績(jī)效視角下我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式研究

吳志遠(yuǎn)　張安東　朱子男

摘要：我國(guó)高等教育的財(cái)政撥款模式經(jīng)過(guò)不斷改革，成效顯著，為高等教育發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐，但仍未擺脫以成本為導(dǎo)向的財(cái)政撥付模式。文章分析了現(xiàn)行高等教育財(cái)政撥款模式及其改革過(guò)程中衍生出的問(wèn)題，參考了國(guó)外較為成熟完善的績(jī)效撥款做法對(duì)我國(guó)高等教育財(cái)政撥款的進(jìn)一步完善提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；教育財(cái)政；績(jī)效撥款

一、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度歷史發(fā)展

（一）基數(shù)加發(fā)展階段

教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)基數(shù)是高校前一年度到賬的撥款數(shù)，在基數(shù)加發(fā)展的模式中，下一年的撥款數(shù)額是根據(jù)前一年的撥款基數(shù)，同時(shí)適當(dāng)考慮和估測(cè)下一年學(xué)校發(fā)展所需，據(jù)此增加一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi)。這個(gè)撥款模式存在許多不足之處，例如所定數(shù)額具有較大的隨意性，缺乏真正科學(xué)的測(cè)算，同時(shí)公開(kāi)透明程度也不足，容易出現(xiàn)人為因素干擾。在實(shí)際使用中經(jīng)費(fèi)限定的使用范圍太死板，缺乏靈活性，不利于經(jīng)費(fèi)的高效率利用。

（二）定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助階段

“定額”指的是政府相關(guān)部門(mén)制定的生均教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。生均經(jīng)費(fèi)是根據(jù)高校在校生人數(shù)為基數(shù)核定的，即每個(gè)學(xué)生給予固定的培養(yǎng)費(fèi)用。這部分經(jīng)費(fèi)是高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的最重要組成部分?！皩?zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”是指撥付給高校的額外經(jīng)費(fèi)。其主要以各個(gè)高校上報(bào)的項(xiàng)目為依據(jù)，撥付專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其主要根據(jù)在校人數(shù)和學(xué)校各種基礎(chǔ)支出為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定和撥付經(jīng)費(fèi)。但這個(gè)模式經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致高校的盲目擴(kuò)張，通過(guò)擴(kuò)張招來(lái)更多學(xué)生以期獲得更多定額經(jīng)費(fèi)。

（三）基本預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算階段

在這個(gè)階段中，“基本預(yù)算”是指支撐學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)的所需經(jīng)費(fèi)，而“項(xiàng)目預(yù)算”是支撐學(xué)校自身項(xiàng)目開(kāi)展和事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)。這個(gè)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付模式具有集中撥付、收支分開(kāi)的特點(diǎn)。同時(shí)還對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督，也因而提高了教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。

二、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式存在的不足

（一）投入型撥款模式效率低下

在投入型模式中，學(xué)校所獲得的經(jīng)費(fèi)數(shù)額多少主要是以在校學(xué)生數(shù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。這往往會(huì)刺激一些高校通過(guò)擴(kuò)張擴(kuò)招來(lái)獲得更多的教育經(jīng)費(fèi)。本質(zhì)上高校也是“經(jīng)濟(jì)人”的存在，他們也會(huì)追逐自身利益的最大化，而高校所具有的教育經(jīng)費(fèi)又是一定的。在這種情況下高?？赡軙?huì)以更低的成本去完成培養(yǎng)任務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致的是教育質(zhì)量的下降。

（二）二元撥款模式缺乏科學(xué)性

現(xiàn)行的二元體制是政府和高校兩者對(duì)接，不存在第三方機(jī)構(gòu)。撥款的數(shù)額和程序都由相關(guān)主管部門(mén)的官員主導(dǎo)，其受到較大的人為主觀因素影響。在整個(gè)定額和撥付過(guò)程中，獨(dú)立性和透明度都不足，而這隨之而來(lái)的就是不公正性和權(quán)力的腐敗等。除此之外，政府對(duì)高校的撥款是一種單向行為高校和公眾都沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，而這必將帶來(lái)的問(wèn)題就是實(shí)際供需上的脫節(jié)。

三、國(guó)外高等教育績(jī)效撥款模式的特點(diǎn)

在教育經(jīng)費(fèi)緊張的背景下，績(jī)效撥款模式日趨成為各個(gè)國(guó)家的首選。這個(gè)模式主要強(qiáng)調(diào)的是績(jī)效一詞，績(jī)效主要強(qiáng)調(diào)的是投入和產(chǎn)出。具體可以化為以下參考指標(biāo)：所培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量和素質(zhì)（主要通過(guò)就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量來(lái)衡量）、高校及其培養(yǎng)學(xué)生對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)等等。在此模式中，不僅績(jī)效和撥款兩者相互聯(lián)系，而且是將績(jī)效作為高校獲得經(jīng)費(fèi)多少的最主要依據(jù)。

教育財(cái)政績(jī)效撥款模式所具有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

（一）強(qiáng)調(diào)教育事業(yè)的產(chǎn)出和效率

績(jī)效撥款與傳統(tǒng)撥款模式之間具有很大的不同之處，前者將高?？?jī)效與高校所能獲得的撥款數(shù)額相掛鉤，高校在教學(xué)、培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量、科學(xué)研究等方面綜合評(píng)估所取得的績(jī)效是其能獲得教育經(jīng)費(fèi)多少的依據(jù)。同時(shí)，要切實(shí)有效的實(shí)施績(jī)效制度就必須要建立具體、規(guī)范、合理的績(jī)效指標(biāo)。

（二）強(qiáng)調(diào)對(duì)責(zé)任主體的問(wèn)責(zé)

今年來(lái)，高等教育日漸趨于大眾化，錄取比例越來(lái)越高，大學(xué)生人數(shù)也越來(lái)越多。同時(shí)，隨著時(shí)代發(fā)展，生均培養(yǎng)成本逐年上漲，而政府對(duì)高等教育的投入增速非常緩慢，這使得部分高校尤其是普通地方高校出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。以此同時(shí)，公眾認(rèn)為高校獲得的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政，那么作為責(zé)任主體的高校就要向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，高效透明的使用有限的教育資源，讓其更好地為培養(yǎng)人才服務(wù)。若教育經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)，公眾作為納稅人可通過(guò)公共權(quán)力對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

（三）強(qiáng)調(diào)程序的透明公正

績(jī)效撥款依據(jù)的主要是高校的產(chǎn)出和成果，所獲經(jīng)費(fèi)數(shù)額與其教學(xué)質(zhì)量和科研水平緊密相關(guān)。同時(shí)，績(jī)效撥款模式中所采用的各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)、高校評(píng)估情況、最終績(jī)效結(jié)果等都是透明公開(kāi)的。

當(dāng)前，為世界各國(guó)所采用的教育財(cái)政績(jī)效撥款模式主要有三種：第一種以丹麥為代表，其撥款數(shù)額多少只與高校有效學(xué)生數(shù)產(chǎn)出指標(biāo)有關(guān)，有效學(xué)生數(shù)指的是最終完成學(xué)業(yè)獲得文憑的人數(shù)。第二種以美英等國(guó)為代表，他們通過(guò)構(gòu)建中介組織來(lái)對(duì)高校的教學(xué)和科研進(jìn)行客觀評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果撥付經(jīng)費(fèi)。第三種以荷蘭為代表，他們是有效學(xué)生數(shù)和投入撥款結(jié)合起來(lái)，各占一定比例。

通過(guò)分析采用績(jī)效撥款模式的幾個(gè)國(guó)家的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)他們有幾個(gè)共性：一是這些國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系較為健全和完善，有了法律作為支撐就能更好的確?？?jī)效活動(dòng)在教育領(lǐng)域的開(kāi)展。二是這些國(guó)家多設(shè)立第三方撥款中介機(jī)構(gòu)，破除政府高校的二元結(jié)構(gòu)。這些第三方機(jī)構(gòu)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的核算、管理、使用等過(guò)程進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督和評(píng)估。三是這些國(guó)家的績(jī)效評(píng)估體系也比較健全、具體評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置合理科學(xué)。

四、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式的路徑選擇

（一）完善教育財(cái)政方面的法律法規(guī)

目前我國(guó)關(guān)于教育尤其是教育財(cái)政方面的法律法缺失嚴(yán)重，這極大阻礙了針對(duì)高校的教育政策的推行和整體高等教育事業(yè)的健康高效發(fā)展。實(shí)施績(jī)效撥款已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)，而良好的法律環(huán)境是績(jī)效撥款順利實(shí)施的基本前提。為此需要將績(jī)效撥款的相關(guān)要求和細(xì)則納入諸如《高等教育法》、《預(yù)算法》等與教育相關(guān)的法律中，進(jìn)一步強(qiáng)化和保障其法律地位，以便實(shí)施績(jī)效撥款時(shí)有法可依。

（二）建立第三方機(jī)構(gòu)，破除政府與高校的二元結(jié)構(gòu)

在我國(guó)，高等教育財(cái)政撥款是由政府和高校兩者直接對(duì)接，這經(jīng)常會(huì)受到人為因素的干擾，隨意性大。為此，可增設(shè)獨(dú)立于政府和高校之外的第三方中介機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府官員、高校領(lǐng)導(dǎo)、公眾、教育和財(cái)政方面的專(zhuān)家等多種利益相關(guān)主體組成。其主要職能充當(dāng)政府和高校之間的緩沖器，同時(shí)由其負(fù)責(zé)為政府部門(mén)制定相關(guān)教育財(cái)政計(jì)劃以及對(duì)高校績(jī)效進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。而為了使中介機(jī)構(gòu)能夠正常高效的履行其職能，政府部門(mén)應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)保障它的地位，同時(shí)為其提供正常履行職能所需資源。最后，第三方中介機(jī)構(gòu)也要主動(dòng)接受相關(guān)部門(mén)和公眾的的監(jiān)督。

（三）“績(jī)效型”與“投入型”撥款相結(jié)合

“投入型”撥款即按需撥款，是我國(guó)高等教育財(cái)政的主要來(lái)源。這部分經(jīng)費(fèi)是維持高校日常運(yùn)作的最重要基礎(chǔ)。但是各個(gè)高校這部分經(jīng)費(fèi)的定額取決于多個(gè)參數(shù)，如學(xué)校屬地地域（例如東北地區(qū)高校冬天需要供暖就需要額外的供暖專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用）、教師和學(xué)生規(guī)模、生均培養(yǎng)成本等。在保障了最基本的公平基礎(chǔ)上，高等教育財(cái)政投入還必須注重效率?！翱?jī)效”撥款就是為了效率服務(wù)，其可通過(guò)激勵(lì)政策調(diào)動(dòng)高校教學(xué)和科研的積極性和主動(dòng)能動(dòng)性。為了獲得更多經(jīng)費(fèi)高校就會(huì)努力去提高教學(xué)和科研質(zhì)量，以便獲得更多產(chǎn)出和結(jié)果?？?jī)效撥款多少主要根據(jù)中介機(jī)構(gòu)對(duì)各個(gè)學(xué)校評(píng)估測(cè)算的結(jié)果來(lái)決定?？?jī)效評(píng)分高獲得更多經(jīng)費(fèi)，反之少。

“投入型”撥款與“績(jī)效型”撥款兩者之間協(xié)同作用相輔相成，一方面保障了高等教育事業(yè)基本的公平，避免出現(xiàn)強(qiáng)者越強(qiáng)弱者越弱的馬太效應(yīng)產(chǎn)生。另一方面又引入激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓各個(gè)高校在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中為了獲得更大的“蛋糕”而不斷優(yōu)化辦學(xué)質(zhì)量和更高效地分配及利用有限的教育資源。

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*基金項(xiàng)目：哈爾濱商業(yè)大學(xué)2018年研究生創(chuàng)新科研資金項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：黑龍江省教育財(cái)政投入對(duì)策研究，項(xiàng)目編號(hào)：YJSCX2018-498HSD。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）