì)中的翻版。（3）忽略了市場本身在解決市場失靈中的作用。市場失靈是異常復(fù)雜的現(xiàn)象，其中以外部性為特征的市場失靈現(xiàn)象就其本質(zhì)而言實(shí)乃市場缺失。只要建立了相應(yīng)的市場，市場就能夠解決外部性問題?？扑苟ɡ肀砻?，在存在外部性的條件下，只要能夠清晰地界定產(chǎn)權(quán)，就能夠通過市場配置資源來解決外部性問題。也就是說，外部性之所以存在，是因?yàn)樵诖嬖谕獠啃缘臈l件下，市場難以自發(fā)產(chǎn)生；一旦清晰地界定了產(chǎn)權(quán)，外部性造成的效率損失問題就能夠借助市場的建立而得到解決。因此，基于科斯定理，在存在外部性的條件下，所謂治理市場失靈的機(jī)制實(shí)質(zhì)上是政府與市場協(xié)同治理市場缺失問題——政府界定產(chǎn)權(quán)，建立市場，進(jìn)而讓市場解決外部性問題。

在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過程中，必須跳出“政府與市場”二分的思維框架，樹立各種治理機(jī)制聯(lián)合治理的思路。具體而言，在遵循各種治理機(jī)制聯(lián)合治理的思路進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須考慮以下幾個(gè)方面：（1）政府只是治理市場失靈的一個(gè)主體，而不是唯一主體。政府作為市場參與者，并不是凌駕于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之上、解決市場失靈的中立機(jī)構(gòu)，而是在相應(yīng)的規(guī)則設(shè)置下，為民間機(jī)構(gòu)的信息交流搭建平臺(tái)，通過“相機(jī)性租金”來激勵(lì)市場參與主體，培育和促進(jìn)市場機(jī)制，增進(jìn)民間部門解決市場失靈的能力[6-7]。從本質(zhì)上看，政府要為市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件：市場能夠管好的，堅(jiān)決放手讓市場管；市場缺失的地方，也要通過相應(yīng)的法規(guī)創(chuàng)造條件引進(jìn)市場機(jī)制和其他中間機(jī)構(gòu)，讓市場和其他機(jī)構(gòu)成為政府治理市場失靈的幫手。因此，在解決具體的市場失靈過程中，面對(duì)治理成本的制約，政府只是解決市場失靈的有限責(zé)任公司，而不是無限責(zé)任公司。（2）考慮成本約束，基于治理的邊際成本等于邊際收益的原則來確立各種治理機(jī)制的治理邊界。在面臨資源約束的條件下，政府治理市場失靈的邊界并不在市場失靈處，而在政府動(dòng)用公共資源解決市場失靈時(shí)的邊際成本和邊際收益相等的地方，越過此邊界就會(huì)產(chǎn)生政府調(diào)控不經(jīng)濟(jì)的問題。在治理市場失靈機(jī)制不具有唯一性的條件下，通過制度設(shè)計(jì)來治理市場失靈時(shí)，都要遵照動(dòng)用資源解決市場失靈時(shí)的邊際成本和邊際收益相等的原則。也就是說，各種治理機(jī)制是根據(jù)邊際成本和邊際收益的原則去劃定治理邊界的。（3）在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過程中，要樹立從市場到政府一盤棋的觀點(diǎn)。市場不能辦到，不等于市場之外的其他各種治理機(jī)制就一定能夠辦到；政府不能辦到，也不等于政府之外的其他各種機(jī)制就一定能夠辦到。市場、企業(yè)、各種中間機(jī)構(gòu)和政府并不是彼此對(duì)立的治理機(jī)制，而是各有優(yōu)長的治理機(jī)制。因此，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過程中，要充分發(fā)揮市場、企業(yè)、各種中間機(jī)構(gòu)和政府的優(yōu)勢，讓其通過耦合而發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而設(shè)計(jì)出高效率的制度體系。

2 監(jiān)管成本決定著政府難以獨(dú)自解決安全事故問題

危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故是公害,一旦發(fā)生,就會(huì)危及公共安全，給社會(huì)帶來嚴(yán)重的負(fù)外部性。按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的“政府與市場”二分的思維框架以及“市場失靈、政府調(diào)控”的治理思路，政府作為公共利益的守護(hù)神，應(yīng)該擔(dān)當(dāng)監(jiān)管危險(xiǎn)化學(xué)品安全的責(zé)任。因此，一旦危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生，人們就自然聯(lián)想到政府安全監(jiān)管部門是否盡職盡責(zé)，安全監(jiān)管體系是否存在問題。于是，基于現(xiàn)有的安全監(jiān)管體系所存在的問題提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，就成為一種習(xí)慣性的制度設(shè)計(jì)思路，以為只要解決了現(xiàn)有的安全監(jiān)管體制中的問題，讓政府安全監(jiān)管部門設(shè)置合理、分工明確和相互協(xié)同配合，就能夠?qū)崿F(xiàn)安全監(jiān)管的無縫對(duì)接，進(jìn)而解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生的問題。這種解決問題的思路看起來似乎理由充足，實(shí)則將復(fù)雜問題簡單化，忽略了監(jiān)管成本對(duì)政府監(jiān)管職能發(fā)揮的制約。

政府并非不食人間煙火的神仙。在解決市場失靈時(shí)，政府同樣需要?jiǎng)佑孟∪钡墓藏?cái)政資源。在政府監(jiān)管部門設(shè)置合理、職責(zé)分明且相互協(xié)同配合的條件下，政府獨(dú)自解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生的問題是否具有合理性，不只在于政府監(jiān)管部門是否有責(zé)任解決該問題，而還在于能否以低廉的監(jiān)管成本解決它。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域里，資源是稀缺的，因而經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的焦點(diǎn)不是能否解決問題和應(yīng)該解決問題，而是能否以最低的成本解決問題。因此，在危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)過程中，還必須基于成本和收益的比較來考察政府獨(dú)自履行監(jiān)管職能的合理性。

政府若要獨(dú)自承擔(dān)安全監(jiān)管職責(zé)，充分且實(shí)時(shí)地掌握有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全狀況的相關(guān)信息是必要條件，否則，對(duì)從事危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和經(jīng)營單位進(jìn)行實(shí)時(shí)全程監(jiān)管就無從談起?？墒?，政府要充分且實(shí)時(shí)掌握相關(guān)信息則必須承擔(dān)高昂的信息收集成本。目前，我國化工行業(yè)已經(jīng)形成了異常龐大的產(chǎn)業(yè)群體，可以生產(chǎn)的化學(xué)品已超過45 000種，其中危險(xiǎn)化學(xué)品有3 823種，劇毒品335種。2014年我國化工行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)25 981家，主營收入8.76萬億元，世界排名第一[1]。此外，化工行業(yè)涉及生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、用戶、經(jīng)營、廢棄處置6個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到大量需要關(guān)注的信息，都可能產(chǎn)生危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故。在這6個(gè)環(huán)節(jié)中，僅就用戶環(huán)節(jié)而論，不僅用戶人數(shù)眾多，而且極端分散。只要聽一聽春節(jié)里震天動(dòng)地的煙花爆竹聲，就可以想象使用煙花爆竹的家庭數(shù)量有多龐大，起碼要以億為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。面對(duì)眾多的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)，安全監(jiān)管部門若要充分實(shí)時(shí)地掌握危險(xiǎn)化學(xué)品安全狀況信息并實(shí)施全程監(jiān)管，不得不面對(duì)搜尋和處理海量信息的困擾。此外，實(shí)時(shí)和全程監(jiān)管所需要的信息不僅數(shù)量龐大,而且其中的大量信息還是與具體時(shí)空相聯(lián)系的現(xiàn)場信息。要獲取這些與具體時(shí)空相聯(lián)系的現(xiàn)場信息，監(jiān)管部門必須親臨生產(chǎn)、經(jīng)營和使用單位才能夠獲得。這就意味著安全監(jiān)管部門必須派遣大量工作人員進(jìn)駐生產(chǎn)和經(jīng)營單位。因此，要獲取實(shí)時(shí)和全程監(jiān)管所需要的信息，監(jiān)管部門必須支付極為高昂的獲取信息的成本。

在公共財(cái)政資源有限的條件下，公共財(cái)政能否承受實(shí)時(shí)和全程監(jiān)管所必須支付的高昂信息成本是值得商榷的。首先，有限的公共財(cái)政資源決定著政府難以承擔(dān)實(shí)時(shí)和全程監(jiān)管所必須支付的高昂信息成本。政府作為公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，除了要擔(dān)負(fù)公共安全職責(zé)外，還要履行多方面的公共服務(wù)職能，如一般公共服務(wù)、國防、教育等。在公共財(cái)政資源稀缺的條件下，政府若要履行好諸多公共服務(wù)職能，就必須對(duì)稀缺的公共財(cái)政資源進(jìn)行合理配置。若在公共安全方面過多地配置資源，則必然擠占其他方面的公共服務(wù)所應(yīng)該投入的資源，進(jìn)而導(dǎo)致其他方面的公共服務(wù)投入不足和服務(wù)質(zhì)量下降。其次，投入在公共安全方面的公共財(cái)政資源也需要合理配置，同樣不能夠全部用來解決危險(xiǎn)化學(xué)品所產(chǎn)生的公共安全問題。單就政府履行公共安全職責(zé)而言，其范圍也是非常廣泛的，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行安全監(jiān)管只是其中一個(gè)方面。若將過多的資源用于危險(xiǎn)化學(xué)品的安全監(jiān)管，則必然導(dǎo)致其他方面的公共安全監(jiān)管缺乏資源。最后，從我國與OECD國家財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，公共安全支出也缺乏提升的空間。我國公共安全支出占財(cái)政總支出的比例不僅高于所有的OECD國家，而且比這些國家中絕大多數(shù)國家公共安全支出占財(cái)政總支出的比例要高出許多，甚至兩倍以上，見表1。雖然我國公共安全支出并不低，但監(jiān)管人員配備依然不充分。如，危險(xiǎn)化學(xué)品廢棄物的處置涉及環(huán)境與健康問題，本該環(huán)保部門主管，而環(huán)境健康管理在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)十分邊緣化。在中國環(huán)保部，環(huán)境健康管理部門雖是處級(jí)單位，但只有半個(gè)人負(fù)責(zé)管理環(huán)境與健康問題，因?yàn)榇巳诉€要負(fù)責(zé)氣候變化的應(yīng)對(duì)工作。至于地方環(huán)保機(jī)構(gòu)，則基本上沒有設(shè)置環(huán)境健康管理部門[8]。

表1 2014年中國與OECD國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較%

在高昂的監(jiān)管成本的制約下，無論監(jiān)管部門分工如何明確、職責(zé)如何分明，如果公共財(cái)政無法負(fù)擔(dān)實(shí)施實(shí)時(shí)全程監(jiān)管所支付的高昂成本，那么監(jiān)管部門必然無法做到實(shí)時(shí)全程監(jiān)管，必然要采用廣為詬病的蜻蜓點(diǎn)水式的“安全大檢查”去獲取監(jiān)管信息。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里，蜻蜓點(diǎn)水式的“安全大檢查”是政府安全監(jiān)管部門在既定成本約束條件下（人員配備不充分）獲取信息的理性選擇。在此情形下，若試圖通過嚴(yán)懲監(jiān)管人員來加強(qiáng)他們的責(zé)任心去解決頻繁發(fā)生的公共安全問題，不僅不公平，而且還會(huì)導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定，削弱現(xiàn)有的安全監(jiān)管力量?？墒牵F(xiàn)行的安全監(jiān)管體制，沒有將安全監(jiān)管不到位歸結(jié)為監(jiān)管成本制約問題，而是歸結(jié)為安全監(jiān)管人員責(zé)任心不強(qiáng)問題。在現(xiàn)行的安全監(jiān)管體制下，安全監(jiān)管隊(duì)伍的責(zé)權(quán)利是不對(duì)等的，一旦發(fā)生事故，監(jiān)管人員往往都會(huì)受到涉嫌瀆職乃至犯罪的調(diào)查，而在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等待遇和其他保障方面又沒有特殊的優(yōu)待，甚至還會(huì)面臨監(jiān)管對(duì)象打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)安全監(jiān)管人員而言，安全監(jiān)管工作是成本過高而收益過低的工作，是約束過嚴(yán)而激勵(lì)不足的工作。在此情形下，若不采取激勵(lì)措施，還一味地試圖通過嚴(yán)厲的處罰來加強(qiáng)安全監(jiān)管人員的責(zé)任心，則必然會(huì)出現(xiàn)安全監(jiān)管工作少有人愿做、少有人想做、少有人敢做的現(xiàn)象。目前，我國安全監(jiān)管人員流動(dòng)性大、監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定、素質(zhì)低下正是這種現(xiàn)象的反映。因此，不考慮監(jiān)管成本制約，只考慮如何加強(qiáng)安全監(jiān)管人員責(zé)任心，安全監(jiān)管工作就會(huì)陷入“安全監(jiān)管能力下降—嚴(yán)厲約束安全監(jiān)管部門—有能力的安全監(jiān)管人員離開安全監(jiān)管崗位—安全監(jiān)管能力進(jìn)一步下降”的惡性循環(huán)。

縱然公共財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)高昂的監(jiān)管成本，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域中，也依然存在資源配置是否合理的問題。若公共財(cái)政資源的耗費(fèi)超過危險(xiǎn)化學(xué)品安全所帶來的損失，則這樣的安全監(jiān)管就不具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。經(jīng)濟(jì)上不具有合理性的行為，最終都會(huì)因資源耗費(fèi)過多而無法持續(xù)。

在監(jiān)管成本的制約下，政府要獨(dú)自承擔(dān)安全監(jiān)管的責(zé)任，解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生問題，將面臨著多重的兩難困境。若要實(shí)施實(shí)時(shí)和全程監(jiān)管，則必須大幅度擴(kuò)充現(xiàn)有的安全監(jiān)管隊(duì)伍，進(jìn)而占用過多的公共財(cái)政資源，導(dǎo)致其他方面公共服務(wù)可用的資源減少；若維持目前的人員配置狀況，則蜻蜓點(diǎn)水式的“安全大檢查”無法避免，實(shí)時(shí)全程監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而難以解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生問題；若試圖對(duì)安全監(jiān)管人員采取過于嚴(yán)厲約束措施來加強(qiáng)其責(zé)任心，則可能導(dǎo)致安全監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定。因此，在監(jiān)管成本的制約下，只改進(jìn)目前安全監(jiān)管體系所存在的不足，還難以解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生問題。

3 政府在構(gòu)建健全的安全監(jiān)管體系中的必要作用

在健全的安全監(jiān)管體系中，政府雖然不是核心環(huán)節(jié)，但政府依然是不可或缺的。政府雖然無法獨(dú)自解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生的問題，但在建立健全有效的安全監(jiān)管體系過程中依然需要政府發(fā)揮作用。具體而言，在建立健全有效的安全監(jiān)管體系中，政府的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）幫助建立風(fēng)險(xiǎn)市場。危險(xiǎn)化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)市場在自然狀態(tài)下不可能出現(xiàn)，需要政府創(chuàng)造出來并在政府維護(hù)下成長。為了建立危險(xiǎn)化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)市場，政府監(jiān)管部門要在轉(zhuǎn)變觀念的基礎(chǔ)上修改現(xiàn)行的安全法規(guī)，強(qiáng)制規(guī)定危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)者必須購買保險(xiǎn)，為創(chuàng)建危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)市場提供制度保障。（2）政府要基于自身的治理優(yōu)勢（行政控制）做好自己能夠做好而市場難以做好的事情。具體而言，可以概括為兩點(diǎn)：第一，落實(shí)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和儲(chǔ)存企業(yè)進(jìn)入化工園區(qū)的工作。危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)是各類危險(xiǎn)化學(xué)品事故中傷亡人數(shù)最多的環(huán)節(jié)，也是重大和特別重大事故發(fā)生最多的環(huán)節(jié)，見表2；儲(chǔ)存企業(yè)也是各類危險(xiǎn)化學(xué)品事故中傷亡人數(shù)較多的環(huán)節(jié)，見表2，因此，讓生產(chǎn)和儲(chǔ)存企業(yè)進(jìn)入化工園區(qū)，并遠(yuǎn)離公共建筑、交通干線、工礦企業(yè)和居民生活區(qū)是減輕事故嚴(yán)重性的關(guān)鍵。隨著城市的擴(kuò)張，有相當(dāng)數(shù)量的危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和儲(chǔ)存企業(yè)的廠址不再是偏僻的郊區(qū)，讓它們搬遷到化工園區(qū)是政府監(jiān)管部門目前需要完成的最重要的工作。與此同時(shí)，這些企業(yè)一旦搬遷以后，其原有廠址因受到污染而成為“毒地”，政府監(jiān)管部門同樣要擔(dān)負(fù)監(jiān)督“毒地”修復(fù)的工作。第二，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的配合下，檢查并督促企業(yè)安裝監(jiān)控設(shè)備，與物流企業(yè)合作，建立全國統(tǒng)一的危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存、經(jīng)營、交易和運(yùn)輸?shù)男畔⑵脚_(tái)，為發(fā)現(xiàn)事故、預(yù)防事故、處理事故提供信息。在建立信息平臺(tái)過程中，要重點(diǎn)關(guān)注危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)信息。危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸是危險(xiǎn)化學(xué)品事故發(fā)生最多的環(huán)節(jié)，超過三分之一的事故發(fā)生在這個(gè)環(huán)節(jié)，見表2。由于危險(xiǎn)化學(xué)品供需雙方往往不在同一個(gè)區(qū)域（同一個(gè)城市或同一個(gè)省份），因此，危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸通常是異地運(yùn)輸。我國90%以上的危險(xiǎn)化學(xué)品涉及異地運(yùn)輸，每年經(jīng)過道路運(yùn)輸?shù)木统^2億噸。危險(xiǎn)化學(xué)品在道路運(yùn)輸?shù)倪^程中不僅會(huì)因其自身的特性（易燃、易爆、腐蝕、毒害等）而易于產(chǎn)生事故，而且還會(huì)因氣候、地形等因素而誘發(fā)事故。因此，危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸可謂是“移動(dòng)的炸藥包”，需要建立危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)男畔⒐蚕砥脚_(tái)，即通過GPS、ETC、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)建立省市內(nèi)部監(jiān)管平臺(tái)，建立省際間乃至全國的合作監(jiān)管平臺(tái)和信息共享平臺(tái)，對(duì)運(yùn)輸中的危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過實(shí)時(shí)監(jiān)控及時(shí)了解危險(xiǎn)化學(xué)品的去向和具體的時(shí)空位置，為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的事故提供相關(guān)信息。

表2 2005年以來中國危險(xiǎn)化學(xué)品事故數(shù)量和傷亡人數(shù)

4 創(chuàng)立風(fēng)險(xiǎn)市場是構(gòu)建健全的安全監(jiān)管體系的核心環(huán)節(jié)

要建立健全有效的安全監(jiān)管體系，關(guān)鍵在于通過制度設(shè)計(jì)來激勵(lì)企業(yè)積極采取措施防范安全事故的發(fā)生。就解決危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生而論，企業(yè)自身有激勵(lì)采取防范措施與企業(yè)自身無激勵(lì)、但政府安全監(jiān)管部門盡職盡責(zé)相比較而言，更能有效地降低危險(xiǎn)事故的發(fā)生概率。企業(yè)作為危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用單位，是安全事故的直接責(zé)任人，安全事故發(fā)生與企業(yè)所采取的防范措施是否到位有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，事故發(fā)生的概率是防范措施的函數(shù)。因此，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過程中，如何定位從事危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的企業(yè)是最重要的環(huán)節(jié)，關(guān)系到安全監(jiān)管體系是否健全、有效。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，不能只把企業(yè)作為被監(jiān)管對(duì)象，而必須把企業(yè)作為預(yù)防事故的主體來看待。一旦把企業(yè)作為預(yù)防事故的主體來看待，就必須通過制度設(shè)計(jì)讓企業(yè)有激勵(lì)去積極預(yù)防安全事故的發(fā)生。

要讓企業(yè)有激勵(lì)去積極預(yù)防安全事故的發(fā)生，關(guān)鍵在于建立危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)市場。危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故既是公害，也是按照一定概率發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事故。作為公害，政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)安全監(jiān)管的職責(zé)；作為風(fēng)險(xiǎn)事故，則可以通過創(chuàng)立風(fēng)險(xiǎn)市場來降低危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故發(fā)生的概率。風(fēng)險(xiǎn)市場的缺失正是危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故頻繁發(fā)生的根本原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府的思維模式和管理模式并沒有隨之轉(zhuǎn)變。在企業(yè)經(jīng)營審批上，長期以來，仍舊實(shí)行權(quán)力高度集中的管理模式，管得過寬、過多，管理著本該市場和其他社會(huì)中間組織管理的事情。當(dāng)前的安全監(jiān)管體系正是“政府管得過寬”的典型，是責(zé)權(quán)利不匹配的治理結(jié)構(gòu)。政府安全監(jiān)管部門作為間接責(zé)任人承擔(dān)了許多本不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，而企業(yè)作為安全事故的直接責(zé)任人則承擔(dān)了過少的責(zé)任，社會(huì)中間組織則是政府機(jī)構(gòu)的附庸，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在現(xiàn)行安全監(jiān)管體系下，由于政府擁有審批和監(jiān)管職責(zé)，善后工作也往往需要由政府部門買單；與政府安全監(jiān)管部門相比較而言，企業(yè)作為直接責(zé)任人所承擔(dān)的責(zé)任成本則相對(duì)過低。除了發(fā)生事故后要懲罰以外，現(xiàn)行的安全監(jiān)管體系在制度上并沒有采取非常得力的措施讓企業(yè)在日常生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中成為自身安全監(jiān)管和防范安全事故的主體。正因?yàn)槠髽I(yè)責(zé)任成本相對(duì)過低，所以企業(yè)沒有成為自身安全監(jiān)管的主體，缺乏自我監(jiān)管的激勵(lì)。在現(xiàn)實(shí)生活中，相當(dāng)一部分企業(yè)在生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中，過度追求利潤，把安全和效益對(duì)立起來，不積極自覺地排查和整治隱患，用口號(hào)代替具體制度安排和防范措施，滿足于應(yīng)付政府檢查，甚至還有企業(yè)玩“貓鼠合作”的游戲，與監(jiān)管部門相互勾結(jié)，規(guī)避監(jiān)管，僥幸作業(yè)，缺乏應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感，進(jìn)而導(dǎo)致安全事故頻繁發(fā)生。

要讓企業(yè)成為防范安全事故的主體，必須建立危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)市場，使企業(yè)成為防范事故的主體，有激勵(lì)去防范安全事故風(fēng)險(xiǎn)。假定存在一個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)市場，在這個(gè)市場中，假定企業(yè)資產(chǎn)為，它有可能發(fā)生事故而損失w的財(cái)富，令發(fā)生事故的概率為θ，不發(fā)生事故的概率為1-θ，企業(yè)購買的保險(xiǎn)金額為K，并且支付γ·K的保險(xiǎn)費(fèi)。企業(yè)在這種情況下的財(cái)富期望為：

所以，企業(yè)面臨的財(cái)富總期望為：

當(dāng)企業(yè)不購買保險(xiǎn)時(shí)的財(cái)富期望為：

從保險(xiǎn)公司的角度來考慮保險(xiǎn)合同，它的財(cái)富期望為：

結(jié)果為：

從表面上看，當(dāng)γ＝θ時(shí)，保險(xiǎn)市場處于均衡狀態(tài)，即企業(yè)與保險(xiǎn)公司雙方長期收益均為0。但是，在存在著風(fēng)險(xiǎn)市場的條件下，企業(yè)就有激勵(lì)去降低事故風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)管力度，降低事故發(fā)生率（即方程中θ會(huì)降低），因?yàn)樵降偷氖鹿拾l(fā)生率就意味著越低的保費(fèi)。企業(yè)作為危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)者，處于生產(chǎn)、經(jīng)營和使用危險(xiǎn)化學(xué)品的第一線，對(duì)于具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中可能會(huì)發(fā)生事故的信息的了解要比政府監(jiān)管部門充分得多。只要企業(yè)有激勵(lì)在安全生產(chǎn)方面多進(jìn)行投入，積極獲取可能會(huì)發(fā)生事故的信息并及時(shí)清除事故的萌芽，那么就能夠極大地降低事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立風(fēng)險(xiǎn)市場，可以使“風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)權(quán)”得到清晰的界定，從而擺脫“政府有責(zé)而無能、企業(yè)有能而無為”的狀態(tài)。

一旦建立了風(fēng)險(xiǎn)市場，不僅企業(yè)有激勵(lì)去防范安全事故的發(fā)生，而且還為政府添加了監(jiān)管的幫手——保險(xiǎn)公司。危險(xiǎn)化學(xué)品事故和開車事故本質(zhì)上是相同的，都屬于風(fēng)險(xiǎn)事故，屬于風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇。既然開車的事故可以用保險(xiǎn)市場處理，危險(xiǎn)化學(xué)品的事故為什么不行呢？只要相關(guān)的安全監(jiān)管法律對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品的保險(xiǎn)市場就能夠建立起來。危險(xiǎn)化學(xué)品的保險(xiǎn)市場采用風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的方式確定保費(fèi)，這和汽車保險(xiǎn)沒有什么兩樣：出過事故的企業(yè)支付高額的保費(fèi)，沒有出過事故的企業(yè)支付低額保費(fèi)；積極采取各種手段預(yù)防事故發(fā)生的企業(yè)支付低額的保費(fèi)，不積極采取各種手段預(yù)防事故發(fā)生的企業(yè)支付高額的保費(fèi)；安全生產(chǎn)條件好的企業(yè)支付低額的保費(fèi)，安全生產(chǎn)條件差的企業(yè)支付高額的保費(fèi)。當(dāng)危險(xiǎn)化學(xué)品的保險(xiǎn)市場建立起來以后，不僅可以激勵(lì)企業(yè)成為自我監(jiān)管主體，而且監(jiān)管部門也為安全法規(guī)的落實(shí)和實(shí)施找到了幫手——保險(xiǎn)公司。由于保險(xiǎn)公司承擔(dān)理賠責(zé)任，就有積極性去判定企業(yè)的安全措施是否符合標(biāo)準(zhǔn)。政府日常監(jiān)管就變得簡單了，只要保險(xiǎn)公司將保單傳真過來，就可以斷定企業(yè)安全措施是否合乎規(guī)定，并對(duì)安全措施不到位的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。因此，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，不能夠只停留在中央文件上，必須落實(shí)在具體的制度設(shè)計(jì)中。只有落實(shí)在具體的制度設(shè)計(jì)中，中央政府的決策才能夠得到具體的落實(shí)和貫徹執(zhí)行。