政府采購法律服務(wù)推動法治政府進(jìn)程

蔣修賢 唐更華

摘 要 政府采購法律服務(wù)，是指政府利用財政資金，采取市場化契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，購買法律服務(wù)的一項(xiàng)重要性制度安排，其有利于依法行政的貫徹與落實(shí)。早在1993年，司法部便出臺了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，為政府采購法律服務(wù)以及聘請法律顧問提供了重要的依據(jù)與支持。2019年2月25日中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，治政府建設(shè)是其中的重中之重，對法治國家、法治社會建設(shè)具有先鋒模范引領(lǐng)作用。國家公權(quán)力機(jī)關(guān)要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，杜絕形式主義，務(wù)求實(shí)效。 新時期依法治國，要求國家公權(quán)力機(jī)關(guān)不僅要堅持依法行政，而且對政府依法行使行政權(quán)力的提出了更高要求，“杜絕一切形式主義”，而政府在行政執(zhí)法過程中涉及到的法律事務(wù)也愈加增多，并且我國社會整體的法律意識不斷提升，針對政府行政行為而提起的行政復(fù)議和行政訴訟大量增加，政府的法律行政行為亦需市場法律機(jī)構(gòu)的支持，而政府內(nèi)部設(shè)置的部門，如法規(guī)處、法制辦等，因自身性質(zhì)的限制，已經(jīng)不能滿足政府愈加多方面的法律需求，基于上述法治大環(huán)境下的內(nèi)外部因素，政府購買法律服務(wù)的行為已在全國推行，但由于政府采購法律服務(wù)還在初步實(shí)施階段，存在諸多問題和不足。本文旨在探討政府法律服務(wù)的存在相關(guān)問題，提出完善的建議，以期對推動建立健全政府采購法律服務(wù)制度有所裨益。

關(guān)鍵詞 政府采購 法律服務(wù) 法治政府

作者簡介：蔣修賢，廣東廣信君達(dá)律師事務(wù)所，合伙人；唐更華，廣東工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師。

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.171

一、政府采購法律服務(wù)的重要意義和作用

我國政府職能主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面，隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)和制度的高速發(fā)展和深刻變化，我國政府在行政管理方面面對巨大的壓力，比如不斷頻現(xiàn)公共行政合法性案件，如城管暴力執(zhí)法，房地產(chǎn)強(qiáng)制拆遷，醫(yī)鬧、上訪拘禁等問題，又如政府在市場中管理和服務(wù)方面的法律服務(wù)，比如處理爛尾房地產(chǎn)項(xiàng)目、拆遷談判、追收欠繳土地出讓金項(xiàng)目，政府涉及到的行政訴訟、復(fù)議等爭議案件，總之，我國政府面對行政管理服務(wù)的需要，在加強(qiáng)自身建設(shè)方面，必然要加強(qiáng)政府采購方面的發(fā)展和管理，這樣將不斷的促進(jìn)雖然我國政府加強(qiáng)依法行政方面的建設(shè)，另一方面新型法治政府職能理論也將逐步形成 ，對于政府采購法律服務(wù)這一方面的建設(shè)，因政府作為行政機(jī)會，對法律業(yè)務(wù)既不專業(yè)，也無專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員來支撐，必須要面向市場進(jìn)行法律服務(wù)采購，各級政府采購法律服務(wù)主要是面向律師事務(wù)所，律師事務(wù)所在取得法律服務(wù)協(xié)議之后，按協(xié)議指派律師提供律師，事實(shí)上目前政府獲取法律服務(wù)的途徑，主要通過政府購買 的方式，政府采購法律服務(wù)，已經(jīng)成為完善我國公共法律服務(wù) 體系的重要手段之一，對于建設(shè)法治型政府、服務(wù)型政府的構(gòu)建具有積極意義。

我國行政機(jī)關(guān)一向具有強(qiáng)大的行政權(quán)，但越強(qiáng)大的權(quán)利，越需要約束，否則就會泛濫，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里” ，權(quán)力只有在理性的規(guī)范與制度之下，才能發(fā)揮出其應(yīng)有的良性作用。2013年9月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2014年全國律協(xié)發(fā)布了《關(guān)于推動政府購買律師服務(wù)的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），各省、市、自治區(qū)也相繼制定政策性文件引導(dǎo)政府購買法律服務(wù)行為。我國各級政府在立法、決策及實(shí)施行政等行為時，向律師律師事務(wù)所采購法律服務(wù)，對于約束各級政府的權(quán)力，規(guī)范政府行政和服務(wù)，推動依法行政，具有十分重要?dú)v史性作用。

首先，律師可以通過提供富有創(chuàng)造性和務(wù)實(shí)性的法律意見、參與地方政府行政立法、重大投資項(xiàng)目談判、政府招商引資工作、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的籌劃與建設(shè)以及對外商、外資的管理等事項(xiàng)，保障政府機(jī)關(guān)依法決策、民主決策、科學(xué)決策。

其次，律師以專業(yè)的法律知識全面為政府行政行為、服務(wù)行為的合法性把關(guān)，確保政府在法律法規(guī)的框架中實(shí)施行政行為。

再次，政府進(jìn)行行政授權(quán)立法 與行政行為之前，通過法律風(fēng)險的評估、決策成本的考量以及聽取顧問律師對決策方案的論證，最大限度地防范違法行政于未然，避免行政決策不當(dāng)帶來的后續(xù)執(zhí)行阻力和社會負(fù)面影響。

最后，政府購買法律服務(wù)，一方面擴(kuò)大了法律服務(wù)市場，為律師業(yè)提供了更多與政府合作的機(jī)會；另一方面政府堅持依法行政、依法服務(wù)，人民群眾、市場經(jīng)濟(jì)的法律意識也會隨之提升，社會文化、市場經(jīng)濟(jì)的整體法制觀念會得到加強(qiáng)，反過來促進(jìn)政府更加注依法行政，形成良性循環(huán)的源動力。

二、我國政府采購法律服務(wù)的現(xiàn)狀

2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》實(shí)施，該法實(shí)施至今對于規(guī)范政府采購行為發(fā)揮了重要的作用，并且目前我國各級政府購買法律服務(wù)雖然已經(jīng)深入推行，同時也制訂了政府采購法等相關(guān)法規(guī)細(xì)則，各級政府也在逐步加大采購的范圍、程序，但實(shí)際上，不僅《政府采購法》本身存在不完善的地方，政府采購法律服務(wù)方面也存在諸多不足和缺陷，比如，各級政府對法律服務(wù)的重視程度和落實(shí)還不夠，法律服務(wù)作用本應(yīng)貫穿行政決策的全程，可是多數(shù)情況下都是采取“亡羊補(bǔ)牢”的態(tài)度，即出現(xiàn)法律問題才尋求法律服務(wù)，因此存在滯后性的問題；其次，政府購買法律服務(wù)的機(jī)制尚不完善，具有一定的隨意性，例如，對于部分法律事務(wù)，并非完全按照《政府采購法》第二十六條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購以及詢價5種政府采購方式等公平、公正、公開的方式進(jìn)行購買，而是出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定或者突擊召集等方式選擇提供政府法律服務(wù)的對象。行政色彩強(qiáng)烈，采購法律服務(wù)在執(zhí)行過程中，不僅在采購過程中，由行政機(jī)關(guān)本身主導(dǎo)，受到行政權(quán)力至上、利益尋租等的影響，比如政府采購時，在公開的招標(biāo)過程中，參與評標(biāo)標(biāo)、并對評標(biāo)委員會的成員施加不良影響，另外，在提供法律服務(wù)過程中，受到行政機(jī)關(guān)部分人員某些不合法律規(guī)定的要求和約束等，對法律服務(wù)工作人員依法辦事造成不利影響。

我國政府對法律服務(wù)的采購，現(xiàn)處于初級階段，法規(guī)和制度還十分不完善，作為政府采購重要業(yè)務(wù)內(nèi)容，政府采購不僅是國家地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也對一個國家的經(jīng)濟(jì)生活中起著舉足輕重的作用 。因此，必須盡快完善我國的政府采購制度，而且要對法律服務(wù)采購制訂更公平、合理、細(xì)致的法規(guī)，并依法嚴(yán)格執(zhí)行制度，這樣才能更好地把握住國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局，如“一帶一路”“粵港澳大灣區(qū)”的國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的機(jī)遇，推動政府采購法律服務(wù)，完善政府采購制度。

三、對于完善政府采購法律服務(wù)的建議

目前我國還沒有出臺直接規(guī)定和規(guī)范政府購買法律服務(wù)關(guān)系的法律文件，根據(jù)實(shí)踐中政府購買法律服務(wù)的法律關(guān)系模式，并參照《指導(dǎo)意見》中關(guān)于政府購買公共服務(wù)過程中形成的法律關(guān)系的主體范圍的界定，一般認(rèn)為政府購買法律服務(wù)的過程中主要包含兩大主體，即購買方即政府和出售方即律師和律所。 政府法律服務(wù)作用的發(fā)揮離不開好的“產(chǎn)品”，“法律服務(wù)”作為一種特殊產(chǎn)品，質(zhì)量的提高需從兩大主體，購買方即政府以及出售方即律師和律所兩方面來考慮。

從購買方政府的角度而言。

首先，政府應(yīng)該明確其所需的服務(wù)內(nèi)容，才能針對自身需求買到更適合的產(chǎn)品。如處理土地征收方面的事務(wù)則需要土地及征收補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)法律專業(yè)的律師，政府面對行政復(fù)議訴訟，需要行政法方面的律師，政府征地拆遷，需要土地方面的律師等。

其次，細(xì)化政府購買公共法律服務(wù)的購買程序和方式。應(yīng)按照《政府采購法》第二十六條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購以及詢價5種政府采購方式等公平、公正、公開的方式進(jìn)行購買，而非機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定或者突擊召集等方式來選擇提供政府法律服務(wù)的對象。政府購買法律服務(wù)的購買程序是否公正公開、明確具體，直接關(guān)系到政府公共法律服務(wù)購買的正當(dāng)性，也直接決定我國政府對外購買公共法律服務(wù)的制度能否長效運(yùn)行。

再次，在購買到合適的法律服務(wù)之后，應(yīng)為律師或其他法律工作者提供工作應(yīng)有的便利和協(xié)助，包括嚴(yán)格按照采購合同的規(guī)定支付服務(wù)費(fèi)用。

最后，建立多元化政府購買法律服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。對于政府購買法律服務(wù)的財政支出和承接者選擇方式都是需要科學(xué)考評機(jī)制的監(jiān)督 ，要保證政府購買公共法律服務(wù)的實(shí)施效果，及確保政府所購買公共法律服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此應(yīng)建立一個健全的考評機(jī)制，通過調(diào)動政府、獨(dú)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立對該法律服務(wù)的評估與考核機(jī)制，全面公開政府購買法律服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機(jī)制，及時進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收和綜合考評，評價結(jié)果向社會公布，作為后續(xù)政府購買法律服務(wù)的重要依據(jù)。

四、結(jié)語

政府作為法律服務(wù)的購買者，向誰來購買法律服務(wù)的問題至關(guān)重要 。政府是強(qiáng)大公權(quán)力的行使者，如若不依法行政，其危險程度難以估量。目前，政府購買法律服務(wù)的相應(yīng)制度、程序及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，但政府購買法律服務(wù)正在不斷實(shí)踐中，相信配套制度也會日益完善。政府購買法律服務(wù)的完善將有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法律意識，樹立依法辦事的態(tài)度，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。社會的進(jìn)步，源于社會分工的細(xì)化，因此專業(yè)的事情，應(yīng)交予專業(yè)的人去做。在依法治國、法治政府的大背景下，在法律服務(wù)已納入政府采購的大前提下，在完善我國法治建設(shè)，提高我國立法工作質(zhì)量和進(jìn)程，為推進(jìn)我國改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治條件的大環(huán)境下，律師可以為中國的法治進(jìn)程貢獻(xiàn)更多的力量。

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