我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律問題探究

付五平 毛新

摘要：我國農(nóng)村老年人口數(shù)量多，養(yǎng)老壓力大。雖然農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已覆蓋全國，但農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施存在諸多問題，大部分農(nóng)民由于種種原因只購買最低檔次的養(yǎng)老保險，無法保障其老年生活?；诖?，國家應(yīng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼力度，加強宣傳工作，拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道，修訂立法，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險的法制保障，提高農(nóng)村老人的晚年生活保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險；法律問題；法律保障

一、引言

我國農(nóng)村人口眾多，截至2015年底，農(nóng)村人口60346萬人，占全國人口總數(shù)的43.9%， 60歲及以上的老年人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。農(nóng)村老年人口的增長，加劇了農(nóng)村養(yǎng)老壓力。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度起步較晚，20世紀80年代末才開始推進農(nóng)村養(yǎng)老法律制度試點工作，但試行效果并不理想。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批農(nóng)民工進城務(wù)工，農(nóng)村剩下的大多為留守老人。農(nóng)村青壯年勞動力的流失、老齡人口的增加使傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老功能進一步弱化。我國農(nóng)村地區(qū)主要依靠家庭養(yǎng)老，雖然有養(yǎng)老院，但入住對象大都是五保戶和孤寡老人，而且一般有子女的農(nóng)村老人以入住養(yǎng)老院為恥，認為子女不孝順才住養(yǎng)老院。在現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老院中，大多缺乏養(yǎng)老服務(wù)的標準化基礎(chǔ)設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化組織，養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)分配不合理。

自2009年新農(nóng)保實施以來，參保人數(shù)日漸增多，2014年實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，截至2015年末，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到50472萬人，比上年末增加365萬，其中農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率已達到80%以上。農(nóng)村參保人數(shù)增加，參保率逐年提高，使農(nóng)村社會養(yǎng)老基金產(chǎn)生較多盈余，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系也得以建立。

我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異，地方政府經(jīng)濟實力不同，對農(nóng)村養(yǎng)老保障支持力度不同，從而產(chǎn)生了同一檔次的農(nóng)村養(yǎng)老保險，在不同的地方，領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額不同，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險金差異較大的現(xiàn)象。

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的法律問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平不高

雖然目前大部分農(nóng)民參保了新農(nóng)合，但部分農(nóng)民思想守舊，深受“養(yǎng)兒防老”思想的影響，只關(guān)注眼前利益，不愿參保或選擇最低檔新農(nóng)保繳費。這與地方政府宣傳工作不到位有關(guān)，部分農(nóng)民對新農(nóng)保存在較多疑問，這些疑問長期積存下來，影響了他們參保的積極性。從政府補貼層次來看，不同檔次的繳費標準，農(nóng)民最終得到的政府補貼差別不大，導致了農(nóng)民選擇最低檔次的繳費標準，無法保障未來生活的基本需求。

（二）新農(nóng)?；鸹I集渠道窄，政府財政壓力大

新農(nóng)保的基金來源有三條渠道：政府補貼、集體補助及個人繳費。政府補貼額度不高，集體補助僅在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體才會兌現(xiàn)，因此新農(nóng)?；饌€人賬戶主要依靠政府補貼及個人繳費。據(jù)國家統(tǒng)計局的相關(guān)資料，我國農(nóng)村60歲以上的老人中，80%以上的經(jīng)濟支持主要來自家庭，包括老年人自己的收入和積蓄，以及子女或其他親屬的經(jīng)濟贍養(yǎng)。但大部分農(nóng)民選擇最低檔的養(yǎng)老保險檔次，有些喪失了勞動能力的人及其他無收入者，甚至連最低檔次的費用都無力繳納，其老年生活堪憂。因此，迫切需要政府提高財政補貼力度。

（三）養(yǎng)老保險法制保障不完善

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律保障不完善，立法層次較低，且不成體系。我國還沒有出臺專門的《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》，各地有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險法律主要為《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險資金管理辦法》《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》以及2011年出臺的《社會保險法》。除《社會養(yǎng)老保險法》之外，其他與農(nóng)村養(yǎng)老保險有關(guān)的法律文件立法層次較低?！渡鐣ｋU法》雖然首次將新農(nóng)保納入法律，有利于保障農(nóng)村老年人的合法權(quán)益，但該法對農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定限于原則性規(guī)定，對新農(nóng)合的參保范圍、資金來源、支付待遇、資金運行監(jiān)管等方面都未做出具體規(guī)定，這為新農(nóng)保的實施帶來了困難，各地只能根據(jù)本地政府的政策規(guī)定實施新農(nóng)保。

（四）養(yǎng)老保險基金保值增值難

目前，新農(nóng)保已基本普及，養(yǎng)老金賬戶余額也越來越高，管理好養(yǎng)老金余額事關(guān)農(nóng)村老年群體的切身利益。但新農(nóng)保的個人賬戶資金管理模式單一，基金保值增值難。新農(nóng)保養(yǎng)老金由政府管理，但各地政府管理水平參差不齊，管理方式落后，缺乏專業(yè)化的投資理財團隊，且社會監(jiān)管機制不明晰，難以保障新農(nóng)保養(yǎng)老金的安全性及收益率。將新農(nóng)保養(yǎng)老金存入銀行，雖然安全性較高，但收益率低；如將養(yǎng)老金投入股市和債市，雖然收益率高，但伴隨的風險也高。落后單一的新農(nóng)保資金管理模式，導致新農(nóng)保養(yǎng)老保險基金保值增值難度加大。

四、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律問題的對策建議

（一）加強宣傳工作，營造農(nóng)民自覺投保較高檔次養(yǎng)老保險的氛圍

雖然現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)基本是全民享受養(yǎng)老保險待遇了，由于養(yǎng)老保險是“先付費、后享受”，大部分農(nóng)民由于對保險的專業(yè)知識知之甚少，部分農(nóng)民對養(yǎng)老保險持不信任的態(tài)度，因而選擇最低檔次的養(yǎng)老保險投保。因此，各地政府部門應(yīng)加大宣傳力度，深入各地農(nóng)村，采用“三下鄉(xiāng)”節(jié)目、設(shè)免費擺攤咨詢點等通俗易懂、農(nóng)民易接受的方式，或是在農(nóng)村的趕集日宣講養(yǎng)老保險知識、目的及意義，幫助廣大農(nóng)民了解養(yǎng)老保險知識，轉(zhuǎn)變其舊觀念，使其自愿參與購買較高檔次的養(yǎng)老保險，為以后的養(yǎng)老提高保障。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，加大國家對新農(nóng)保基金的財政支持力度

1.加大對農(nóng)村發(fā)展的支持力度，使集體補助落到實處

旅游資源豐富的農(nóng)村地區(qū)可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟，提高當?shù)厥杖?；積極吸引投資者前來本地開發(fā)，建議對投資農(nóng)村集體企業(yè)的投資者給予優(yōu)惠政策；鼓勵本村農(nóng)民承包荒山、荒地，促進農(nóng)村土地的合理使用。村集體可以從發(fā)展旅游經(jīng)濟、村集體企業(yè)的收益以及土地承包費中提取一部分資金，作為農(nóng)村養(yǎng)老保險的補助資金，使農(nóng)村養(yǎng)老保險的集體補助發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.實行國家補貼與個人繳費掛鉤

個人繳費部分一般按個人經(jīng)濟能力繳納，但目前大部分農(nóng)民都只繳納最低檔次的保險費。為激勵農(nóng)民購買較高檔次的養(yǎng)老保險，建議將國家補貼與個人繳費掛鉤，即個人繳費越高，國家補貼力度越大。這樣，能有效激勵大部分農(nóng)民選擇高檔次的標準繳費，提高養(yǎng)老保障。

3.提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平

目前，我國已將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險進行合并，但農(nóng)民收入較低，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距。隨著農(nóng)村老年人口的日益增長，國家應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼力度，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并通過立法確定具體的補貼比例，同時將老年救助和老年福利納入養(yǎng)老保險體系內(nèi)，提高農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老保障水平。

（三）扶持輔助養(yǎng)老模式，構(gòu)建多層次、差異化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)是一項龐大的工程，國家應(yīng)從整體上調(diào)控，除保障五保戶、孤寡老人等弱勢群體的養(yǎng)老之外，還應(yīng)投入更多的財政支持，在廣大農(nóng)村修建養(yǎng)老院，使更多的老年農(nóng)民能夠入住到養(yǎng)老院，安度幸福晚年生活。地方政府也可以扶持開發(fā)新的養(yǎng)老模式。

1.PPP養(yǎng)老模式

采用PPP養(yǎng)老模式，由政府等公共部門與私人部門簽訂PPP合同，為成立項目公司提供法律保障，政府部門主要負責提供土地等建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的公共資源，制定與項目建設(shè)有關(guān)的政策法規(guī)和對PPP項目給予一定的補貼。PPP合同的另一方為私人部門，主要負責提供建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)所需的資金，以及負責建設(shè)、管理和運營養(yǎng)老機構(gòu)等事宜。

2.土地養(yǎng)老模式

采用土地養(yǎng)老有兩種運行模式，一是對于部分農(nóng)村孤寡老人、喪失勞動能力者及其他無收入者，可以考慮將其自留山、自留地及宅基地承包給其他人，收取一定費用以維持生活。二是由上述人員將自留山、自留地及宅基地回收村委會，由村委會統(tǒng)一安排修建村養(yǎng)老院，配備護理人員及一些娛樂設(shè)施，供其居住。這樣，既解決了土地的閑置問題，又解決了部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題。

3.互助養(yǎng)老模式

互助養(yǎng)老模式一般以村或社區(qū)為單位，由村委會和居民共同出資，修建養(yǎng)老院，居民視出資情況，入住養(yǎng)老院時繳納相應(yīng)的費用或不繳費。入住養(yǎng)老院的老人分為兩個層次，第一層次者為無勞動能力者，但生活尚能自理；第二層次者為稍年輕的農(nóng)村老年人，具有勞動能力，這部分人負責照顧第一層次者及其一日三餐，打掃衛(wèi)生等，維護養(yǎng)老院的日常生活。第二層次者的勞務(wù)可以折算工資，也可以作為資本存入互助養(yǎng)老模式的“時間銀行” ，等到自己步入老年時可以享受同等時間同等養(yǎng)老服務(wù)的待遇。

（四）拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道，提高其收益率

目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道主要是存入銀行或是購買國庫券，收益較低。為提高其收益率，可以將其投入到風險較低的建設(shè)項目上，如投入到發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟、在水資源豐富的地方投入建設(shè)中、小型水電站等項目，這些項目相對其他行業(yè)風險較低，收益快。

（五）完善立法、加快立法進程

新農(nóng)合的實施關(guān)系到農(nóng)村老人的切身利益，需要立法保障，在這方面可以借鑒其他國家的做法。如德國在1957年就制定了《農(nóng)民老年救濟法》，1995年通過了《農(nóng)民養(yǎng)老保險法》，2002年頒布了《養(yǎng)老保險改革法》等，德國通過出臺這一系列法律，有效保障了農(nóng)村老人的養(yǎng)老福利，消除了其養(yǎng)老后顧之憂。因此，國家應(yīng)加強農(nóng)村養(yǎng)老的立法，出臺一部專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險及其實施的法律，確定國家補貼及集體補助的具體比例，明確養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督機制，以及相關(guān)主體的責任形式，使農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度日趨完善。

結(jié)語

隨著農(nóng)村人口老齡化的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老壓力日益嚴峻。新農(nóng)合的實施體現(xiàn)了國家對農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)注，但由于新農(nóng)合的發(fā)展在我國尚處于起步階段，還存在許多問題。新農(nóng)合的完善是一個長期的過程，現(xiàn)階段我們可以根據(jù)本國的實際情況，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，借鑒他國先進經(jīng)驗，為新農(nóng)合的實施創(chuàng)造條件，保障農(nóng)村老人安度幸福晚年。

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作者簡介：

付五平（1977- ），女，湖南懷化學院經(jīng)濟學院，法學碩士，講師，主要從事經(jīng)濟法、民商法等方面的教學和研究；

毛新（1972- ），男，湖南懷化學院經(jīng)濟學院，經(jīng)濟學碩士，講師，主要從事經(jīng)濟學方面的教學和研究。