基于委托代理的PPP項目政府監(jiān)管問題研究

孫雷

[摘 要] 為了有效應(yīng)對PPP項目生命周期內(nèi)的風(fēng)險，提高項目運營效率，激勵社會資本方努力工作，有必要構(gòu)建新型的政府監(jiān)管體系。通過監(jiān)管方與被監(jiān)管方的博弈分析表明激勵手段的運用對于改變社會資本方行為具有很強的引導(dǎo)作用，從監(jiān)管體系基本框架、監(jiān)管途徑以及監(jiān)管績效評價幾個方面提出激勵措施的同時約束PPP項目監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)鏈上利益主體行為，保證PPP項目取得成功。該研究對于改變政府監(jiān)管理念促進政府監(jiān)管職能改革具有一定的引導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] 委托代理； PPP項目；政府監(jiān)管

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 069

[中圖分類號] D63；F224.32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）07- 0167- 02

0 前 言

城市基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、回報收益周期長等特性，加上近幾年政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大，依靠政府獨立承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)顯得捉襟見肘，因此在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式是很多地方政府的必要選擇，但由于PPP模式參與主體的復(fù)雜性以及建設(shè)運營的長期性，各地PPP項目出現(xiàn)了很多問題，如政府監(jiān)管角色定位不清，法規(guī)政策體系不完善，政府監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)配置錯位，社會監(jiān)督體系不健全、監(jiān)管績效評價不到位，另外政府缺乏對社會資本的激勵相容[1]，這一系列問題都加大了監(jiān)管的難度，因此文章基于委托代理理論對PPP項目的政府監(jiān)管問題進行分析，以期改善政府監(jiān)管者的決策困境。

1 PPP項目監(jiān)管的委托代理理論

委托-代理理論是指處于信息非對稱條件下，博弈雙方主要目標不一致，委托方在考慮如何最大程度實現(xiàn)目標的情況下設(shè)計機制或契約，促使代理方按照委托方目標努力工作，從而使委托方效用最大化[2]。實際上在討論信息約束下的政府監(jiān)管時，通常存在兩個假設(shè)，一是企業(yè)所有者和代理人目標一致，都是以利潤最大化為目標；二是監(jiān)管機構(gòu)以公眾和企業(yè)雙方利益最大化為目標。這樣，監(jiān)管機構(gòu)是委托方，被監(jiān)管企業(yè)是代理人，具體到政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目監(jiān)管過程中，監(jiān)管機構(gòu)代表政府也就是項目委托方，社會資本方是被監(jiān)管企業(yè)也是代理人。委托-代理理論所解決的核心問題是在政府和社會資本方利益不一致和信息不對稱的條件下，政府方采取一定的措施（監(jiān)管制度）激勵社會資本方在實現(xiàn)其自身利益最大化的情況下同時使政府效用最大化，也即激勵相容問題。信息的不對稱從信息的內(nèi)容看，分為兩種，一種是隱藏信息，一種是隱藏行動。從發(fā)生的時點看，發(fā)生在簽訂契約之前的為事前非對稱，對應(yīng)的研究模型為逆向選擇模型；發(fā)生在簽訂契約之后的為事后非對稱，對應(yīng)的研究模型為道德風(fēng)險模型。

2 PPP項目激勵規(guī)制的重要性

在PPP模式下監(jiān)管方與被監(jiān)管方存在信息不對稱、目標不相容的問題，從政府與社會資本的角度來看，政府對PPP項目的具體操作流程、相應(yīng)的盈利模式等都相對陌生，項目承包方則是承包領(lǐng)域內(nèi)的專家由此造成雙方信息不對稱，在制定合同簽訂契約的時候社會資本方極有可能利用專業(yè)優(yōu)勢獲取額外收益使得自身利益最大化，造成公共利益受損最終導(dǎo)致項目失敗，還可能存在另外一種情況，政府監(jiān)管方過于強調(diào)公眾利益，不顧社會資本方正當(dāng)利益需求，強制使用行政手段或命令使得社會資本方難以維持正常收益[3]，造成社會資本方積極性不高，也很難起到激勵作用。這里所講的激勵相容的目標是在保證正常社會資本方盈利的情況下，克服被規(guī)制者潛在的逆向選擇和道德風(fēng)險，在不損害公眾利益的基礎(chǔ)上使得被監(jiān)管方盡可能與監(jiān)管方、公眾目標相一致。用一個簡單的博弈模型來分析激勵相容的重要性。

2.1 基本假設(shè)條件

假設(shè)1：監(jiān)管方包括中央監(jiān)管部門和地方監(jiān)管部門，被監(jiān)管方為社會資本方；假設(shè)2：社會資本方有兩種策略選擇：積極工作和不積極工作；監(jiān)管方也有兩種策略選擇：激勵和不激勵；假設(shè)3：監(jiān)管方選擇激勵策略時會產(chǎn)生激勵成本Cr，社會資本方積極工作時增加項目收益為Ps；社會資本方努力工作時產(chǎn)生的一系列成本為Cs，此時得到的項目收益為Pt.假設(shè)4：監(jiān)管方與社會資本方激勵相容問題，將社會資本方的不積極工作的行為視為可以不受懲罰的。根據(jù)上述假設(shè)構(gòu)建雙方博弈的收益支付矩陣，見表1。

通過模型可以看出，不論條件如何變化都會存在 Cr>0，Cs>0，監(jiān)管方和社會資本方有所行動就必然會產(chǎn)生成本，從而可以得到 Ps-Cr≤Ps、Pt-Cs≤Pt，由此可以判斷如果規(guī)制者付諸激勵措施時被監(jiān)管者也就不會有所作為。根據(jù)納什均衡相關(guān)理論可知，在這種狀態(tài)下雖然達到了均衡狀態(tài)但是顯然這不是最優(yōu)狀態(tài)，因為社會資本方不積極工作雖然沒有額外收益但是也會獲得正常收益，沒有必要努力，社會資本方不積極，政府激勵措施很難落實到位，最后雙方都選擇不作為的策略，使得PPP項目有可能面臨失敗的風(fēng)險，因此在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目引入必要的激勵手段是很必要的。

3 PPP項目監(jiān)管的路徑建議

3.1 構(gòu)建政府監(jiān)管體系基本框架

基于委托代理關(guān)系構(gòu)建PPP項目的政府監(jiān)管體系，包含六個基本子體系，法規(guī)政策體系貫穿政府監(jiān)管職能的始終，為政府監(jiān)管決策提供最基本的遵循，處于監(jiān)管體系的核心地位，對其他子體系有制約作用，除此之外，政府監(jiān)管職能的有效行使必須是其他子體系的相互配合，尤其是在盡管手段和監(jiān)管績效評價方面進行必要的激勵反饋[4]，以此調(diào)動社會資本方的積極性，政府監(jiān)管方也能夠創(chuàng)新監(jiān)管手段保證PPP項目成功。

3.2 激勵地方政府創(chuàng)新監(jiān)管手段

就監(jiān)管手段而言，政府監(jiān)管方可以創(chuàng)設(shè)具有激勵性的手段一方面激勵社會資本積極投身PPP項目建設(shè)另一方面對社會資本施以必要的約束，防范簽訂契約合同之前的逆向選擇風(fēng)險以及合同簽訂之后的道德風(fēng)險行為，盡可能使被監(jiān)管方的行為有助于實現(xiàn)PPP項目的預(yù)期目標。從國外推行PPP模式的實踐來看，國外越來越重視利用激勵手段促進社會資本方行為轉(zhuǎn)變同時輔以必要的監(jiān)督手段，加大懲罰力度[5]，提高社會資本方不努力工作的成本，達到監(jiān)管目標的實現(xiàn)，激勵性手段和約束性手段相輔相成，共同作用于監(jiān)管的事前、事中以及事后的過程。具體激勵手段包括以下幾個方面：①經(jīng)濟手段。由于考慮到PPP項目的公益性，政府往往會對特許經(jīng)營規(guī)定最高價格上限，經(jīng)營者為了獲取最大程度收益，也會改變自己的經(jīng)營策略，比如提高經(jīng)營效率，減少生產(chǎn)成本，過濾不必要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，服務(wù)或產(chǎn)品的最終出廠成本低于政府規(guī)定的價格，這種刺激社會資本方的手段在英國、新加坡等國都是比較常用的激勵約束手段，在實踐過程中證明，該種經(jīng)濟手段一定程度上有利于社會資本方科技進步、技術(shù)創(chuàng)新。②信用評級。PPP項目建設(shè)運營周期一般為30年，政府監(jiān)管方對承擔(dān)項目各個環(huán)節(jié)的社會資本方進行考察，對一直以來提供公眾滿意的產(chǎn)品或服務(wù)的社會資本方進行資格認證，在后繼的特許經(jīng)營方面給予特許經(jīng)營優(yōu)先權(quán)，由此，社會資本方為了項目后續(xù)的經(jīng)營權(quán)益也會重視服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量，利用該手段促進被監(jiān)管方誠信經(jīng)營。例如巴西對于經(jīng)營期限30年以上的項目，每10年定期檢驗項目產(chǎn)品的質(zhì)量，對于達到服務(wù)要求標準的可以優(yōu)先承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)。③其他獎勵手段。從地域關(guān)聯(lián)性來看，對于項目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經(jīng)營者，激勵其能向社會提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

3.3 建立PPP項目監(jiān)管績效評價體系

從監(jiān)管方的角度來看，對政府監(jiān)管績效進行評價是促進監(jiān)管職能高效發(fā)揮作用形成良好監(jiān)管氛圍的必要條件。首先應(yīng)該明確監(jiān)管績效評價的主體，也就是“誰來評”的問題，主體應(yīng)該具有廣泛性、代表性，社會資本方應(yīng)是監(jiān)管績效評價眾多主體中的關(guān)鍵成員而這也將極大地推動社會資本方的積極性和主動性。我國要構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管績效評價制度，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗總結(jié)，應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為監(jiān)管績效評價制度建立的法制保障，也就是評價要有特定的依據(jù)，除此之外建立相應(yīng)的評價流程，因為PPP項目相關(guān)主體復(fù)雜、運營周期長在構(gòu)建評價流程時應(yīng)根據(jù)項目所處階段采用不同的評價方法，最后，社會資本方參與到評價過程可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，對監(jiān)管部門公布的數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，進入公眾信息反饋系統(tǒng)，形成自己的意見并實時進行跟蹤，對監(jiān)管部門不合理的執(zhí)法行為進行監(jiān)督保障自身合法權(quán)益。

4 總 結(jié)

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式已成為我國必要的路徑選擇，隨著PPP模式進入2.0時代對政府監(jiān)管提出了更多挑戰(zhàn)，其中改變傳統(tǒng)監(jiān)管理念建立激勵相容的監(jiān)管模式需要監(jiān)管方與被監(jiān)管方的共同努力。文章闡釋了激勵手段對于社會資本方積極工作的重要性，提出構(gòu)建政府監(jiān)管體系的基本框架，應(yīng)包含必要的監(jiān)管手段以及監(jiān)管績效評價體系，激勵手段可以從經(jīng)濟手段、特許經(jīng)營的優(yōu)先權(quán)等方面予以考慮，監(jiān)管績效評價應(yīng)貫穿事前、事中、事后的監(jiān)管活動，社會資本方納入評價主體也會起到很好的激勵作用，由此為PPP項目的監(jiān)管提供新思路。

主要參考文獻

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