基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策研究

呂莉敏?石偉平

摘 要 近年來，各級政府出臺了許多促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策文件，涉及創(chuàng)業(yè)環(huán)境、信貸力度、資金支持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，正是得益于這些政策，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、環(huán)境不斷改善、領(lǐng)域不斷融合、帶動效應(yīng)不斷凸顯。但是，就目前的返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)而言，也存在宣傳不到位、靶向性弱、地區(qū)之間不平衡和體系不完善等問題，因此，各級政府需要進(jìn)一步重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題，加強(qiáng)政策的宣傳和政策制定的針對性，不斷完善政策扶持體系，吸引更多高素質(zhì)農(nóng)民工主動加入新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞 新型職業(yè)農(nóng)民;農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);政策研究;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號 G725 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）04-0062-07

2008年金融危機(jī)以來，大量農(nóng)民工失業(yè)被迫返鄉(xiāng)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)被空前關(guān)注，此時(shí)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是為了緩解金融危機(jī)沖擊下就業(yè)壓力的無奈之選。但隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的不斷推進(jìn)，尤其是在2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”以來，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就與新型職業(yè)農(nóng)民培育聯(lián)系在一起，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為新型職業(yè)農(nóng)民，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，成為各級政府補(bǔ)齊農(nóng)村人力資本短板和解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。對相關(guān)文件進(jìn)行梳理有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策在支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展提供人才保障中所起的作用與存在的不足，以期提出針對性的建議。

一、基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策梳理

（一）政策提出的背景

“三農(nóng)”工作向來是黨和國家的重點(diǎn)工作，隨著人口紅利的不斷消減，能用更少資源種出更多、更好、更安全的農(nóng)產(chǎn)品成為新時(shí)期迫切需要解決的問題。有效解決這一問題，關(guān)鍵是培育一支新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。新型職業(yè)農(nóng)民是城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的農(nóng)村精英在農(nóng)村運(yùn)用現(xiàn)代化的理念、科學(xué)知識、經(jīng)營管理方式和市場化手段從事一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)代職業(yè)群體。我國新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)單靠現(xiàn)有的留守農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)，需要通過政策扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展吸引一批返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員加入新農(nóng)村建設(shè)，其中有資金、有技能、有經(jīng)驗(yàn)、有農(nóng)村情結(jié)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工是新型職業(yè)農(nóng)民培育的核心力量。隨著部分產(chǎn)業(yè)由城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工在城市就業(yè)壓力增大，而且由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期存在使得農(nóng)民工難以享受城鎮(zhèn)居民的平等待遇，市民化難度大，再加上城市高昂的生活成本使他們有了回鄉(xiāng)的念想。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)+、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改善，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，許多農(nóng)民工在權(quán)衡城鄉(xiāng)生活成本和收益后會選擇返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。因此，吸引一批有志投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的高素質(zhì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍是各級政府有效解決“三農(nóng)”問題，落實(shí)鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的重要舉措。政府高度重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題，歷年一號文件都提到支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，見表1，尤其在2015年的政府工作報(bào)告提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”以來，國務(wù)院每年都出臺政策支持和引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其他部委也會發(fā)布相關(guān)配套政策，見表2。

（二）政策的特點(diǎn)

通過對政策文件的整理與歸納發(fā)現(xiàn)，各級政府高度重視新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，尤其支持和注意引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來活力，為新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供人才支撐，他們將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)業(yè)，他們的加入可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)鄉(xiāng)村振興人才建設(shè)，破解“三農(nóng)”發(fā)展的人力資本瓶頸。就現(xiàn)有政策來看，主要有以下幾方面特點(diǎn)：一是支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培育新型職業(yè)農(nóng)民的政策頻度高。由表1、表2可見，自2012年首次提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民以來，各個(gè)層面出臺的新型職業(yè)農(nóng)民培育的相關(guān)文件幾乎都提到支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容。二是支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培育新型職業(yè)農(nóng)民的政策范圍廣。一方面，現(xiàn)有支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策在創(chuàng)業(yè)環(huán)境、信貸力度、資金支持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等多個(gè)方面都有涉及;另一方面，新型職業(yè)農(nóng)民培育制度在遴選、培育、發(fā)展和保障方面進(jìn)行了安排，政策覆蓋面比較全面。三是各地有支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培育新型職業(yè)農(nóng)民的差異化配套措施。在國家層面支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文件的頒布以后，各級政府也紛紛出臺具體措施，在用地、資金、培訓(xùn)等多方面支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。例如，江蘇省人民政府辦公廳在國家頒布《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》之后出臺了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》，從創(chuàng)業(yè)門檻、減稅降費(fèi)、財(cái)政支持、金融服務(wù)和創(chuàng)業(yè)園建設(shè)等方面提出對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策支持。

二、基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策評析

（一）基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的成效

各級政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧和新型職業(yè)農(nóng)民培育等相關(guān)政策的出臺，促使農(nóng)村環(huán)境不斷優(yōu)化，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)營造了良好的氛圍，使得農(nóng)民逐步由傳統(tǒng)的身份標(biāo)志向職業(yè)轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)雙向流動格局逐步形成，職業(yè)農(nóng)民分類標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定辦法也逐漸明確，這些工作的落實(shí)都為壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，可以彌補(bǔ)農(nóng)村有效勞動力不足，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍

隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的實(shí)施和各地具體措施的出臺，越來越多的農(nóng)民工開始關(guān)注返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，希望能夠借著政策利好的東風(fēng)回到家鄉(xiāng)干一番事業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，我國返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員已超過700萬，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工占72.5%。單敏等對江蘇400多位返鄉(xiāng)農(nóng)民工的調(diào)查顯示，從2010年的3人選擇創(chuàng)業(yè)到2016年147人選擇創(chuàng)業(yè)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工比例從0.75%增長到36.75%[1]。大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有效緩解了我國目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)有效勞動力不足的現(xiàn)狀，充實(shí)了新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國新型職業(yè)農(nóng)民總量1401萬人，比2015年增長10.15%。2017年，全國新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破1500萬，生產(chǎn)經(jīng)營型占60.9%，專業(yè)技能型占22.1%，專業(yè)服務(wù)型占17%。其中，40.6%是來自返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、大中專畢業(yè)生等。

2.農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷改善，可以吸引更多高素質(zhì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提升新型職業(yè)農(nóng)民質(zhì)量

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是2012年以來，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工增長速度加快，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，很大一部分原因是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境的不斷改善。一方面，自2012年以來每年的一號文件都關(guān)注新型職業(yè)農(nóng)民建設(shè)，2018年還提出“鄉(xiāng)村振興計(jì)劃”。除此之外，各地政府也紛紛制定新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃，出臺美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的具體可操作措施，農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)境得到了很大改善。目前，全國基本實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路和無電人口用電問題[2]，行政村通光纖比例提升至96%，行政村4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已達(dá)到95%[3]，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。另一方面，各級政府支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出更快更好的發(fā)展態(tài)勢，為勞動力回流提供了吸納空間，提高了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。我國外出農(nóng)民工整體素質(zhì)高于留守在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，見圖1，返鄉(xiāng)農(nóng)民工的主動加入使得新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍質(zhì)量顯著提升。全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告和全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)的數(shù)據(jù)顯示，年齡在45歲以下的占54.35%，文化程度在高中及以上的占30.34%。

3.農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)效應(yīng)日益凸顯，可以主動對接農(nóng)戶，提高新型職業(yè)農(nóng)民組織化程度

隨著各級政府支農(nóng)惠農(nóng)優(yōu)惠政策的實(shí)施與完善，農(nóng)村環(huán)境不斷改善，吸引了一大批有知識、有技術(shù)、有經(jīng)驗(yàn)的青壯年農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不僅為鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的實(shí)施提供了人才保障，而且還帶動一大批農(nóng)民就業(yè)，提升了農(nóng)民的整體人力資本水平，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，還解決了因農(nóng)村大量青壯年勞動力外流而產(chǎn)生的“三留守”問題，打破了城鄉(xiāng)分割，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)有效互動。農(nóng)民工帶著多年打工積累的資金、技術(shù)和人脈回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，帶動鄉(xiāng)親就業(yè)增收，脫貧致富，促進(jìn)家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每名返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者能帶動4名新就業(yè)人員[4];據(jù)報(bào)道，河南省2018年上半年農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新增11.89萬人，帶動就業(yè)102.5萬人[5];2015年，遵義匯川農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)5261家，帶動就業(yè)2.1萬人[6]。隨著返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工數(shù)量的增多，新型職業(yè)農(nóng)民結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，而且越來越多的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工意識到抱團(tuán)合作的重要性。他們通過信息共享，積極運(yùn)用新理念、新技術(shù)和新裝備創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，主動對接小農(nóng)戶，帶動農(nóng)民脫貧致富。2017年新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告顯示，新型職業(yè)農(nóng)民組織化程度逐步提升，全國16個(gè)省份中，各類新型職業(yè)農(nóng)民協(xié)會或聯(lián)盟數(shù)量已經(jīng)達(dá)到324個(gè)，占各類新型職業(yè)農(nóng)民組織總數(shù)的24.6%，有49.69%的新型職業(yè)農(nóng)民加入農(nóng)民合作社或與相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)建立聯(lián)系，有68.79%的新型職業(yè)農(nóng)民對周邊農(nóng)戶起到輻射帶動作用，平均每個(gè)新型職業(yè)農(nóng)民帶動30戶農(nóng)民[7]。

4.農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域不斷融合，可以細(xì)化職業(yè)分類，提高新型職業(yè)農(nóng)民收入

職業(yè)分類是指將同一性質(zhì)的工作歸為一類，隨著社會分工在廣度和深度上的不斷發(fā)展，職業(yè)分類也越來越細(xì)，農(nóng)民這一職業(yè)亦是如此。隨著農(nóng)村電商的不斷完善和農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，新型職業(yè)農(nóng)民不僅包括生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型三類，每一類有低中高三個(gè)層次，即便是同一類也有許多不同的職業(yè)。例如，生產(chǎn)經(jīng)營型包括種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)企業(yè)帶頭人、農(nóng)業(yè)合作社理事長等。因此，支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷落實(shí)使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷優(yōu)化、農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營程度不和農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入不斷提高，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域必將成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)最有潛力的領(lǐng)域。據(jù)報(bào)道，返鄉(xiāng)農(nóng)民工所創(chuàng)辦的企業(yè)中80%以上都是新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式和產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，這些企業(yè)的出現(xiàn)，讓農(nóng)村能夠更好地融入整個(gè)國家的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間暢通的信息、物流網(wǎng)絡(luò)，使得農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源和城市消費(fèi)市場的有效連接成為可能[8]。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工可以充分利用鄉(xiāng)村有利條件進(jìn)行規(guī)模化種養(yǎng)殖或者創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等集生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、銷售為一體的農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的中小微企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游度假酒店、農(nóng)家樂、民宿等。2017年新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，土地經(jīng)營規(guī)模超過100畝的新型職業(yè)農(nóng)民有31.2%，通過手機(jī)經(jīng)營銷售農(nóng)產(chǎn)品的新型職業(yè)農(nóng)民占70%，人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入達(dá)到2.78萬元，已有27.7%的新型職業(yè)農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入[9]。

（二）基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策存在的不足

1.政府宣傳不到位，政策知曉度和覆蓋面偏低

近年來，國家先后在金融、管理、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)和服務(wù)等方面出臺了關(guān)于支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策，并將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作與精準(zhǔn)扶貧工作相結(jié)合，各級地方政府也出臺了配套政策，希望通過政策扶持，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作的重視。但由于宣傳力度不夠，范圍不廣，一些好的政策未能及時(shí)有效落實(shí)。調(diào)查顯示，農(nóng)民工對政府制定的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策了解情況一般，見表3，僅有4.2%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工對政策內(nèi)容非常了解，而農(nóng)民工對政府宣傳返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的形式和力度總體上不太滿意，“很滿意”的農(nóng)民工只占7.4%[10]。究其原因，一方面，由于農(nóng)民工長期在外打工，對家鄉(xiāng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策缺乏全面客觀地了解，影響了他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的動機(jī);另一方面，鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等政策都具有一定的相通性，但相關(guān)政策分散在財(cái)政、稅務(wù)、農(nóng)林、教育等不同部門，政策在宣傳和落實(shí)過程中難免出現(xiàn)各個(gè)部門之間不能有效溝通的問題。比如，各級政府出臺的很多政策都提到金融政策和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼政策，但2017年新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)顯示，享受到規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼的新型職業(yè)農(nóng)民僅占11.1%;金融貸款需求得到充分滿足的新型職業(yè)農(nóng)民農(nóng)民僅有12.3%。雖然大規(guī)模的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有效補(bǔ)充了新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，但由于一些政策的宣傳不到位，導(dǎo)致政策的知曉度低，新型職業(yè)農(nóng)民培育工作任重道遠(yuǎn)。

2.政策的靶向性偏弱，無法滿足多樣化需求

目前較為權(quán)威的創(chuàng)業(yè)政策分析框架是德國學(xué)者倫德斯特羅姆和史蒂文森創(chuàng)建的“動機(jī)-技能-機(jī)會”三維度分析框架，該框架認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策包括激發(fā)創(chuàng)業(yè)動機(jī)的政策、提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會的政策和培育創(chuàng)業(yè)技能的政策等三方面[11]。目前我國出臺了一系列政策支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，希望通過創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，從而有效解決貧困問題，但就目前出臺的扶持政策而言，有些并未發(fā)揮應(yīng)有的效力，政策效果不理想最重要的原因是缺乏對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)需求的真實(shí)全面了解，政策靶向性不強(qiáng)，驅(qū)動效應(yīng)不足。首先，有些地方政策比較籠統(tǒng)，內(nèi)容缺乏調(diào)查研究和具體分析，未與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，忽略了本地區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的群體特點(diǎn)和實(shí)際需求，缺乏針對不同對象、不同行業(yè)和不同投資規(guī)模企業(yè)的具體實(shí)施細(xì)則和分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，扶持政策缺乏可操作性，不能滿足返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)需求的差異性，無法激發(fā)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)動機(jī)。其次，在政策落實(shí)過程中，一些地方重結(jié)果輕過程，缺少對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)的監(jiān)督落實(shí)和跟蹤問效機(jī)制，導(dǎo)致返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)技能缺失，創(chuàng)業(yè)成功率不高。第三，某些地方政府注重落實(shí)省市一級粗線條政策文件，缺乏縣鄉(xiāng)一級專門針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的配套文件，政策落實(shí)缺少抓手，地方政府未能根據(jù)上一級政策制定出符合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色和返鄉(xiāng)農(nóng)民工需求的具體實(shí)施計(jì)劃，提供相關(guān)的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，無形中削減了他們的創(chuàng)業(yè)機(jī)會。正是由于政策的針對性不強(qiáng)，導(dǎo)致返鄉(xiāng)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為新型職業(yè)農(nóng)民之后的發(fā)展不足。2017年農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定，“到2020年，我國新型職業(yè)農(nóng)民總量要達(dá)到2000萬人，其中高中及以上文化程度占比超過35%，現(xiàn)代青年農(nóng)場主超過6.3萬人”。雖然農(nóng)民工整體素質(zhì)要高于留守農(nóng)民，但目前我國新型職業(yè)農(nóng)民整體素質(zhì)還有待提升，在2017年新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)中，我國獲得國家職業(yè)資格證書的新型職業(yè)農(nóng)民僅占7.5%;獲得農(nóng)民技術(shù)人員職稱認(rèn)定的新型職業(yè)農(nóng)民占15.5%;正在接受學(xué)歷教育的新型職業(yè)農(nóng)民占21.1%;農(nóng)學(xué)類在本科生的招生比例從20年前的6%下降到現(xiàn)在的1.7%。新型職業(yè)農(nóng)民較低的人力資本得不到及時(shí)有效的提高，無疑限制了他們的職業(yè)發(fā)展。

3.地區(qū)之間的政策不平衡，政府的重視程度不一

地區(qū)之間的政策不平衡主要體現(xiàn)在政策制定和政策落實(shí)兩個(gè)方面。在政策制定方面，不同地區(qū)對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問題重視程度存在差異。通過對全國各省市出臺的支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，目前中西部勞務(wù)輸出地出臺的相關(guān)政策數(shù)量要明顯多于輸入地。例如，在省級層面，像河南、安徽、江西、四川等勞務(wù)輸出大省均有出臺針對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的相關(guān)扶持政策，而且相對比較系統(tǒng)完善，而像北京、上海、天津和東部沿海地區(qū)等勞務(wù)輸入地則較少出臺相關(guān)政策;在市縣級層面，一些勞務(wù)輸出大市或者大縣出臺的政策措施比較多，而外出打工農(nóng)民較少的市縣則相對較少[12]。在政策落實(shí)方面，存在“重大輕小、重城輕鄉(xiāng)”現(xiàn)象。調(diào)查顯示，在政策具體實(shí)施過程中偏向股份有限公司等員工人數(shù)多的大規(guī)模企業(yè)，而對于家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等員工人數(shù)少的中小規(guī)模企業(yè)關(guān)注度不夠，對在村鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工關(guān)注度低于在縣城創(chuàng)業(yè)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工[13]。然而，在實(shí)際中，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦的多為小微企業(yè)，而且考慮到成本多會選擇將企業(yè)辦在城郊結(jié)合處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村上，他們比大企業(yè)更需要相關(guān)資助政策，數(shù)額不大的資助對于大企業(yè)來說可能僅為“杯水車薪”，解決不了實(shí)際問題，然而對于中小企業(yè)來說，可能就是“救命的稻草”。因此，地區(qū)之間政策的不平衡，尤其是一些地方政府因政策缺失不重視新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，在一定程度上限制了本地區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)生涯發(fā)展，影響新型職業(yè)農(nóng)民收入。2017年新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)顯示，東、中、西部和東北地區(qū)在規(guī)?；?jīng)營程度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入等方面都存在一定差距，見圖2、表4，這與各地土地、教育培訓(xùn)、金融等相關(guān)政策的制定和執(zhí)行程度密不可分。

4.扶持體系不完善，政策落實(shí)難度大

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與新型職業(yè)農(nóng)民培育、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略密切相關(guān)，因而各級政府紛紛出臺扶持政策促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但就目前的政策而言還存在不完善、不配套、落實(shí)難度大等問題，難以做到精準(zhǔn)扶持，對新型職業(yè)農(nóng)民吸引力不夠。對于有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民工，由于他們自身的差異性導(dǎo)致其所選擇創(chuàng)業(yè)企業(yè)性質(zhì)、類型、規(guī)模等不同，政府提供的扶持政策需要根據(jù)他們所創(chuàng)企業(yè)的規(guī)模、性質(zhì)、類型等在融資、用地、教育培訓(xùn)等方面給予不同形式、不同內(nèi)容的幫扶。然而，現(xiàn)有針對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的政策只是在宏觀層面比較籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)“各級政府要在用地、收費(fèi)、信息、工商登記、納稅服務(wù)等方面，降低創(chuàng)業(yè)門檻，給予農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)更大的支持”，精準(zhǔn)度不夠，缺乏可操作性，落實(shí)情況主要依靠各級政府的重視程度、經(jīng)濟(jì)水平和執(zhí)行力，執(zhí)行效果具有不確定性。

三、基于新型職業(yè)農(nóng)民培育的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)政策宣傳，提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工對政策的知曉度，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不僅能夠解決城市就業(yè)難問題，而且能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力，解決農(nóng)村閑置勞動力的就業(yè)，有助于國家精準(zhǔn)扶貧工作的有效推進(jìn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民工樹立創(chuàng)業(yè)意識，引導(dǎo)積極返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍是實(shí)施鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的重要舉措。應(yīng)借助各種媒體多渠道、多途徑、多層次地對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)援助政策進(jìn)行宣傳，營造良好氛圍的同時(shí)提高他們對政策的知曉度，改變就業(yè)觀念，認(rèn)識創(chuàng)業(yè)，從而提高他們的創(chuàng)業(yè)信心和創(chuàng)業(yè)積極性。一是向全社會宣傳農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的重要作用，改變社會對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的傳統(tǒng)歧視，引導(dǎo)全社會尊重、重視和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是通過廣泛輿論宣傳、樹立創(chuàng)業(yè)典型并予以表彰和獎勵，改變農(nóng)村“小富即安”的傳統(tǒng)觀念，形成返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范效應(yīng)，喚起農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)激情和創(chuàng)業(yè)動機(jī)，培育農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)文化，營造“想創(chuàng)業(yè)、敢創(chuàng)業(yè)、會創(chuàng)業(yè)”的良好社會氛圍。三是大力宣傳和解讀農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、可能的商機(jī)和各種創(chuàng)業(yè)信息的力度，使廣大有創(chuàng)業(yè)意愿和動機(jī)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工充分了解、理解和善于利用各項(xiàng)優(yōu)惠政策，明確創(chuàng)業(yè)方向、降低創(chuàng)業(yè)成本。通過政府和社會觀念的轉(zhuǎn)變，營造積極的創(chuàng)業(yè)氛圍，強(qiáng)化返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)動機(jī)，釋放創(chuàng)業(yè)能力，放大政策效應(yīng)，形成良好的互動局面，有效加快返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培育新型職業(yè)農(nóng)民的進(jìn)程[14]。

（二）加強(qiáng)政策的靶向性，滿足返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工多樣化需求，繼續(xù)提升新型職業(yè)農(nóng)民質(zhì)量

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工相對于留守農(nóng)民，具有自身的優(yōu)勢，結(jié)合返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的興趣和擅長領(lǐng)域，加強(qiáng)教育培訓(xùn)的針對性、實(shí)用性和有效性，將其培育成新型職業(yè)農(nóng)民乃至成為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人，是鄉(xiāng)村振興計(jì)劃順利實(shí)施的重要舉措。因此，政府需要考慮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的主體需求，在用地、資金、培訓(xùn)等方面體現(xiàn)差異化幫扶。首先，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工年齡集中在20～45歲，占比為96.5%[15]，青壯年農(nóng)民工作為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工主體，其創(chuàng)業(yè)意愿強(qiáng)，這就需要政府在制定創(chuàng)業(yè)政策時(shí)充分考慮這部分群體的特征。其次，調(diào)查顯示，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工因自身稟賦、社會資本、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度、所創(chuàng)企業(yè)類型和經(jīng)營狀況不同，對創(chuàng)業(yè)扶持政策的需求也體現(xiàn)出多元性，其中對創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目支持和創(chuàng)業(yè)用地優(yōu)惠等需求最為迫切，見表4，這就需要各級政府根據(jù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的實(shí)際需求，因地制宜、因時(shí)制宜地為他們提供最急需的、操作性強(qiáng)的配套扶持政策，通過政策扶持和項(xiàng)目支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，吸引更多的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工加入新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)化，成為名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)金領(lǐng)階層。

（三）高度重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，確保扶持政策有效落實(shí)，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展

目前，我國的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革正處于轉(zhuǎn)型提質(zhì)階段，各級政府要高度重視各個(gè)政策的銜接、落實(shí)。鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵靠農(nóng)民，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加大農(nóng)業(yè)金融支持、加強(qiáng)涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等政策的執(zhí)行力度，各級相關(guān)部門要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)配合、保障政策有效落實(shí)，構(gòu)建政策疊加的最大紅利是保障農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的有效途徑。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，各類扶持政策落實(shí)力度不一，有些政策容易落實(shí)，有些政策落實(shí)難度大，比如，金融政策、用地政策和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策，落實(shí)力度很小，見表5。因此，各級政府要強(qiáng)化政策執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督、追蹤與審查，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)到位。首先，針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工融資難的問題，各級政府可以通過大力發(fā)展適合農(nóng)村和中小企業(yè)信貸需求的金融組織機(jī)構(gòu)和融資平臺，簡化貸款手續(xù)，開發(fā)小額信貸產(chǎn)品、創(chuàng)新企業(yè)融資模式和擔(dān)保服務(wù)模式，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供資金支持。其次，針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工用地難問題，各級政府可以通過鼓勵創(chuàng)業(yè)落戶、取消戶籍限制和擴(kuò)大城鎮(zhèn)醫(yī)保覆蓋范圍等方式吸引農(nóng)民工到小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，積極探索農(nóng)村建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵土地向有資金、有技術(shù)、會管理的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工流轉(zhuǎn)。第三，加大財(cái)政資金支持，尤其是返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支持，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對符合條件的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供免費(fèi)培訓(xùn)和跟蹤服務(wù)，幫助他們提高創(chuàng)業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)信心和能力，從而提高創(chuàng)業(yè)成功率和所創(chuàng)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。第四，針對地區(qū)政策不平衡的現(xiàn)象，可以鼓勵各地制定差異化政策，比如，勞務(wù)輸出大省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工是新型職業(yè)農(nóng)民的最主要來源，應(yīng)該制定針對返鄉(xiāng)農(nóng)民工涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)的具體可操作政策，而東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，很少有農(nóng)民工，可以制定更具操作性的新型職業(yè)農(nóng)民扶持資助和教育培訓(xùn)的相關(guān)政策，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展。

（四）完善和健全政策體系，保障新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民的吸引力

首先，逐步提高新型職業(yè)農(nóng)民準(zhǔn)入門檻和資格認(rèn)證。新型職業(yè)農(nóng)民作為一種職業(yè)，并非人人均可從事，需要制定一定的準(zhǔn)入門檻，對照職業(yè)資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，取得不同層次的從業(yè)資格證書可享受不同的扶持政策，有效提高新型職業(yè)農(nóng)民證書的含金量，從而增強(qiáng)這一職業(yè)的吸引力。其次，通過調(diào)研篩選有意愿、有需求的返鄉(xiāng)農(nóng)民工作為新型職業(yè)農(nóng)民的重點(diǎn)培育對象進(jìn)行培訓(xùn)，在其獲得職業(yè)資格證書以后，政策設(shè)計(jì)需考慮降低返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)門檻、運(yùn)行成本和增加創(chuàng)業(yè)資源的可獲得性。政府可以通過允許以土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)、實(shí)物等作價(jià)，作為創(chuàng)業(yè)企業(yè)注冊資本登記來降低返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)門檻;通過政府提供適合返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工需求的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目拓寬創(chuàng)業(yè)進(jìn)入渠道;通過建設(shè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化基地等創(chuàng)業(yè)平臺降低初創(chuàng)小微企業(yè)運(yùn)行成本;通過小額擔(dān)保貸款、農(nóng)民工評級授信制度等制度創(chuàng)新拓寬融資渠道，增強(qiáng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金的可獲得性;通過政府購買培訓(xùn)服務(wù)成果，幫助其提升專業(yè)知識和技能進(jìn)行有效的產(chǎn)品開發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與市場推廣。第三，對符合條件的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工加大財(cái)政支持，各地方政府與主管部門要加強(qiáng)合作，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供資金支持。一方面，繼續(xù)加大“筑巢引鳳”力度，在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等硬件環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，縮小城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療和社保等方面的差距，解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的后顧之憂;另一方面，對符合條件的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工積極提供資金、技術(shù)和政策傾斜，享受農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策，不僅可以簡化貸款手續(xù)，還可根據(jù)所創(chuàng)企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)、類型等申請不同額度貸款支持。

參 考 文 獻(xiàn)

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Research on Supporting Policies of Migrant Workers Returning Home to Start Businesses Based on New Professional Farmers

——Analysis on Relevant Policies since 2012

Lv Limin， Shi Weiping

Abstract? In recent years， governments at all levels have issued many policy documents to promote the migrant workers returning home to start businesses and to be new professional farmers， which involves entrepreneurial environment， credit intensity， financial support， entrepreneurship training and so on. Because of these policy documents， the scale of migrant workers returning home to start businesses has expanded， the environment has improved， the field has integrated and the driving effect has highlighted. However， there are also problems such as inadequate publicity， weak targeting， imbalance between regions and imperfect system. Therefore， governments at all levels need to strengthen policy publicity and the pertinence of policy formulation， and continue to improve the policy support system.

Key words? new professional farmers; migrant workers returning home to start business; policy; rural revitalization

Author? Lv Limin，associate professor of? Jiangsu University of Technology（Changzhou 213001）;? Shi Weiping， professor of East China Normal University