中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)的歷史類型及其演變邏輯
——以功能定位為核心的解讀

張夢(mèng)時(shí)，郭御龍

（南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、問題的提出

國(guó)家級(jí)新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)新區(qū)）是國(guó)家體制機(jī)制改革的先行區(qū)，也是國(guó)家創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范區(qū)，承擔(dān)著不同于傳統(tǒng)行政區(qū)和其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的職責(zé)與功能，在國(guó)家改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)大局中有著重要的戰(zhàn)略位置。自1992年國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海浦東新區(qū)至2017年雄安新區(qū)的成立，國(guó)新區(qū)的發(fā)展已經(jīng)歷25年有余。國(guó)新區(qū)作為一種重要的區(qū)域發(fā)展模式，研究其時(shí)間序列，分析其歷史演變規(guī)律，對(duì)今后的學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐發(fā)展具有重要意義。

在學(xué)術(shù)界，隨著中國(guó)區(qū)域一體化的不斷深入以及國(guó)新區(qū)的頻繁設(shè)立，國(guó)新區(qū)的相關(guān)研究為越來(lái)越多的學(xué)者所關(guān)注。已有許多研究關(guān)注國(guó)新區(qū)的設(shè)立意義、行政體制和具體功能，如從多個(gè)視角總結(jié)了國(guó)新區(qū)發(fā)展的行政邏輯[1]，并對(duì)比分析了國(guó)新區(qū)的行政管理體制[2][3]3[4]、從區(qū)域協(xié)同發(fā)展角度論述國(guó)新區(qū)的積極作用等[5]。但是目前學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)新區(qū)還沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。究其原因，主要在于每個(gè)國(guó)新區(qū)所處的發(fā)展階段具有差異性，由此導(dǎo)致各個(gè)國(guó)新區(qū)的特征和功能定位不同。通過劃分國(guó)新區(qū)的發(fā)展階段，在差異中探尋國(guó)新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的一般規(guī)律，總結(jié)國(guó)新區(qū)演變歷程，歸納同一階段國(guó)新區(qū)的共同特征，區(qū)分各個(gè)階段之間的不同。不僅能為判斷國(guó)新區(qū)所處的發(fā)展階段提供依據(jù)，也利于將國(guó)新區(qū)與國(guó)外新區(qū)的研究成果置于一個(gè)較為統(tǒng)一的研究框架中，更好地借鑒經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行國(guó)新區(qū)建設(shè)。

在實(shí)務(wù)界，目前改革開放進(jìn)入新的歷史階段，黨的十九大報(bào)告中提出要“高起點(diǎn)、高規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè)雄安新區(qū)，黨的十九屆三中全會(huì)又將雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與京津冀的協(xié)同發(fā)展高度結(jié)合，推進(jìn)國(guó)新區(qū)的發(fā)展建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。如何有效建設(shè)國(guó)新區(qū)成為“體制機(jī)制改革的新高地”？首先要清楚國(guó)新區(qū)的演變歷史，即1992年以來(lái)國(guó)新區(qū)的發(fā)展歷程，厘清國(guó)新區(qū)背后的演變邏輯。其次要分析在當(dāng)前階段國(guó)新區(qū)的主要特征，尤其是功能定位有哪些？將來(lái)國(guó)新區(qū)的演變趨勢(shì)是什么？

基于以上問題，本文在梳理國(guó)新區(qū)設(shè)立的批復(fù)文件和相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，以功能定位作為主要維度，用以劃分國(guó)新區(qū)的歷史階段，進(jìn)而探尋其演進(jìn)規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的時(shí)代背景下，對(duì)將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)新區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)做出展望。

二、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)：1992-2010年

“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)主要是指在1992年至2010年期間設(shè)立的上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)。這一時(shí)期設(shè)立的國(guó)新區(qū)主要是作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的延續(xù)。所謂“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，在廣義上是指在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)的內(nèi)部劃分一部分區(qū)域推行不同于其他區(qū)域的優(yōu)惠政策，用以構(gòu)建較為安全開放的投資環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的目標(biāo)。[6]10狹義上，中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”特指設(shè)立的深圳市、珠海市、汕頭市、廈門市和海南省這五個(gè)綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

（一）“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”型國(guó)新區(qū)的設(shè)立背景

改革開放之初，客觀上需要在舊體制與既得利益網(wǎng)絡(luò)相對(duì)稀薄的區(qū)域?qū)ふ倚碌陌l(fā)展起點(diǎn)，試驗(yàn)新制度，從而率先推進(jìn)改革進(jìn)程。在這一大環(huán)境下，以深圳為代表的經(jīng)濟(jì)特區(qū)得以設(shè)立。作為中國(guó)改革開放的“窗口”和“排頭兵”，“深圳模式”在取得成果并總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)后，需發(fā)揮其“試驗(yàn)推廣”的作用。[7]而在1988年增設(shè)的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，由于其自身發(fā)展條件的限制，在起步發(fā)展階段并沒有達(dá)到中央批復(fù)設(shè)立時(shí)的預(yù)計(jì)期望。為了維持對(duì)于“深圳模式”的信心，中央亟需尋找另一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)復(fù)制這一發(fā)展模式，從而實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)及面，將其改革經(jīng)驗(yàn)推廣至擁有更多重量級(jí)產(chǎn)業(yè)的中國(guó)內(nèi)陸地區(qū)。在此特殊背景下，冠以“國(guó)家級(jí)新區(qū)”身份的上海浦東新區(qū)于1992年應(yīng)運(yùn)而生。

在1990年時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬就曾正式宣布中央允許在上海浦東地區(qū)實(shí)行部分經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策，[8]1308隨后中央于1991年公開授意上海浦東新區(qū)將是最后一個(gè)得到官方批復(fù)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。由此可見，這一時(shí)期設(shè)立的浦東新區(qū)可以看作是“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”發(fā)展模式在中國(guó)內(nèi)陸的一種延續(xù)。而天津?yàn)I海新區(qū)起步建設(shè)時(shí)間與上海浦東新區(qū)的設(shè)立時(shí)間大致相同，但直至2006年濱海新區(qū)才正式加入“國(guó)家隊(duì)”行列，重慶兩江新區(qū)也直到2010年才正式得到國(guó)家批復(fù)。雖然濱海新區(qū)和兩江新區(qū)的設(shè)立時(shí)間相對(duì)較晚，但并沒有影響到其享有與浦東新區(qū)同樣的類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策。這三大新區(qū)均被列為國(guó)家級(jí)的綜合配套改革示范區(qū)，且均享有級(jí)別較高的行政管理權(quán)限。

（二）“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”型國(guó)新區(qū)的特點(diǎn)

1.享有特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊性在于中央對(duì)其宏觀政策的制定與引導(dǎo)，尤其是經(jīng)濟(jì)層面的政策紅利。[9]“深圳模式”得以成功除了依靠自身的資源優(yōu)勢(shì)之外，還在于其享有的政策紅利，尤其是財(cái)稅方面的優(yōu)惠政策。經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過實(shí)行特殊的稅收、外貿(mào)與金融優(yōu)惠政策吸引外商投資，如進(jìn)口生產(chǎn)資料可獲得免稅和征收15%的企業(yè)所得稅等。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)正是充分挖掘政策優(yōu)惠的潛力，抓住先機(jī)，積極創(chuàng)新，成為改革開放的“排頭兵”，實(shí)現(xiàn)自身的高速發(fā)展。

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的延續(xù)，這一時(shí)期設(shè)立的國(guó)新區(qū)也同樣享有特殊優(yōu)惠政策。如浦東新區(qū)內(nèi)的“三資企業(yè)”所得稅同樣按照15%的稅率計(jì)征，且出口產(chǎn)值達(dá)到企業(yè)年產(chǎn)值70%以上的，按照10%征收所得稅。同時(shí)，區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口的自用生產(chǎn)管理設(shè)備均予以免稅。此外，在中央1990（100）號(hào)文件中規(guī)定，在新區(qū)建設(shè)的頭五年時(shí)間中，新增的財(cái)政收入全部自留給新區(qū)的進(jìn)一步開發(fā)。而濱海新區(qū)同浦東新區(qū)一樣都得到了中央政府的專項(xiàng)財(cái)政資金支持，在2005 至2009年間還享受到中央財(cái)政每年10 億元的專項(xiàng)支持。兩江新區(qū)內(nèi)企業(yè)減按15%稅率繳納所得稅的申請(qǐng)門檻降低，且除享有與浦東新區(qū)和濱海新區(qū)相似的財(cái)稅優(yōu)惠政策外，還另享西部開發(fā)的特殊政策支持。國(guó)家優(yōu)惠財(cái)稅政策的扶持為國(guó)新區(qū)創(chuàng)立之初的原始積累作出了重要貢獻(xiàn)。與后期增設(shè)的國(guó)新區(qū)相比，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)享有最大限度的國(guó)家政策支持。

2.承載綜合性經(jīng)濟(jì)功能定位

國(guó)外學(xué)界對(duì)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的概括則較為寬泛，功能相對(duì)單一的出口加工區(qū)（EPZs）、自由貿(mào)易區(qū)（FTZs）和科技研究園區(qū)等均屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范疇，而不單單指中國(guó)的綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一個(gè)包含了出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、科技研究園區(qū)、自由港和國(guó)際金融區(qū)等區(qū)域的綜合體。[10]65

與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)相類似，這一時(shí)期設(shè)立的三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)均被列為國(guó)家級(jí)的綜合配套改革示范區(qū)。[11]13在功能定位方面，浦東新區(qū)覆蓋了外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、張江高科技園區(qū)、孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和華夏文化旅游區(qū)等開發(fā)區(qū)的功能，形成了綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上圍繞服務(wù)型經(jīng)濟(jì)進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新。濱海新區(qū)則囊括了臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)、濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海港物流區(qū)、濱海旅游區(qū)、中新天津生態(tài)城和天津港等開發(fā)區(qū)的具體功能，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域圍繞高端制造業(yè)進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新。兩江新區(qū)則在容納江北嘴中央商務(wù)區(qū)、龍興先進(jìn)制造區(qū)和蔡家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等十大功能區(qū)的基礎(chǔ)上，形成了包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的都市綜合性新區(qū)，著重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。由此可見，國(guó)新區(qū)發(fā)展初期的三個(gè)國(guó)新區(qū)承載著更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)功能，是功能齊全的綜合性國(guó)新區(qū)。

三、“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)：2011-2016年

“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)主要是指在2011年至2016年期間設(shè)立的舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)等15 個(gè)國(guó)新區(qū)。這一時(shí)期得到密集批復(fù)的國(guó)新區(qū)主要承擔(dān)著行政級(jí)別較高的“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的功能定位。所謂“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”并沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的學(xué)術(shù)定義，一般是指政府通過一定程序給予優(yōu)惠政策設(shè)立的專門性經(jīng)濟(jì)區(qū)域，[12]3以此區(qū)別于中國(guó)對(duì)綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)的定義。中國(guó)的開發(fā)區(qū)與其他國(guó)家設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在類型等方面有諸多共通之處，[13]231如中國(guó)的開發(fā)區(qū)也泛指各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)型特殊區(qū)域。

（一）“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型國(guó)新區(qū)的設(shè)立背景

在中國(guó)改革開放初期，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的發(fā)展模式取得了顯著成就。但是綜合性區(qū)域發(fā)展模式對(duì)于原區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的要求較高，且起步發(fā)展時(shí)需強(qiáng)有力的優(yōu)惠政策扶持，大范圍推廣的成本過高。而單一功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立的成本較低且易于效仿。因此，在借鑒“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，1985年中共中央、國(guó)務(wù)院提出在長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲三個(gè)區(qū)域建立沿海專門性經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策。隨后便興起了開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮。同理，在國(guó)新區(qū)創(chuàng)立初期的綜合配套改革得以成功后，出于平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)和配合重大戰(zhàn)略實(shí)施的考量，中央亟需增設(shè)一批國(guó)新區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)領(lǐng)域改革。因此，從2011年批復(fù)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)至2016年批復(fù)設(shè)立江西贛江新區(qū)期間陸續(xù)增設(shè)了15 個(gè)國(guó)新區(qū)，在借鑒設(shè)立初期三大國(guó)新區(qū)發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，在專項(xiàng)的功能范圍內(nèi)進(jìn)行配套的改革試驗(yàn)。

（二）“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型國(guó)新區(qū)的特點(diǎn)

1.財(cái)稅優(yōu)惠政策縮減

優(yōu)惠政策通常是為了解決某一時(shí)期內(nèi)的發(fā)展問題而采用的特殊手段，有著復(fù)雜的時(shí)代背景，體現(xiàn)了享受該政策對(duì)象的特殊性。維護(hù)社會(huì)公平是現(xiàn)代政府治理的重要原則，特殊的優(yōu)惠政策帶來(lái)的不平等致使它無(wú)法具有普遍性和持續(xù)性。因此，在“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”發(fā)展模式運(yùn)行穩(wěn)定后，為了進(jìn)行大規(guī)模推廣，縮減經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策不可避免。如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)僅生產(chǎn)性外商投資企業(yè)可減按15%繳納企業(yè)所得稅。因此，在優(yōu)惠政策縮減的情況下，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)充分利用了區(qū)域內(nèi)資源，將有限的優(yōu)惠政策內(nèi)化為政策優(yōu)勢(shì)，保持該發(fā)展模式的生命力。[14]

與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)相同的是，這一階段增設(shè)的國(guó)新區(qū)也同樣面對(duì)政策支持力度縮減的問題。在特殊的歷史時(shí)期，為樹立“國(guó)家級(jí)新區(qū)”的品牌，推動(dòng)這一發(fā)展模式的成功運(yùn)行，中央需要提供特殊的政策利好點(diǎn)和級(jí)別較高的行政管理權(quán)限。因此，在宏觀層面，中央加強(qiáng)了對(duì)初期階段設(shè)立的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)的建議指導(dǎo)，且為保證中央層面的意見落地，國(guó)家各部委都直接參與了國(guó)新區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。但是隨著時(shí)代環(huán)境的變遷以及國(guó)新區(qū)數(shù)量的增加，中央很難直接介入所有國(guó)新區(qū)的建設(shè)發(fā)展。從國(guó)新區(qū)的批復(fù)文件中可看出，中央正在將引導(dǎo)國(guó)新區(qū)發(fā)展的任務(wù)逐步交付給地方政府，尤其是省級(jí)政府，要求其切實(shí)落實(shí)對(duì)于國(guó)新區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。自2011年批復(fù)設(shè)立蘭州新區(qū)后，財(cái)稅優(yōu)惠政策越來(lái)越少，國(guó)新區(qū)的優(yōu)勢(shì)也從財(cái)稅政策扶持變?yōu)椤跋仍囅刃小钡脑囼?yàn)高地，這一變化直接影響到國(guó)新區(qū)招商引資的力度。而到了2014年之后設(shè)立的國(guó)新區(qū)更是幾乎得不到任何國(guó)家財(cái)稅優(yōu)惠政策方面的支持。

2.承載專門性經(jīng)濟(jì)功能定位

與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的功能定位相對(duì)單一，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。如發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性加工產(chǎn)業(yè)的出口加工區(qū)、有足夠航線保障和物流支持的自由貿(mào)易區(qū)、著重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，同時(shí)還有致力于吸引金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)的金融貿(mào)易區(qū)、利用旅游環(huán)境優(yōu)勢(shì)吸引投資開發(fā)的旅游開發(fā)區(qū)等等。

在這一階段設(shè)立的國(guó)新區(qū)，同樣也承載著專門性更強(qiáng)的功能定位。如，浙江舟山群島新區(qū)作為中國(guó)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，依托臨港工業(yè)、物流、漁業(yè)和旅游等產(chǎn)業(yè)支柱，形成具有現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)特色的開放經(jīng)濟(jì)體系。蘭州新區(qū)依托新材料、裝備制造、臨空加工制造等產(chǎn)業(yè)推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)型。南沙新區(qū)主要致力于建設(shè)粵港澳全面合作的示范區(qū)域。貴安新區(qū)則通過打造具有航空航天特色的制造業(yè)基地，輔以建設(shè)綠色食品生產(chǎn)加工基地和旅游休閑開發(fā)區(qū)，來(lái)探索一套欠發(fā)達(dá)區(qū)域后發(fā)趕超的路子。[15]43-47由此可見，相比于上一階段設(shè)立的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一時(shí)期增設(shè)的國(guó)新區(qū)功能定位更加細(xì)化，著重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過專項(xiàng)改革配合相關(guān)戰(zhàn)略使命的落地實(shí)施。

四、“新城”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)：2017年之后

“新城”型的國(guó)家級(jí)新區(qū)目前是指于2017年批復(fù)設(shè)立的河北雄安新區(qū)。在功能定位方面，這一階段設(shè)立的國(guó)新區(qū)與之前設(shè)立的國(guó)新區(qū)產(chǎn)生了較大的差異，不僅承擔(dān)著綜合性的經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，同時(shí)也擔(dān)當(dāng)了更多的社會(huì)建設(shè)發(fā)展使命，屬于“新城”型國(guó)家級(jí)新區(qū)。

“新城”在廣義上是指“城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的一種模式，用來(lái)重新安置大城市的居民住宅、醫(yī)院、工業(yè)等場(chǎng)所以及文化、娛樂和購(gòu)物等中心，從而形成一個(gè)新的、相對(duì)自主的新社區(qū)”[16]。國(guó)外學(xué)界對(duì)于“新城”研究的起步較早，包括田園城市（garden city）、衛(wèi)星城（satellite city）、廣畝城（broadacre city）和邊緣城市（edge city）等在內(nèi)的諸多概念均屬于國(guó)外新城研究的范疇。國(guó)內(nèi)對(duì)于“新城”研究的起步相對(duì)較晚，最早可追溯至1950年梁思成和陳占祥共同提出的《關(guān)于中央人民政府行政中心區(qū)位置的建議》，即“梁陳方案”。

（一）“新城”型國(guó)新區(qū)的設(shè)立背景

在首批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成功運(yùn)作的激勵(lì)下，上千個(gè)主要由基層政府舉辦的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在很短時(shí)間內(nèi)得以建立。但是，由于中國(guó)投資總量相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)數(shù)量激增分散了投資的集聚度，爛尾工程頻頻出現(xiàn)，造成了大規(guī)模的耕地占用與資源浪費(fèi)。因此，在1993年前后開展了對(duì)于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的集中清理整頓，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立的準(zhǔn)入門檻得到提高。但是，在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和數(shù)量不斷增加的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)背后，出現(xiàn)了生活條件惡化和城市無(wú)序發(fā)展等社會(huì)問題，尤其在大型城市中體現(xiàn)的更為顯著。在19世紀(jì)末期的英國(guó)就曾出現(xiàn)過相似問題，英國(guó)學(xué)者埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在出版的《明日：一條通往真正改革的和平道路》（Tomorrow—A Peaceful Path to Real Reform）一書中提到開啟“新城運(yùn)動(dòng)（The New Town Movement）”的解決措施，建立環(huán)繞中心城市的小規(guī)模城市新組群。[17]中國(guó)出現(xiàn)此類城市發(fā)展問題的時(shí)間較晚，在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，中國(guó)學(xué)界也逐漸開啟對(duì)于“新城”模式建設(shè)的研究。而作為“先試先行”的改革試驗(yàn)區(qū)域，國(guó)新區(qū)便率先轉(zhuǎn)型，試行“新城”發(fā)展模式用以緩解“大城市病”。

2017年初得以批復(fù)設(shè)立的河北雄安新區(qū)，無(wú)論是在官方發(fā)布的文件上還是媒體的相關(guān)報(bào)道中，均被提升至“千年大計(jì)、國(guó)家大事”的戰(zhàn)略高度。這便是在當(dāng)前的時(shí)代背景下，中國(guó)在吸納國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)情，開展的一次緩解“大城市病”的嘗試。正確理解雄安新區(qū)，不僅需要與之前設(shè)立的所有國(guó)新區(qū)進(jìn)行縱向比較，同時(shí)也需要與北京的副中心—通州進(jìn)行橫向比較。這兩個(gè)區(qū)域在規(guī)劃之初均被報(bào)導(dǎo)為“千年大計(jì)、國(guó)家大事”。這不僅僅是因?yàn)樾郯残聟^(qū)與通州的規(guī)劃建設(shè)時(shí)間相近，同時(shí)也因?yàn)槎呔鶠榫┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。從概念上看，通州作為城市副中心（sub-CBD）是特大城市—北京在擴(kuò)張發(fā)展階段出現(xiàn)的發(fā)展模式，也即在北京市內(nèi)部規(guī)劃出一片區(qū)域用來(lái)分散中心城區(qū)的部分功能并緩解發(fā)展壓力。但是，此類發(fā)展模式可能會(huì)形成城市“攤大餅”式發(fā)展。而另一種發(fā)展模式，即雄安新區(qū)作為副中心級(jí)城市（sub city center）出現(xiàn)于北京市發(fā)展的成熟階段，也即跳出城市，在北京市外圍建立一個(gè)可疏散中心城區(qū)部分功能的新城，從而由單一的特大城市走向網(wǎng)絡(luò)型的城市群。這是雄安新區(qū)作為一個(gè)改革試點(diǎn)釋放出的國(guó)新區(qū)轉(zhuǎn)型信號(hào)，預(yù)示著今后國(guó)新區(qū)的發(fā)展方向可能會(huì)逐步走向新城，成為網(wǎng)絡(luò)型城市群形成的重要連接載體。由此可見，部分新聞報(bào)道與學(xué)術(shù)研究還將雄安新區(qū)與深圳特區(qū)、浦東新區(qū)放在同一高度進(jìn)行比較。這也存在一定的道理，因?yàn)槿叨继幱谵D(zhuǎn)折點(diǎn)的位置：深圳特區(qū)是中國(guó)“新區(qū)”類改革試驗(yàn)的開端；浦東新區(qū)是將“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”模式推廣至中國(guó)內(nèi)陸的轉(zhuǎn)折；雄安新區(qū)則是從“新區(qū)”向“新城”方向轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新性嘗試。

（二）“新城”型國(guó)新區(qū)的特點(diǎn)

1.重新獲得優(yōu)惠政策支持

雄安新區(qū)在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就由中央牽頭決策與推動(dòng)，河北省、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部委、專家咨詢委員會(huì)等方面共同編制雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃。雄安新區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)是力圖建設(shè)成為高質(zhì)量高水平的現(xiàn)代化城市，承接京津冀城市群建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施。同時(shí)有效承接北京的非首都功能，為解決“大城市病”提供中國(guó)方案。但是，考慮到中國(guó)相對(duì)缺乏“新城”模式的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，且受到河北省自身資源條件的制約，若不提供強(qiáng)有力的優(yōu)惠政策完成原始積累，規(guī)劃方案便很難開展與實(shí)施。

因此，在雄安新區(qū)的規(guī)劃方案中特別指出要將其打造成為體制機(jī)制新高地，發(fā)揮其對(duì)深化改革開放的引領(lǐng)和示范作用。例如，在財(cái)稅金融改革方面，對(duì)符合稅制改革和新區(qū)建設(shè)方向的稅收政策，將在先行的制度框架內(nèi)優(yōu)先實(shí)施，支持國(guó)家級(jí)別的交易平臺(tái)等重大金融項(xiàng)目先行先試。而河北省國(guó)稅局也在總結(jié)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合之前國(guó)新區(qū)稅收政策實(shí)際的基礎(chǔ)上，提出了16 條稅收政策建議，其中對(duì)入駐雄安新區(qū)的企業(yè)增值稅留抵稅額予以退稅和企業(yè)所得稅 “三免五減半”等6 條建議均被采納。中央優(yōu)惠政策是為了解決國(guó)新區(qū)起步建設(shè)中遇到的特殊問題，如何正確利用優(yōu)惠政策培養(yǎng)自主建設(shè)發(fā)展的能力、如何將政策優(yōu)勢(shì)內(nèi)化為持續(xù)的生命力，都將是雄安新區(qū)的今后建設(shè)過程中需要面對(duì)的問題。

圖1 國(guó)新區(qū)的階段性特征

2.在承載綜合性經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，還承擔(dān)了完備的社會(huì)功能

從“新城”的定義中可見，“新城”的功能定位不僅涵蓋了工商業(yè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時(shí)也包含了居民住宅、醫(yī)療教育和文化娛樂等各個(gè)方面，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的新社區(qū)。而作為“新城”型的雄安新區(qū)，在有序承接北京非首都功能的起步過程中，集聚一批包含大數(shù)據(jù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的前沿信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)包括現(xiàn)代金融、總部經(jīng)濟(jì)和生物技術(shù)等在內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目，重點(diǎn)承接了企業(yè)總部和金融機(jī)構(gòu)、高校和科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位等幾大功能。同時(shí)進(jìn)行城市外圍五個(gè)組團(tuán)的分工建設(shè)，布局電子信息、生命科技、文化創(chuàng)新、軍民融合和科技研發(fā)等產(chǎn)業(yè)，與起步區(qū)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)相輔相成。在承接經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，從而形成宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化新城。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)新區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由于設(shè)立時(shí)間、資源稟賦的差異和國(guó)家政策取向的不同，國(guó)新區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出階段差異性。從功能定位的維度可將國(guó)新區(qū)的演變歷程劃分為三個(gè)階段：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”型國(guó)新區(qū)、“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型國(guó)新區(qū)和“新城”型國(guó)新區(qū)?！敖?jīng)濟(jì)特區(qū)”型國(guó)新區(qū)承擔(dān)著綜合性的功能定位，也享受著國(guó)家特殊的優(yōu)惠政策扶持。而“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型國(guó)新區(qū)的功能范圍有所縮減，承擔(dān)著專項(xiàng)型的功能定位，國(guó)家的優(yōu)惠政策支持力度也大幅度減少?！靶鲁恰毙蛧?guó)新區(qū)的功能定位則出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主開始轉(zhuǎn)向社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展，國(guó)家也配套了較大力度的優(yōu)惠政策扶持。

從國(guó)新區(qū)發(fā)展階段的演進(jìn)過程中也可看到中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的歷史縮影?！敖?jīng)濟(jì)特區(qū)”型國(guó)新區(qū)的建設(shè)階段正處于改革開放初期，改革發(fā)展的阻力較大，相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)短缺，國(guó)家需集中力量在受到舊有體制和既得利益影響最稀薄的地區(qū)進(jìn)行發(fā)展試驗(yàn)，用以維持對(duì)于這一建設(shè)模式的信心，并向擁有更多重量級(jí)產(chǎn)業(yè)的中國(guó)內(nèi)地進(jìn)行推廣。在這一發(fā)展模式獲得成功并得到認(rèn)可后，隨著改革開放向縱深發(fā)展以及國(guó)家均衡性發(fā)展戰(zhàn)略的依次出臺(tái)，集中建設(shè)國(guó)新區(qū)已不符合新的發(fā)展形勢(shì)。因此，為了配合國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃，同時(shí)也為了大規(guī)模推廣國(guó)新區(qū)發(fā)展模式，國(guó)新區(qū)的建設(shè)模式轉(zhuǎn)向了承擔(dān)專項(xiàng)改革任務(wù)的“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”型。而隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入平穩(wěn)階段以及新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，部分地區(qū)已出現(xiàn)了“大城市病”等發(fā)展難題。作為改革創(chuàng)新的先行者，國(guó)新區(qū)的功能定位也開始從經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)。

目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的時(shí)代背景下，國(guó)新區(qū)的發(fā)展正處于“新城”型的建設(shè)初期。作為釋放改革信號(hào)的創(chuàng)新平臺(tái)，“新城”型國(guó)新區(qū)的批復(fù)設(shè)立，在一定程度上預(yù)示著接下來(lái)新城建設(shè)或?qū)⒊蔀閲?guó)新區(qū)建設(shè)的主要方向，“大城市病”的日趨凸顯也將成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展亟需解決的問題。國(guó)新區(qū)功能轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)不僅需要國(guó)新區(qū)自身及其所在的省份的共同推進(jìn)，也需要整個(gè)區(qū)域乃至國(guó)家的支持與配合。自雄安新區(qū)成立后，國(guó)家便相繼出臺(tái)了優(yōu)惠政策鼓勵(lì)雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。如2019年1月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》，力求將雄安新區(qū)建設(shè)成為綠色低碳之城、創(chuàng)新發(fā)展之城和智能之城，為雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)指明方向。而在2019年的《政府工作報(bào)告》中也提到要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)，緩解北京非首都功能，從而實(shí)現(xiàn)京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。由此可見，雄安新區(qū)的建設(shè)不僅與整個(gè)首都圈的發(fā)展關(guān)系密切，也影響著國(guó)家區(qū)域性經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整。

總體而言，劃分國(guó)新區(qū)的歷史類型不僅可以展現(xiàn)其自身的演進(jìn)規(guī)律，在總結(jié)以往發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上結(jié)合新時(shí)代的新形勢(shì)預(yù)測(cè)今后的發(fā)展方向，也可以揭示出整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，具有一定的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值。在學(xué)術(shù)界，對(duì)國(guó)新區(qū)發(fā)展階段的辨識(shí)及研究，可作為研究國(guó)新區(qū)發(fā)展模式的簡(jiǎn)便方法，也可當(dāng)作一個(gè)解讀國(guó)新區(qū)演變規(guī)律的切入點(diǎn)。而在實(shí)務(wù)界，通過對(duì)比研究整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)新區(qū)，揭示其演進(jìn)的原因及規(guī)律，展現(xiàn)改革開放后中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略的歷史進(jìn)程，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)新常態(tài)下國(guó)新區(qū)的發(fā)展做出前瞻和預(yù)測(cè)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，需要長(zhǎng)時(shí)間、分階段的建設(shè)，既不能一蹴而就、也不可能做到一勞永逸。在總結(jié)國(guó)新區(qū)演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，正確判斷國(guó)新區(qū)在規(guī)劃建設(shè)過程中其所處的發(fā)展階段，避免盲目模仿、跟風(fēng)建設(shè)，要因時(shí)制宜設(shè)立與建設(shè)國(guó)新區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。