“三農(nóng)”壓艙視角下的農(nóng)村土地制度改革

桂華

我國實(shí)現(xiàn)今天的發(fā)展局面，離不開農(nóng)村對(duì)于中國現(xiàn)代化建設(shè)的穩(wěn)定器作用和蓄水池功能。一方面，隨著改革深化，我國逐步建立起城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度，農(nóng)村人口流入城市，支撐起加工制造產(chǎn)業(yè)，我國迅速從農(nóng)業(yè)大國發(fā)展為“世界工廠”。另一方面，在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，我國加速推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展，先后開啟社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固農(nóng)村的基礎(chǔ)地位。

在如此巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，我國未產(chǎn)生“貧民窟”及其他社會(huì)問題，關(guān)鍵在于，我國建立了“保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系”，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)具有彈性，鄉(xiāng)村起到“兜底”作用。農(nóng)村的穩(wěn)定器作用和蓄水池功能體現(xiàn)為，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速放緩并影響城市就業(yè)時(shí)，農(nóng)民有條件退回鄉(xiāng)村，暫時(shí)性失業(yè)就不會(huì)在城市積累，更不會(huì)演化為影響社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重問題。這是我國實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的奧秘所在。

農(nóng)村能夠回得去，基礎(chǔ)是農(nóng)村土地制度。土地承包經(jīng)營制度釋放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，在土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，農(nóng)民合理安排家庭勞動(dòng)力，逐步形成農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工和中老年勞動(dòng)力在家務(wù)農(nóng)的局面，廣大農(nóng)村普遍產(chǎn)生“半工半耕”農(nóng)民家庭經(jīng)營模式。這既增加了農(nóng)民的家庭收入來源，又為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民構(gòu)筑了穩(wěn)定的農(nóng)村大后方。農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間多次往返，形成了“機(jī)會(huì)開放、風(fēng)險(xiǎn)較低”這一中國特色的城鎮(zhèn)化道路。在長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐中，我國逐步形成具有福利分配性質(zhì)的農(nóng)村宅基地制度。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房定居，同時(shí)，也有相當(dāng)一部分農(nóng)民暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)城市安居。這意味著，農(nóng)村宅基地依然發(fā)揮著居住保障的功能。

2019年中央一號(hào)文件明確了“深化農(nóng)村土地制度改革”的重點(diǎn)任務(wù)。站在鞏固“三農(nóng)”壓艙石地位的角度看，深化農(nóng)村土地制度改革，需要注意以下三個(gè)方面的問題。

一是進(jìn)一步明確農(nóng)村土地制度改革底線，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。農(nóng)村土地制度改革的底線是，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化”。在制定第二輪土地承包到期后延包的具體辦法和落實(shí)承包地“三權(quán)”分置政策方面，要堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的主體地位。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決糧食安全和食品安全、農(nóng)民就業(yè)、土地細(xì)碎化和地權(quán)分散等現(xiàn)實(shí)問題；加大力度推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)整合、解決土地細(xì)碎化問題和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。釋放土地生產(chǎn)功能的關(guān)鍵是發(fā)揮集體作用?？刹捎锰撝贸邪鼨?quán)的辦法，將土地承包權(quán)變成經(jīng)濟(jì)收益權(quán)，將土地使用權(quán)集中到集體經(jīng)濟(jì)組織，然后向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體公平配置土地資源。可借鑒珠三角地區(qū)的“土地股份合作社”、上海地區(qū)的“家庭農(nóng)場(chǎng)”等成熟做法和經(jīng)驗(yàn)。

二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民退出宅基地，深入總結(jié)土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)民退出宅基地是一個(gè)自然而然的過程，只有城中村和城郊村的宅基地存在巨大財(cái)富價(jià)值，而這類地區(qū)加起來不超過全國農(nóng)村的5%。保留農(nóng)村宅基地這部分“資源冗余”，不將農(nóng)村退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，避免激進(jìn)的宅基地退出政策，尤其要警惕直接或變相的市民下鄉(xiāng)占地行為，避免出現(xiàn)不合理土地政策所誘發(fā)的“逆城市化”現(xiàn)象。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，中央部署征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作。目前這項(xiàng)試點(diǎn)已經(jīng)推行了4年多，《土地管理法》修訂工作同步推進(jìn)。三項(xiàng)試點(diǎn)工作封閉運(yùn)行，社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)情況的了解不夠，“三農(nóng)”學(xué)界對(duì)33個(gè)縣市區(qū)的試點(diǎn)做法、取得成效和存在問題，還缺乏系統(tǒng)深入的調(diào)查研究。建議加大對(duì)三項(xiàng)試點(diǎn)的研究力度，全面評(píng)估實(shí)現(xiàn)效果，為修法和土地制度改革提供科學(xué)依據(jù)。

三是合理利用土地政策工具，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。部分地區(qū)的基層政府將土地當(dāng)作鄉(xiāng)村振興的政策工具，嘗試通過土地制度創(chuàng)新來解決鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的資源匱乏問題。其中，比較典型的做法是利用農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面的政策，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、開發(fā)民宿和開展一二三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目。從全國來看，在近郊農(nóng)村和自然資源豐富的少數(shù)地區(qū)存在鄉(xiāng)村旅游和民宿開發(fā)的條件，全國大多數(shù)農(nóng)村和地區(qū)很難成功。從事鄉(xiāng)村旅游開發(fā)需做好全局規(guī)劃，避免地區(qū)之間發(fā)生同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)“三產(chǎn)化”泡沫。

（作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博導(dǎo)）