再造城市

陳榮 李瑤

人類歷史上最大的城市化進程仍在中國上演。

對這棲居之地，不少人情緒復雜，既渴望在城市中挖掘成功的機遇，又常常抱怨城市生活中面臨的各種壓力，乃至認為城市缺乏包容與溫度。

如何使人與城市達成“和解”？或者說，在城鎮(zhèn)化水平不斷提升的同時，如何滿足國民日益增長的對城市更優(yōu)發(fā)展環(huán)境的需求？既提升城市化生活品質，又推動城市“核心增量”與“核心能力”實現良性循環(huán)，從而為經濟和社會的高質量發(fā)展注入源源活水。

2018年底召開的中央經濟工作會議指出，要推動京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等地區(qū)成為引領高質量發(fā)展的重要動力源。這些區(qū)域城鎮(zhèn)化率已達到發(fā)達國家水平，但在發(fā)展內涵與質量上還有差距。

在當前經濟下行的大背景和穩(wěn)中有變的大環(huán)境中，我國亟待“握緊拳頭”應對挑戰(zhàn)，加快推動當前城市化進入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

城市未來“是什么樣的”，是個嚴肅且富有想象力的問題，更重要的是“如何去做”“有何影響”。基于此，瞭望智庫、《財經國家周刊》聯合國務院參事室公共政策研究中心、同濟大學國家現代化研究院等機構進行了“深度城市化”課題調研。

調研發(fā)現，要想達到世界領先的城市化水平，我國必須以新技術為支持，新需求為牽引，制度創(chuàng)新為支撐，加快推進“深度城市化”，加速培育大都市圈和中心城市創(chuàng)新驅動的“核心增量”與“核心能力”，使之成為帶動經濟發(fā)展的重要動力源，形成支撐“六穩(wěn)”的“新池子”。

簡而言之，再造城市。

全球角力“新主場”

縱觀全球，世界主要國家都在加大力度推進現代城市建設，其中的核心載體，就是城市群、大都市圈建設。

尤其以紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、倫敦都市圈、東京都市圈、首爾都市圈等為代表的世界級都市圈，已成為所在國家或地區(qū)經濟發(fā)展的樞紐和參與全球競爭的制高點。

2014年8月，新加坡提出全球第一個智慧國家藍圖，超前布局智能傳感器平臺和多源感知體系，加速部署物聯網設備，實現地鐵、電梯、辦公樓乃至森林等公共空間任意人和物的實時互聯互通。

2014年9月，日本總投資9萬億日元，時速500公里，計劃連接東京、名古屋和近畿三大都市圈的磁懸浮中央新干線正式動工。建成后，這條超高速動脈將三大都市圈貫穿連成時空更加緊湊的大城市群，形成對全球人才、資金和信息更具吸引力的巨大城市空間。

2017年12月，美國發(fā)布國家安全戰(zhàn)略報告，把5G網絡部署作為改善基礎設施、促進美國繁榮的重要任務，“連接紐約”計劃已經率先落地，旨在打造全球規(guī)模最大、速度最快的城市WiFi網絡。

加快推動當前城市化進入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

總結這些案例不難看出，站在全球新一輪競爭的高度，世界發(fā)達國家加速布局大都市圈的一個核心是建設新基礎設施，且主要集中在兩方面：一是電力、能源、交通等硬性基礎設施“升級版”，二是云網端、無線設備等柔性基礎設施（數字智能基礎設施）。

如果說基礎設施建設布局是起點，那么大力培育創(chuàng)新生態(tài)，培育新技術革命背景下主導全球產業(yè)鏈的核心能力、核心要素，則是大都市圈發(fā)展的主要路徑。

比如，2015年4月，紐約市發(fā)布了《一個紐約：強大而公平的城市》規(guī)劃，提出紐約都市圈要著眼生命科學、VR/AR、網絡安全、數字醫(yī)療、清潔科技、城市科技等新技術、新業(yè)態(tài)，并啟動諸多專項計劃。

2017年，紐約市還啟動了“紐約生命科學”（LifeSci NYC）計劃，推動大紐約成為生命科學研究和創(chuàng)新的全球領導者，吸引世界一流人才匯聚，共建應用生命科學全球高地。

英國倫敦也采取了類似的做法。2016年3月，倫敦制定并發(fā)布新版《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，明確提出倫敦都市圈將大力支持新興、有活力的創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展，其中生命科學、文化創(chuàng)意、低碳經濟、數字技術等領域被視為倫敦都市圈的新一輪產業(yè)增長點。

這樣做的目的，正是為了鞏固“歐洲數字技術之都”優(yōu)勢，將大倫敦打造成為國際科研中心、國際潮流創(chuàng)意中心、國際知識型經濟中心，充分提升英國產業(yè)資源配置能力和國際話語權。

基礎設施和創(chuàng)新產業(yè)都可以歸類為“硬”的設施建設，隨著發(fā)展的進程不斷向前，大都市圈第三個發(fā)展重點，則是“軟”的方面提升。

最直接的變化，是由物質空間建設轉向社會治理，越來越趨向于瞄準城市生活品質，提升大都市圈人文關懷和國際吸引力。

比如日本在《東京2020發(fā)展計劃》中，就設置了大量與生活質量、生活環(huán)境相關，體現“以人為本”“都民優(yōu)先”理念的戰(zhàn)略目標和關鍵指標。

為此，日本計劃投資建設更多綠色、健康、文藝、旅游、養(yǎng)老、體育等產業(yè)和設施項目，嘗試打造并向世界展示一個“所有人都能安心生活，充滿活力與希望”的東京都市圈。

韓國則在《2030首爾城市規(guī)劃》中提出建設“充滿溝通與關懷的幸福城市”發(fā)展愿景，戰(zhàn)略目標中大量涉及居民福利、健康、教育等非物質規(guī)劃內容，給予社會公平、貧富差距、文化傳承等社會性問題更大篇幅。

從全球角度來看，無論是基礎設施建設，還是創(chuàng)新生態(tài)打造，抑或是人文生活品質，世界主要大國或地區(qū)著力打造更高水平、更具影響力的大都市圈，已經成為明顯趨勢。

這些新特征和新趨勢，意味著在現代化的全球城市建設、發(fā)展理念中，單個城市經濟、政治、文化影響力角逐的時代已經逐漸過去，設施完善的、生態(tài)創(chuàng)新的、品質優(yōu)良的大都市圈正在成為全球角力的“新主場”，并越來越成為衡量一個國家或地區(qū)經濟和社會發(fā)展水平的重要標志。

超級城市系統

中國城市未來要如何發(fā)展？

與歐美發(fā)達國家的世界級大都市圈走過的發(fā)展階段不同，在新型城鎮(zhèn)化的大框架下，我國目前推動都市圈深度發(fā)展的內外形勢已出現較大變化。

一個顯著特點是人工智能、大數據等新技術、新材料正將城市變成一個不可分割的、復雜協同的人類社會新系統，城市結構和形態(tài)正在發(fā)生巨變。

這是我國追趕歐美世界級大都市圈的全新機遇——在新技術革命背景下，城市化不再局限于傳統的城市建設改造，而轉變成以新技術對城市系統再造和升級的過程。

這個過程以新需求為牽引、新技術為支撐、以新制度安排為保障，從內、外兩個層面推動深度城市化。

具體來說，向內，推動新要素、新空間、新政策在更大范圍內的開放、耦合、交融，升級再造城市空間肌理和創(chuàng)新生態(tài);向外，則通過智能化連接周邊城市群和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，打通割裂的城市系統。

最終，鍛造出以“大都市圈”為主體的“超級城市組織”。

結合對比總結，經過走訪調研，課題組梳理了這一過程中的三個著力點。

第一是加強頂層設計，建設更高水平的“智慧城市群”。

當前，我國超500個城市明確提出或正在建設智慧城市，形成遍地開花的總體格局，相關領域市場潛力正在逐步釋放，但頂層設計缺乏、體制機制不暢、地方建設思路不清、盲目建設等問題不容忽視。

因此，建設“智慧城市群”，需要制定適合都市圈的智慧城市整體發(fā)展規(guī)劃，明確都市圈不同區(qū)域職能分工，建議以區(qū)域一體化或都市圈為單元，設立跨行政區(qū)域的“智慧城市一體化建設委員會”。

在一體化的發(fā)展規(guī)劃基礎上，技術層面需要以數據連接、收集和理解為核心，搭建“都市圈智慧城市平臺”。

這方面，新加坡可以提供借鑒經驗。新加坡智慧城市及智慧國家的建設核心，就是建設覆蓋都市圈全域的數據收集、連接和分析的基礎設施與操作系統平臺。

這個平臺需要強調連接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）的“三C理念”：

“連接”是提供一個安全、高速、經濟且具有擴展性的全域通訊基礎設施;“收集”是通過遍布全域的傳感器網絡獲取更理想的實時數據，并對重要的傳感器數據進行匿名化保護、管理和適當分享;“理解”是基于實時數據開展深度數據分析，建立面向公眾的有效共享機制，精準預測民眾需求、量身定制公共服務。

值得注意，在搭建平臺、收集和運用數據的過程中，數據隱私保護立法需同步跟上。

若結合我國實際，則可以在京津冀、長三角、粵港澳等幾大都市圈率先開展數據開放共享和隱私保護立法，構成“都市圈智慧城市平臺”的基礎工程。

第二是重視生態(tài)系統，再造更高水平的“綠色城市”。

“十二五”“十三五”規(guī)劃中，我國啟動了多領域多層次的城市生態(tài)系統投資建設，但也出現了圍繞海綿城市、地下管廊等一哄而上、不計成本收益的盲目建設現象。

為此，超級城市系統的建設，需要系統梳理過往經驗教訓，扎實做好都市圈生態(tài)系統的整體規(guī)劃和系統推進，分層分類抓好綠色都市圈頂層設計。

除了頂層設計，在綠色城市建設中，還有兩個關鍵點需要把握住。

其一要打造“綠色建筑、綠色能源、綠色交通”基礎設施體系。把綠色設計理念融入城市基礎建設每個細節(jié)，提升建筑能效，推廣綠色建筑標準和認證;建設分布式可再生能源系統，進一步加大力度推廣清潔能源、新能源車規(guī)模應用。

其二要構建綠色制造體系。以傳統制造業(yè)整合和新興產業(yè)培育為基點，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快發(fā)展以新材料、新能源、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保等為主體的戰(zhàn)略新興產業(yè)和文化旅游、體育休閑、現代農業(yè)等綠色產業(yè)，建設綠色園區(qū)、綠色工廠、綠色供應鏈。

第三是突出文化軟實力，建設更高品質“人文城市”。

城市的文脈是一個城市的基因，城市更新也要避免一刀切“拆舊建新”，將建筑功能與文化文物等城市文脈保護相結合已成為城市更新的要義。

這就需要摒棄一律建大劇院、大博物館、大文化館建設模式，以本地需求為牽引做好城市文化空間規(guī)劃。

紐約高線公園改造可以提供很好的經驗。紐約高線公園自1999年開始實施改造行動，在所經歷的三期改造行動中，經由政府和公眾集資，通過布局調整和景觀設計，將一座廢棄30年之久的舊城工業(yè)區(qū)，改造成全新的城市公共休閑空間和生態(tài)文化景觀。

它改造的核心邏輯，是深度挖掘城市廢舊空間價值，強化公眾參與，引入社會資本力量和專業(yè)創(chuàng)意設計團隊，梳理城市建筑邊角料土地和老舊場所，變廢為寶創(chuàng)新性改造為顏值內涵兼?zhèn)?、功能復合的基層文化空間。

高質量發(fā)展新“池子”

參考國外發(fā)展經驗，深度城市化不僅是城市系統的聚合過程，還將形成巨大的投資需求，可成為未來“六穩(wěn)”的新池子。

就這一意義而言，當前我國有必要引導各類資本投資“深度城市化”，加快形成幾個乃至一批具有國際競爭力的世界級都市圈，為持續(xù)拉動中國經濟高質量發(fā)展注入源源活水。

要想達到這一目標，首先要對標世界級都市圈，把握新一輪空間規(guī)劃重要契機，加快出臺“都市圈國土空間規(guī)劃”頂層設計。

目前，長三角區(qū)域20多個城市規(guī)劃將于2019～2020年到期，需要在長三角一體化的框架內進行統一的國土空間規(guī)劃，避免各自規(guī)劃。

這其中，尤其需要以新一輪空間規(guī)劃為抓手，借鑒美國、歐洲、日本、韓國等的世界級都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經驗，以“數字驅動”“生態(tài)驅動”“網絡驅動”“社區(qū)驅動”“流量驅動”“用戶驅動”的多維驅動空間治理體系為導向，加快制定出臺多規(guī)合一的“空間規(guī)劃”，明確整體思路、中長期目標與階段性工作任務重心。

有了頂層設計的指導，下一步工作就是，深化投融資體制機制改革，突出居民體驗、公共福利與社會資本參與。這一過程需要注意在兩方面著力：

一是改變“鐵公基”硬投資模式，優(yōu)化城市公共資源配置，騰出更多資金用于城市居民公共福利的優(yōu)化與提升;

二是為社會化資本進入“深度城市化”掃清制度障礙，政府角色定位于統一規(guī)劃基礎設施網絡、維護市場統一、消除市場壁壘、構建合理的城市間利益分享和補償機制，構建城市群內統籌一體的社會保障體系，在此基礎上“讓市場說了算”。

在頂層設計、體制機制的保障下，緊扣“智慧、生態(tài)、人文”深度城市化題眼，編制新的投資與產業(yè)目錄，成為當務之急。在這方面，“深度城市化”存在廣闊的產業(yè)發(fā)展空間與大量的就業(yè)機會。

總體而言，從內部看，深度城市化是重塑我國城市發(fā)展模式的關鍵，一方面能提高城市集聚效應，帶動公共服務和基礎設施的投資，另一方面也能顯著增加就業(yè)機會，穩(wěn)步促進居民收入和消費量級的增加。

從外部看，全球化競爭加劇形成的倒逼態(tài)勢，要求我國進一步提升投資與生產效率，推進經濟的效率革命與質量提升。

如此形勢下，能否形成四五個具有國際競爭力的世界級都市圈，能否形成十多個世界級城市群，是決定我國下一步城鎮(zhèn)化以及經濟社會發(fā)展的關鍵因素。

放眼當下與未來，在充分借鑒日本、韓國、美國、英國等發(fā)達國家世界級都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經驗的基礎上，要想把握好深度城市化的契機，必須著力發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢和政策潛力，結合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局和城市規(guī)模結構。

在這一過程中，應特別注意尊重城市發(fā)展的自然規(guī)律，集中精力和資源，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群為投資和建設載體，打造具有國際競爭力的世界都市圈。

（“深度城市化”課題組組長由同濟大學伍江教授擔任，參與調查研究的專家包括吳亮、莊少勤、史育龍、胡本鋼、許元榮、韓傳峰、尹稚、李曉江、趙燕青、杜歡政、彭震偉、張?zhí)⑿寥手?、謝雄耀、何斌、婁永琪、莊宇、張小寧、陳泳、蘇運升、仇瑜峰、王信、王蘭等。）