政策性金融助推精準(zhǔn)扶貧的作用、模式研究

吳天亮

摘要：貧困一直是阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題，金融扶貧在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮著重要的作用。而政策性金融在扶貧事業(yè)中具有自身的優(yōu)勢，要充分發(fā)揮其在扶貧中的作用。文章首先闡述了政策性金融的發(fā)展，在提出政策性金融在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮的作用及模式，最后提出助力精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：政策性金融；精準(zhǔn)扶貧；扶貧體系

一、引言

貧困是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個重大難題，扶貧工作一直以來都是黨和國家長期強(qiáng)調(diào)要解決的重點(diǎn)工作。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)我國全面建成小康社會。脫貧攻堅戰(zhàn)在黨的十八大以后在全國迅速展開。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)要精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)扶貧。一直以來，金融扶貧是扶貧的重要手段之一，同時扶貧對于資金的需求量巨大而且還帶有一定性質(zhì)的公益行為。這就要求政府機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)共同提供支持。目前我國扶貧方式由之前的粗放式向精準(zhǔn)式轉(zhuǎn)變，但在資金投入上遠(yuǎn)少于貧困地區(qū)發(fā)展的需求量。普通的商業(yè)機(jī)構(gòu)由于其以盈利性為主，在落后的貧困地區(qū)有諸多因素的阻礙和較高的風(fēng)險承擔(dān)導(dǎo)致其不能作為扶貧事業(yè)的中堅力量。而政策性金融由于其以國家信用為基礎(chǔ)，除了具有一般的資金融通的功能外還具有政策性和優(yōu)惠性?？梢院芎玫暮驼呦嗥鹾希⑶夷軌虺浞职l(fā)揮其在扶貧工作中的獨(dú)特優(yōu)勢，能夠有針對性的解決扶貧資金短缺，扶貧對象不清等問題?？梢院芎玫闹品鲐毠ぷ鞯捻樌M(jìn)行。

二、政策性金融的發(fā)展

金融體系中存在許多商業(yè)金融不愿涉足的領(lǐng)域但又是社會發(fā)展不可或缺的項目融資問題，在這些領(lǐng)域中存在這市場失靈的狀況，資源不能夠得到有效的配置，這時就需要國家政府來解決，因此政策性金融應(yīng)運(yùn)而生。相比商業(yè)性金融的趨利性，政策性金融更加注重的是政策性和優(yōu)惠性，以保本微利甚至在有些情況賠本也要從事的原則進(jìn)行金融活動。在我們國家成立之初，為了支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家政府成立了由國家控制的金融制度來調(diào)動全國資源支持國有部門和大中型企業(yè)的發(fā)展，在金融產(chǎn)權(quán)國有化后，政策性金融萌芽開始。到了1985年白欽先首次提出金融性問題，至此學(xué)術(shù)界開始從理論上研究，開創(chuàng)了我國政策性金融體系。在1994年我國成立了三大政策性銀行，這標(biāo)志著中國政策性金融體系的建立。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以往的政策性金融體系也出現(xiàn)了不完善的地方，政策性金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過程中也顯現(xiàn)出許多問題。因此國家也出臺相關(guān)文件來對政策性金融進(jìn)行改革。在2011年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革小組成立，2014年政府工作報告提出實(shí)施政策性金融機(jī)構(gòu)改革。至此我國政策性金融步入完善之中。

三、政策性金融在精準(zhǔn)扶貧中的作用

我國將脫貧工作作為重要任務(wù)和目標(biāo)，在扶貧事業(yè)中取得了不錯的成績。但同時各個貧困地區(qū)有不同的狀況，因此在具體扶貧中也會面臨許多問題。貧困地區(qū)的發(fā)展需要的是能夠與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相匹配的金融扶助。而政策性金融能夠很好的在市場和政府之間建立起紐帶，其既能夠發(fā)揮政府配置資源解決市場失靈的作用又能夠發(fā)揮市場的作用。具體而言政策性金融是以國家政府為支持，以國家信用為基礎(chǔ)，通過一系列帶有特定政策意向的融資手段來配合國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的資金融通行為。其具有政策性、金融性和優(yōu)惠性的特征。與商業(yè)機(jī)構(gòu)相比在精準(zhǔn)扶貧中具有獨(dú)特優(yōu)勢。

（一）政策制定更加符合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求

政策性金融機(jī)構(gòu)一方面能充分了解政府意圖，另一方面也能把握市場動向。能夠最大程度發(fā)揮其紐帶作用，充分聚集社會的閑散資金并將這些資金根據(jù)政府的扶貧政策的需要向貧困地區(qū)發(fā)放貸款。同時由于背靠國家信用并且具有金融性和優(yōu)惠性可以吸引資本市場的資金共同參與到扶貧事業(yè)中，使資金的利用效率大大增加。同時我國貧困地區(qū)眾多，人數(shù)和民族等錯綜復(fù)雜。政府扶貧戰(zhàn)略的制定是從國家宏觀方面進(jìn)行的，在現(xiàn)實(shí)中只有政策性金融能夠承擔(dān)起這種任務(wù)。因此政策性金融在扶貧政策制定上能夠更好符合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略布局。

（二）有助于建立更為完善的扶貧體系

我國自八七扶貧攻堅計劃以來采取了一系列的扶貧政策，扶貧工作取得了重大突破，扶貧體系更加完善。金融是扶貧事業(yè)的主力軍，長期以來各級政策性金融部門采取多種政策工具和實(shí)施各種扶貧政策使貧困地區(qū)金融產(chǎn)品更加完善，金融資源更加充裕，配置更加合理，總結(jié)了大量金融扶貧經(jīng)驗和形成了一套完善的扶貧體系，使貧困地區(qū)脫貧更有保障。政策性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同省份不同民族地區(qū)因地制宜的實(shí)施更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況的扶貧方式，形成了地區(qū)特定的扶貧政策。政策性金融使扶貧組織體系更加健全。

（三）提供融智服務(wù)帶動貧困地區(qū)發(fā)展

要扶貧，先扶智。以往傳統(tǒng)式的扶貧取得的成效不太好的原因就是因為其是輸血式的扶貧，通過資金漫灌到貧困地區(qū)而沒有對貧困人民進(jìn)行心理上的扶持。貧困人民往往坐等國家政府的扶持自己卻沒有脫貧致富的想法，一旦資金用完又會陷入貧困之中。政策性金融除了提供配套資金上支持外，還能夠充分發(fā)揮專業(yè)人才和行業(yè)等多方面的優(yōu)勢。國家開發(fā)銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu)之一成立了專門的扶貧辦事業(yè)部。按照國家要求編制扶貧規(guī)劃，厘清扶貧地區(qū)、扶貧人數(shù)、扶貧類型等進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。同時政策金融機(jī)構(gòu)會派專業(yè)人員深入貧困地區(qū)了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際實(shí)際狀況后開展扶貧工作。同時向貧困群眾宣傳金融扶貧助力脫貧的意義。加大教育扶貧的力度，轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，提高其自身的文化素養(yǎng)和技能。讓他們懂得靠自身實(shí)現(xiàn)脫貧。

四、政策性金融助推精準(zhǔn)扶貧的模式

由于我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，貧困人口也在不斷下降。扶貧工作由解決貧困人口的溫飽向提高其生產(chǎn)生活能力和收入轉(zhuǎn)變，這就要求加大扶貧力度和轉(zhuǎn)變相應(yīng)的扶貧方式來促進(jìn)扶貧工作的進(jìn)行。政策性金融助推精準(zhǔn)扶貧的模式主要有：

（一）政策性銀行扶貧

政策性銀行是以貫徹國家政策為出發(fā)點(diǎn)，以更加優(yōu)惠的利率、貸款期限和融資條件對國家支持的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供支持。首先其作為政府的銀行可以貫徹政府的意志，在資金上可以提供貸款期限更長、利率更低的信貸資金，同時運(yùn)用金融杠杠可以使資金得到更為廣泛的來源和用途。其次，政策性銀行是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，由高速向中高速轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)面臨一定下行壓力。在此背景下，政策性銀行支持扶貧開發(fā)幫助貧困地區(qū)脫貧，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動投資增長。最后其作為國家宏觀財政和貨幣政策的調(diào)節(jié)工具可以視不同況采取相應(yīng)政策，充分發(fā)揮其政策性特點(diǎn)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）政策性保險扶貧

在傳統(tǒng)的扶貧模式中存在官員挪用政府的扶貧資金、扶貧對象弄虛作假的現(xiàn)象。這些導(dǎo)致真正需要扶貧的貧困戶沒有得到扶持而有些生活小康的農(nóng)戶卻得到貧困扶助使資金的利用效率十分低下。保險具有風(fēng)險轉(zhuǎn)移的功能，將其運(yùn)用與扶貧開發(fā)可以減少金融機(jī)構(gòu)在扶貧中的經(jīng)營風(fēng)險。但一般的商業(yè)保險機(jī)構(gòu)都不太愿意涉足基礎(chǔ)設(shè)施落后、地理環(huán)境較差的地區(qū)，他們不愿意承擔(dān)過高的風(fēng)險。所以只能依靠政策性保險來對落后地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā)。政策性保險有三種形式：一是政府直接對貧困戶個人進(jìn)行保險補(bǔ)貼；二是政府對保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼；三是對涉農(nóng)保險進(jìn)行再保險。用政策性保險扶貧來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的給貧困戶發(fā)放現(xiàn)金相比，可以提高貧困戶的生產(chǎn)積極，同時也能夠達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的效果。

（三）政策性銀行與商業(yè)銀行共同扶貧

政策性銀行與商業(yè)性銀行共同助力與扶貧開發(fā)可以充分發(fā)揮兩者的各自優(yōu)勢。政府部門可以對商業(yè)銀行進(jìn)行貼息和補(bǔ)貼的方式來增加其對貧困地區(qū)的扶持意愿。政策性銀行可以利用財政資金解決對貧苦戶幫扶的起始資金問題，而商業(yè)性銀行可以利用其專業(yè)的金融領(lǐng)域更好的幫助貧困地區(qū)發(fā)展，這樣即解決了資金問題又降低了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險，加大商業(yè)銀行對貧困戶的金融扶持。政府、銀行和保險組成的政策性擔(dān)保機(jī)制也可以將銀行的經(jīng)營風(fēng)險分散激勵其對貧困地區(qū)的貸款資金的發(fā)放。

五、政策性金融支持精準(zhǔn)扶貧政策建議

（一）加強(qiáng)與其它機(jī)構(gòu)部門合作力度，共同推進(jìn)扶貧建設(shè)

政策性金融突出的是政策二字，這就需要加強(qiáng)與國家政府部門的合作力度。加強(qiáng)與國家財政部、國務(wù)院扶貧辦等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通。共同參與制定扶貧方案的設(shè)計和扶貧政策的制定，從國家層面對政策性金融機(jī)構(gòu)積極參與扶貧事業(yè)進(jìn)行鼓勵。扶貧具體到地方就要加強(qiáng)與地方政府部門的合作。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，建設(shè)專門的扶貧平臺和扶貧事業(yè)部。制定切合貧困地區(qū)發(fā)展的扶貧方針政策。探索能夠解決實(shí)際貧困問題的措施。還需要加強(qiáng)與其它商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合作，充分發(fā)揮各自在扶貧領(lǐng)域的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短。共同引導(dǎo)貧困地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，將資源整合充分利用提升貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）完善融資擔(dān)保體系，加強(qiáng)風(fēng)險管控

大力支持貧困地區(qū)建立政策性融資擔(dān)保公司，鼓勵已有的擔(dān)保企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模。創(chuàng)新融資擔(dān)保方式，積極發(fā)展擔(dān)保體系建設(shè)，和政府建立完善擔(dān)保再擔(dān)保體系。由于政策性貸款資金具有周期長、金額大和低利率的特點(diǎn)。因此要在每個貸款環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)監(jiān)控措施防止出現(xiàn)貪污腐敗、弄虛作假等問題。政策性金融在從事金融活動時風(fēng)險是不可避免的，如貧困地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害和貧困戶發(fā)生意外時，貸款資金就不可避免的會遭受損失。所以要加強(qiáng)風(fēng)險管理。一是要完善對扶貧地區(qū)、扶貧人口的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，為扶貧工作提供數(shù)據(jù)支撐。二是要完善監(jiān)督管理體系、健全責(zé)任負(fù)責(zé)機(jī)制，從上級部門到下級部門建立起層層監(jiān)督，各部門之間互相監(jiān)督的氛圍，強(qiáng)化社會監(jiān)督。提升貧困地區(qū)風(fēng)險防范能力。

（三）創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)，增強(qiáng)金融環(huán)境建設(shè)

在發(fā)展相對落后的地區(qū)往往存在金融排斥的現(xiàn)象，因此落后地區(qū)的金融產(chǎn)品種類不多，在落后地區(qū)生活的人不能夠享受到更多的金融服務(wù)。即使存在少量的產(chǎn)品與服務(wù)但有些是與當(dāng)?shù)氐男枨蟛幌嗥ヅ?。因此，政策性金融?yīng)該根據(jù)貧困地區(qū)的不同需求設(shè)計不同的產(chǎn)品和服務(wù)。一方面可以從金融工具著手，運(yùn)用多種信貸手段和設(shè)計創(chuàng)新不同的扶貧方式，拓寬貧困地區(qū)的融資渠道來源。另一方面可以嘗試建立多種平臺建設(shè)，是各種小企業(yè)，貧困戶個人能夠得到信用貸款等服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)增加投資和貧困戶的收入增加，積極推動建立具有自身特特色的信貸體系。金融的發(fā)展離不開金融環(huán)境的建設(shè)。一個良好的金融環(huán)境能產(chǎn)生正的外部效應(yīng)和內(nèi)在經(jīng)濟(jì)。政策性金融機(jī)構(gòu)在助力金準(zhǔn)扶貧的同時也要考慮自身的發(fā)展。要加大宣傳提升社會信用，把一個地區(qū)建成具有良好的社會信用制度，可以增強(qiáng)發(fā)展基礎(chǔ)，提升整個社會的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）優(yōu)化業(yè)務(wù)架構(gòu)，提升政策的靈活性、適應(yīng)性

目前政策性金融機(jī)構(gòu)涉足的扶貧業(yè)務(wù)種類繁多，在各個板塊的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。要避免形成一塊業(yè)務(wù)獨(dú)大的格局，各種業(yè)務(wù)應(yīng)該相互協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展和互為支撐。拓寬業(yè)務(wù)范圍，推進(jìn)業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，補(bǔ)齊業(yè)務(wù)中的短板。形成均衡的業(yè)務(wù)架構(gòu)。在原有的市場上加入政策性金融，形成“政策+市場”的雙向驅(qū)動業(yè)務(wù)發(fā)展模式。在政策制定上更加注重其靈活性和適應(yīng)性，不能拿全國的標(biāo)準(zhǔn)來對待每一個貧困區(qū)。要根據(jù)每個貧困區(qū)當(dāng)?shù)卣呢斦杖牒椭С鲆约稗r(nóng)戶的家庭收入狀況來決定扶貧貸款額度和貸款準(zhǔn)入條件。在依法合規(guī)的前提下優(yōu)化貸款流程，避免流程繁雜，辦事人員相互推諉。增強(qiáng)政策的靈活性和適應(yīng)性。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）