通信運(yùn)營(yíng)商“攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)”政策研究

楊帆

[摘 要]通信行業(yè)寡頭壟斷現(xiàn)象限制了運(yùn)營(yíng)商的有效競(jìng)爭(zhēng)，引起消費(fèi)者不滿，產(chǎn)生公益與效率的沖突。本文從瓊斯五階段過(guò)程模型出發(fā)，從漸進(jìn)主義決策的視角運(yùn)用成本—收益分析、攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策的可行性與可改進(jìn)之處，從政策執(zhí)行的角度來(lái)檢驗(yàn)政策方案，并從技術(shù)、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管4個(gè)角度提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)；寡頭壟斷；通信行業(yè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.10.062

[中圖分類號(hào)]F626 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2019）10-0-02

1 研究背景

我國(guó)通信行業(yè)作為上市企業(yè)，追求企業(yè)利益的效率性；作為中央企業(yè)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)的公益性。在公益方面，滿足消費(fèi)者需求是普適其中的首要價(jià)值追求，而市場(chǎng)機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)效率的核心要義。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)協(xié)調(diào)價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)三大要素，發(fā)揮資源配置的作用，在發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”作用的同時(shí)，公益與效率之間會(huì)產(chǎn)生沖突。多年以來(lái)，通信行業(yè)經(jīng)過(guò)壟斷與拆分，形成了現(xiàn)階段的寡頭壟斷現(xiàn)象。在現(xiàn)有通信市場(chǎng)上，只有移動(dòng)、聯(lián)通和電信3家供給全行業(yè)的全部產(chǎn)品，每個(gè)運(yùn)營(yíng)商的產(chǎn)量都占市場(chǎng)總量的一部分，投資沉淀性使新加入市場(chǎng)的虛擬運(yùn)營(yíng)商無(wú)法隨意投資網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與現(xiàn)有成熟企業(yè)相比，范圍經(jīng)濟(jì)性鞏固壟斷會(huì)讓新進(jìn)入市場(chǎng)的虛擬運(yùn)營(yíng)商在成本上顯示出較大的弱勢(shì)。一旦形成壟斷格局，會(huì)在一定程度上阻礙企業(yè)自由發(fā)展，造成資源浪費(fèi)。三大運(yùn)營(yíng)商利用壟斷價(jià)格，在信息不對(duì)稱的情況下，把相當(dāng)一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余。同時(shí)，監(jiān)督渠道有限，監(jiān)管力量在基層配備嚴(yán)重不足。

效率與公益的沖突讓消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中深受其害，付出的消費(fèi)成本與所獲得的用網(wǎng)體驗(yàn)不平衡，引起消費(fèi)者不滿，微博、微信等平臺(tái)為實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)功能提供了有效渠道，引起他人共鳴，使問(wèn)題得到媒體關(guān)注。媒體針對(duì)沖突問(wèn)題進(jìn)行整合報(bào)道，進(jìn)一步將問(wèn)題焦點(diǎn)化、明確化，吸引政府關(guān)注，在眾多社會(huì)矛盾問(wèn)題中吸引公共官員的注意力，最終將化解通信行業(yè)壟斷現(xiàn)狀、優(yōu)化公共服務(wù)能力納入政策議程?；诖耍疚牟捎铆偹刮咫A段過(guò)程模型，從漸林德布洛姆的漸進(jìn)主義模型角度運(yùn)用成本—收益分析、倡導(dǎo)式政治、政府管制等探尋這一政策背后的政府行動(dòng)邏輯，并提出改進(jìn)路徑，為我國(guó)通信行業(yè)實(shí)現(xiàn)良好健康發(fā)展提供理性思考。

2 模型分析

2.1 政策制定

公民媒體進(jìn)行自下而上的訴求表達(dá)，明確大眾對(duì)通信行業(yè)現(xiàn)狀的態(tài)度，便于政府勾勒問(wèn)題邊界，明確政策具體范圍，進(jìn)入政策議程環(huán)節(jié)。此時(shí)，政府要滿足消費(fèi)者需求，滿足企業(yè)利益之間的“度”，確定目標(biāo)偏好順序，獲得相對(duì)滿意解。在執(zhí)行階段，先在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與理想狀況的偏差，以減少試錯(cuò)成本。2010年11月，工信部第一批攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)試點(diǎn)在天津市、海南省啟動(dòng)，其中，海南省實(shí)行“單向轉(zhuǎn)網(wǎng)”，天津?qū)嵭小半p向轉(zhuǎn)網(wǎng)”；2014年9月，海南省實(shí)現(xiàn)攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)“單改雙”，第二批攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)試點(diǎn)在江西省、湖北省、云南省落地實(shí)施。政策指出，在多運(yùn)營(yíng)商的環(huán)境下，上述地區(qū)的移動(dòng)用戶可以在攜出方開(kāi)一個(gè)單據(jù)證明，攜入方根據(jù)這個(gè)單子辦理攜入業(yè)務(wù)，在不更換現(xiàn)有電話號(hào)碼的同時(shí)更換移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，也就是人們常說(shuō)的“換網(wǎng)不換號(hào)”業(yè)務(wù)。

2.2 政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策由理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。2008年5月24日，三部委公布了《關(guān)于深化電信體制改革的通告》后，重組方案中涉及6大運(yùn)營(yíng)商在“支持形成3家擁有全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)資源、實(shí)力與規(guī)模相對(duì)接近、具有全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)能力和較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體”的改革目標(biāo)指導(dǎo)下，快速推進(jìn)既定重組方案。2010年和2014年的兩次試點(diǎn)，政策規(guī)劃更加明晰，攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策成為合法化政策。海南省實(shí)現(xiàn)了單向轉(zhuǎn)雙向服務(wù)，各試點(diǎn)省市建立號(hào)碼攜帶組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.3 政策評(píng)估

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2006年工信部發(fā)文要求試點(diǎn)，到2016年共計(jì)10年間，成功辦理48萬(wàn)名消費(fèi)者的攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)。究其原因，筆者認(rèn)為可以分主體進(jìn)行分析。從運(yùn)營(yíng)商角度來(lái)看，攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)服務(wù)涉及大量第三方平臺(tái)改造和系統(tǒng)內(nèi)外協(xié)調(diào)工作，運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)成本與運(yùn)營(yíng)成本將大幅增加，但從收益角度來(lái)看，運(yùn)營(yíng)商面臨著潛在用戶流失的風(fēng)險(xiǎn)，政策倒逼運(yùn)營(yíng)商提升服務(wù)質(zhì)量，所獲經(jīng)濟(jì)利益下降造成現(xiàn)實(shí)層面運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)濟(jì)成本支出大于經(jīng)濟(jì)利益，從企業(yè)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，政策制定帶來(lái)的社會(huì)效益是運(yùn)營(yíng)商的次關(guān)注點(diǎn)，主要著眼點(diǎn)仍在盈利上。因此，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)對(duì)態(tài)度消極，對(duì)所出臺(tái)政策配合度低。從消費(fèi)者的角度來(lái)看，受到轉(zhuǎn)移成本的影響，當(dāng)消費(fèi)者從一家運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)入另一家運(yùn)營(yíng)商時(shí)，會(huì)面臨運(yùn)營(yíng)商設(shè)置的層層“轉(zhuǎn)移壁壘”，轉(zhuǎn)移條件受到限制阻礙，將轉(zhuǎn)移消費(fèi)者的自由。

轉(zhuǎn)移成本可以大致歸為3類。第一類是精神成本，主要表現(xiàn)在消費(fèi)者更換號(hào)碼時(shí)耗費(fèi)大量時(shí)間與精力，包括到營(yíng)業(yè)廳咨詢辦理的時(shí)間，若變更親情號(hào)、情侶號(hào)還需要耗費(fèi)時(shí)間通知親友變更業(yè)務(wù)。這其中耗費(fèi)的精力成本也可算在精神成本之中。第二類是經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)更改運(yùn)營(yíng)商后的信號(hào)真空期可能存在無(wú)法與重要聯(lián)系人溝通造成的利益損失，還有變更之后無(wú)法及時(shí)充值話費(fèi)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失等。第三類是形象成本，可能惡化個(gè)人形象，若個(gè)人在組織中扮演重要角色，個(gè)人上升會(huì)嚴(yán)重?fù)p害組織形象。因此，在政策出臺(tái)的10年間，運(yùn)營(yíng)商消極應(yīng)對(duì)加上消費(fèi)者的成本問(wèn)題導(dǎo)致從傳媒等渠道了解的期望辦理人數(shù)與實(shí)際辦理人數(shù)在數(shù)量上存在較大差距。

2.4 政策調(diào)整

基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，工信部對(duì)攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策進(jìn)行了一定調(diào)整。撥打客服電話或者現(xiàn)場(chǎng)查詢的方式使過(guò)程變得煩瑣且不透明公開(kāi)，新流程可以直接通過(guò)短信、網(wǎng)上營(yíng)業(yè)廳等方式直接查詢，減少時(shí)間成本，方便用戶快捷高效地獲取資格認(rèn)證信息，大幅提高效率，以往用戶申請(qǐng)攜轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)后需等到當(dāng)天晚上10點(diǎn)才能正式攜轉(zhuǎn)到新的運(yùn)營(yíng)商。新流程啟用后，用戶辦理攜轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)后1個(gè)小時(shí)內(nèi)（到下一個(gè)整點(diǎn)時(shí)刻）即可正式轉(zhuǎn)到新的運(yùn)營(yíng)商，大大縮短了轉(zhuǎn)網(wǎng)生效時(shí)間。

但現(xiàn)行政策仍然存在問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)層面考慮，受到技術(shù)成本與經(jīng)營(yíng)成本制約，短期內(nèi)全面完成號(hào)碼攜帶全國(guó)推廣工作難度較大；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)化升級(jí)對(duì)攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)大規(guī)模部署存在較大影響。除省份限制外，目前消費(fèi)者集中反映的服務(wù)權(quán)限問(wèn)題包括出賬期無(wú)法辦理業(yè)務(wù)、辦理后網(wǎng)上充值話費(fèi)困難、特殊賬號(hào)（親情號(hào)、情侶號(hào)）失效、無(wú)法正常接收短信驗(yàn)證碼等問(wèn)題。技術(shù)手段的客觀限制加上運(yùn)營(yíng)商的主觀消極態(tài)度提升了用戶體驗(yàn)度，但仍然存在需要改進(jìn)的地方。

3 討 論

攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)政策實(shí)際上是倡導(dǎo)式政治的體現(xiàn)，運(yùn)用政府規(guī)制手段，將成本歸于少數(shù)企業(yè)承擔(dān)，受益對(duì)象相當(dāng)廣泛。規(guī)制政策在提升服務(wù)水平、滿足用戶攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)的需求、促進(jìn)電信業(yè)健康發(fā)展等方面實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步優(yōu)化，政策最終目標(biāo)即解決效率與公益的嚴(yán)重失衡，盡可能解決中國(guó)移動(dòng)一家獨(dú)大的局面，促進(jìn)中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)電信發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)商之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，倒逼運(yùn)營(yíng)商將著眼點(diǎn)集中于提升服務(wù)質(zhì)量上，降低產(chǎn)品價(jià)格，優(yōu)化服務(wù)水平，減少運(yùn)營(yíng)商的壟斷利潤(rùn)，將生產(chǎn)者剩余還給消費(fèi)者。同時(shí)，在政策改進(jìn)過(guò)程中，不斷簡(jiǎn)化攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)的流程，降低消費(fèi)者所消耗的轉(zhuǎn)移成本，進(jìn)一步提高惠及民生的效果，增加消費(fèi)者的滿意程度。值得注意的是，盡管上述政策對(duì)弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)是一次激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的活力源泉，但弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商的地位沒(méi)有得到根本性改變，想要達(dá)到運(yùn)營(yíng)商之間公平自由競(jìng)爭(zhēng)，形成良好的發(fā)展秩序，增加社會(huì)總福利，還有很長(zhǎng)的路要走。筆者對(duì)于該政策實(shí)施進(jìn)行了理性思考并提出了以下建議。

（1）技術(shù)上，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)加快升級(jí)技術(shù)，推動(dòng)開(kāi)展攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)技術(shù)試驗(yàn)、應(yīng)用平臺(tái)改造以及內(nèi)外部系統(tǒng)協(xié)調(diào)，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，解決“號(hào)碼可攜帶”應(yīng)用過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，從粗放式管理慢慢到精細(xì)化管理。

（2）服務(wù)上，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)優(yōu)化服務(wù)辦理流程，簡(jiǎn)化程序、規(guī)范步驟，為消費(fèi)者帶來(lái)更好的用戶體驗(yàn)，提升消費(fèi)者的滿意度。

（3）經(jīng)濟(jì)上，必要時(shí)政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼用于三大運(yùn)營(yíng)商在優(yōu)化技術(shù)與服務(wù)平臺(tái)上所面臨的高額成本支出，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，打造服務(wù)型政府形象，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的公益性。

（4）監(jiān)管上，要加強(qiáng)監(jiān)督與檢查，結(jié)合反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法完善攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)基層監(jiān)管力量，在監(jiān)管環(huán)節(jié)做好不留“漏網(wǎng)之魚(yú)”。

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