村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃的比較及協(xié)調(diào)分析

朱曉姣

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃問題越來越重視，科學(xué)合理的土地規(guī)劃對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至我國市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過程中，村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃是十分重要的發(fā)展類型，兩者既存在密切的聯(lián)系，在實(shí)際工作中又存在一定的區(qū)別。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國農(nóng)村管理者在發(fā)展時(shí)一直強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)，但是在建設(shè)過程中也存在著一定矛盾，在現(xiàn)階段主要矛盾集中表現(xiàn)在對(duì)村鎮(zhèn)的建設(shè)與農(nóng)村耕地的保護(hù)當(dāng)中，急需對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)規(guī)劃；土地規(guī)劃；協(xié)調(diào)分析

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，城市化建設(shè)的加快導(dǎo)致在農(nóng)村建設(shè)過程中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃要求不斷提高，為此在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃和應(yīng)用的時(shí)候，首先應(yīng)按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)本身在發(fā)展過程中的既定目標(biāo)進(jìn)行前進(jìn)，同時(shí)由于不同時(shí)期有著不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，必須要根據(jù)實(shí)際工作效益對(duì)村鎮(zhèn)的土地進(jìn)行合理規(guī)劃和建設(shè)，這樣既可以有效的促進(jìn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，同時(shí)也可以更好的做好土地規(guī)劃，緩解現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村進(jìn)行土地規(guī)劃的矛盾。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃的內(nèi)涵

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)涵

村鎮(zhèn)規(guī)劃是指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)的依據(jù)，它體現(xiàn)的是政府職能的行為，是地方政府以實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目的進(jìn)行的村鎮(zhèn)整體布局規(guī)劃和在此基礎(chǔ)上有利于村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展的綜合安排。包括新建村鎮(zhèn)的規(guī)劃和原有村鎮(zhèn)的改建、擴(kuò)建規(guī)劃。在進(jìn)行村鎮(zhèn)改革的過程中，根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況來確定村鎮(zhèn)建設(shè)的方向以及建設(shè)的規(guī)模，并且依照村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中各項(xiàng)目本身的用地和布局進(jìn)行合理的規(guī)劃，安排好所有建設(shè)項(xiàng)目的工作進(jìn)程，進(jìn)行科學(xué)且有計(jì)劃、有規(guī)劃的滿足我國農(nóng)村人口隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而逐漸需要的物質(zhì)和文化生活，是當(dāng)今進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中最基本的任務(wù)。

（二）土地規(guī)劃的內(nèi)涵

土地規(guī)劃側(cè)重于國家或地區(qū)范疇的土地使用規(guī)劃，要求在我國范圍內(nèi)，任何一個(gè)地區(qū)都應(yīng)該按照其本身的發(fā)展前景和經(jīng)濟(jì)的需求來對(duì)土地進(jìn)行使用和安排。這樣做的主要意義就是保證土地在使用的過程中能夠滿足我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時(shí)也可以根據(jù)土地的規(guī)劃，對(duì)我國其他的資源如自然資源、科學(xué)技術(shù)資源以及人才資源進(jìn)行分配和布置，保證土地有效使用、經(jīng)濟(jì)務(wù)實(shí)發(fā)展，并且不因?yàn)槿藶槎鴮?dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)問題。

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的總體安排和布局。

土地規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施具有直接的促進(jìn)或是阻礙作用，土地規(guī)劃質(zhì)量的優(yōu)劣，對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃起到制約作用。所以，在村鎮(zhèn)規(guī)劃中注意對(duì)土地資源合理有效的利用，是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重中之重，更是村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的有力保障。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃及土地規(guī)劃存在的問題

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃存在的問題

1. 受到傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響

目前村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，很多村鎮(zhèn)依舊沿用的是傳統(tǒng)的只重視居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃而忽視村鎮(zhèn)體系規(guī)劃這一規(guī)劃方法，在以往使用這種規(guī)劃方式的時(shí)候經(jīng)常造成村鎮(zhèn)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不平衡這一問題，并且這種規(guī)劃方式直接割裂了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各村之間的關(guān)系，也導(dǎo)致以往規(guī)劃好的居民點(diǎn)在進(jìn)行發(fā)展的過程中沒有方向，沒有辦法真正的做到建設(shè)村鎮(zhèn)的基本設(shè)施服務(wù)，更沒有辦法把村鎮(zhèn)中的資源做到有效的配套，進(jìn)而造成重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，這對(duì)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生了十分不利的影響。

2. 村鎮(zhèn)人口增長速度過快

當(dāng)今村鎮(zhèn)還存在的一個(gè)十分嚴(yán)重的問題，就是農(nóng)村人口增長速度過快，由于人口的不斷增長，對(duì)土地的規(guī)模和要求越來越高，無論是對(duì)耕地還是建設(shè)用地的要求都在不斷提高。而我國的常見規(guī)劃方法也僅以人口規(guī)模和人均用地指標(biāo)來劃定，這一做法侵占了村鎮(zhèn)周邊的良田和耕地。為了更好的適應(yīng)現(xiàn)階段村鎮(zhèn)發(fā)展，必須對(duì)土地進(jìn)行有效規(guī)劃，不然無論是對(duì)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，或是對(duì)于土地的規(guī)劃都會(huì)造成十分不好的影響。

（二）土地規(guī)劃存在的問題

1. 土地利用混亂，功能分區(qū)不明確

由于村鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，缺乏有效的規(guī)劃和控制，導(dǎo)致土地利用散亂、破碎、無序、功能不明確，布局零散。工作、居住、商業(yè)、行政等各類用地相互穿插交錯(cuò)，互相影響和干擾。如大量工業(yè)用地穿插在居住用地之內(nèi)，甚至包圍居住用地。這樣的建設(shè)景觀差，而且使環(huán)境落后惡化，給今后的持續(xù)發(fā)展留下了許多隱患。

2. 土地開發(fā)集約化程度低，規(guī)模效應(yīng)低下

現(xiàn)階段農(nóng)村土地開發(fā)效率不高，土地的分配以及使用凌亂，這些問題的出現(xiàn)直接導(dǎo)致了村鎮(zhèn)土地的占用率高，但是其經(jīng)濟(jì)利用率低，土地的產(chǎn)出率更低，很多項(xiàng)目明明占用了土地卻沒有經(jīng)濟(jì)收入。在現(xiàn)如今的村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中這種土地的出現(xiàn)率很高，浪費(fèi)土地這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因就是其在規(guī)劃的時(shí)候是以鄉(xiāng)村為單位，沒有更好的和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，也沒有做到和周圍的鄉(xiāng)村進(jìn)行溝通。在不同的村鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)的過程中，浪費(fèi)土地的現(xiàn)象頻出，“城中村”這一現(xiàn)象已經(jīng)成為了很多村鎮(zhèn)的一道風(fēng)景，經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不去但是村鎮(zhèn)已經(jīng)沒有其他的空地，這就形成了改造工程的重點(diǎn)難點(diǎn)。

3. 土地管理混亂，投放量過大

由于村鎮(zhèn)土地的多級(jí)管理，有的出于追求經(jīng)濟(jì)利益的目的，各村爭相賣地批地，大搞圈地運(yùn)動(dòng)。由于土地投放量過大，使有限的土地資源流失和貶值，喪失了發(fā)展空間與潛力，從而阻礙了村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。推平未建的閑置土地多、土地浪費(fèi)嚴(yán)重。近幾年由于受國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的影響，加上土地管理體制不完善，很多已推平土地不能如期開發(fā)建設(shè)，產(chǎn)生大量閑置土地，造成資金和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

三、如何更好的解決村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的矛盾

（一）加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的銜接

在進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)過程中，必須不斷創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地政策，用足用活現(xiàn)有政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理。在管理的過程中應(yīng)積極進(jìn)行農(nóng)村使用縣域村鎮(zhèn)體系的規(guī)劃方式，或是讓村鎮(zhèn)中的行政領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效溝通，加強(qiáng)規(guī)劃之間的配套銜接，綜合兩規(guī)的制定，科學(xué)合理的劃定“兩區(qū)”，使兩者規(guī)定找到有機(jī)的結(jié)合點(diǎn)，避免各自為政。

（二）認(rèn)真研究和分析土地政策

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃的過程中，為了保證有效的制定村鎮(zhèn)規(guī)劃用地，應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展情況調(diào)整農(nóng)村用地政策，建立靈活的流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保規(guī)劃得以實(shí)施，確保規(guī)劃效果不斷提升，讓農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施得以真正實(shí)現(xiàn)。作為村鎮(zhèn)的管理者必須大力推行農(nóng)村集體土地有償使用政策。對(duì)村鎮(zhèn)中位置優(yōu)良的地段以及空閑地采取集體拍賣的方式，農(nóng)戶所得到的凈收益，可以出讓50%以上的利潤來用于村鎮(zhèn)配套的建設(shè)，此舉可直接拓寬農(nóng)村在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程投融資渠道。在對(duì)土地政策進(jìn)行研究和分析的過程中，還可利用政策推進(jìn)村鎮(zhèn)村民以跨村跨組的方式建房，方便對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地進(jìn)行規(guī)劃和利用。

（三）制定既符合國家法律又符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村宅基地的管理辦法

在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)的過程中，應(yīng)根據(jù)國家的法律以及農(nóng)村的實(shí)際情況來進(jìn)行農(nóng)村宅基地管理，自從我國出臺(tái)了取消農(nóng)民建房押金之后，很多村鎮(zhèn)在進(jìn)行土地審批的過程中管理不嚴(yán)、管理效果較差，為此針對(duì)農(nóng)村宅基地管理過程中“一戶一宅”這一要求，在落實(shí)的過程中遇到了很多困難，直接造成了空地超標(biāo)的現(xiàn)象，很多村鎮(zhèn)中的老宅無人對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管以及拆除。當(dāng)前這一實(shí)際問題格外突出，直接導(dǎo)致村鎮(zhèn)規(guī)劃目標(biāo)和措施的實(shí)施。為此在今后的工作過程中必須不斷的加大執(zhí)法力度，加大對(duì)農(nóng)村宅基地建設(shè)的監(jiān)管力度，不斷完善現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理。

（四）對(duì)現(xiàn)階段村鎮(zhèn)的編制方法進(jìn)行完善

現(xiàn)階段鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃存在的同當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃不協(xié)調(diào)問題之一就是：在進(jìn)行規(guī)劃的過程中其規(guī)劃的兩者思考方式不同，為了有效解決這一問題，必須尋找新的方法。在進(jìn)行新的方法尋找過程中需要做到以下幾點(diǎn)：第一，統(tǒng)一在規(guī)劃過程中所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其中包括了土地的剩余情況，在實(shí)際發(fā)展的過程中土地的使用情況，村鎮(zhèn)的人口以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況等等。第二，在進(jìn)行預(yù)測模型以及預(yù)測人口的過程中，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況，根據(jù)實(shí)際情況綜合分析。第三，在進(jìn)行協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的過程中，最大的難點(diǎn)就是如何對(duì)用地的標(biāo)準(zhǔn)、分類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定、如何對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其范圍都是不一致的，這也是在實(shí)際規(guī)劃的過程中最難解決和協(xié)商的問題，為此在進(jìn)行土地分類的時(shí)候應(yīng)進(jìn)行共同商討。

四、結(jié)語

綜上所述，要想讓村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和土地規(guī)劃得到協(xié)調(diào)發(fā)展，必須需要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展模式和發(fā)展目標(biāo)。在村鎮(zhèn)規(guī)劃以及發(fā)展建設(shè)的過程中，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)所引入到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格的分析和研究，確保應(yīng)用這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地使用計(jì)劃并不會(huì)為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益帶來不好的影響，同時(shí)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中也不會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目的工程建設(shè)而導(dǎo)致農(nóng)村周圍環(huán)境被污染，必須時(shí)刻謹(jǐn)記不能用破壞環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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（作者單位：遠(yuǎn)安縣自然資源和規(guī)劃局）