項(xiàng)目制：社會(huì)治理創(chuàng)新的模式與邏輯

沈費(fèi)偉，張丙宣

（1.杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121；2.浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

社會(huì)治理創(chuàng)新是在現(xiàn)有政治制度的基本框架內(nèi)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求而對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式做出的適時(shí)調(diào)整與變革。黨的十九大報(bào)告指出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)活力，提高社會(huì)治理水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來(lái)，為解決社會(huì)治理難題，地方政府紛紛創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，涌現(xiàn)出外來(lái)人口的網(wǎng)格化管理、工會(huì)社會(huì)化維權(quán)機(jī)制、一站式行政審批制度改革、公共預(yù)算制度改革、新型居家養(yǎng)老服務(wù)體系、基本公共服務(wù)均等化等創(chuàng)新實(shí)踐。對(duì)這些創(chuàng)新實(shí)踐，學(xué)者們從不同角度予以關(guān)注，其觀點(diǎn)可以簡(jiǎn)要地歸結(jié)為三類：自上而下的政府主導(dǎo)創(chuàng)新模式、自下而上的社會(huì)自發(fā)創(chuàng)新模式以及上下結(jié)合的創(chuàng)新模式。

倡導(dǎo)自上而下的政府主導(dǎo)模式的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理創(chuàng)新是政府主導(dǎo)的行為，是政府強(qiáng)化社會(huì)管理職能，提高政府社會(huì)治理能力，建立穩(wěn)定和諧的現(xiàn)代化社會(huì)的需要。[1]有學(xué)者還提出了服務(wù)型社會(huì)治理模式。[2]9該模式主要應(yīng)用于解釋高層級(jí)的社會(huì)治理創(chuàng)新，其內(nèi)在假設(shè)為政府是鐵板一塊，且善良和仁慈，政府是社會(huì)的主宰，且能掌握解決社會(huì)問(wèn)題的一切信息和知識(shí)。但是，實(shí)際上在社會(huì)治理創(chuàng)新中，絕不能忽視不同層級(jí)政府目標(biāo)的差異性和不同地域環(huán)境的特殊性，以及政府部門和有組織的利益集團(tuán)對(duì)創(chuàng)新的監(jiān)控和操縱，進(jìn)而導(dǎo)致部分治理創(chuàng)新淪為部門和利益集團(tuán)鞏固勢(shì)力范圍的手段。

針對(duì)自上而下創(chuàng)新模式的不足，倡導(dǎo)自下而上的社會(huì)主導(dǎo)型模式的學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)、社團(tuán)、社工是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的最基本要素。[3]社會(huì)治理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治的作用；[4]讓社會(huì)組織真正成為社會(huì)治理創(chuàng)新的主體。[5]該模式主要運(yùn)用于基層社會(huì)的微觀治理領(lǐng)域，社會(huì)的自主治理是該模式的內(nèi)在假設(shè)。但是，由于我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育滯后、結(jié)構(gòu)不合理、體系不健全、能力不強(qiáng)、缺乏權(quán)威等問(wèn)題，導(dǎo)致它無(wú)法擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)基層社會(huì)治理的重任。

倡導(dǎo)政府、市場(chǎng)與社會(huì)相結(jié)合模式的學(xué)者認(rèn)為，具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、整體性和協(xié)同性特征的社會(huì)治理需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元治理主體各自的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增進(jìn)三者的共同利益；[6]避免和減少“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”或“社會(huì)失靈”的問(wèn)題。[7]為此，應(yīng)該完善社會(huì)治理格局，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，協(xié)調(diào)社會(huì)內(nèi)部的各種關(guān)系，提高國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在社會(huì)治理中的合力。[8]該模式試圖把自上而下和自下而上的治理創(chuàng)新模式結(jié)合起來(lái)，但是，它卻難以彌合自上而下和自下而上兩種模式中存在的政府與社會(huì)二分法或者政府、市場(chǎng)與社會(huì)的三分法的內(nèi)在張力，同時(shí)，由于多元治理主體間的目標(biāo)多樣性、信息不對(duì)稱以及協(xié)作的困難，往往使合作中斷，導(dǎo)致社會(huì)治理陷入困境。

實(shí)際上，任何制度創(chuàng)新并不是單一主體單方面努力的結(jié)果，而是涉及多方力量協(xié)同努力的過(guò)程。上述三個(gè)解釋模式都有其解釋力，但是它們無(wú)法為多層次社會(huì)治理創(chuàng)新的豐富實(shí)踐提供一個(gè)連續(xù)的解釋圖景。為此，本文借用治理創(chuàng)新中常用的工作術(shù)語(yǔ)“項(xiàng)目”和“項(xiàng)目制”，試圖對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新模式和實(shí)踐邏輯給出一個(gè)連續(xù)、有效的解釋。

“項(xiàng)目”原本指一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)。[9]目前學(xué)術(shù)界對(duì)“項(xiàng)目”的定義尚未形成統(tǒng)一的共識(shí)，其中比較權(quán)威的是美國(guó)項(xiàng)目管理學(xué)會(huì)（PMI）的定義，即“為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時(shí)性工作”[10]14。項(xiàng)目有個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)，即它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級(jí)或位點(diǎn)，項(xiàng)目的運(yùn)行試圖打破縱向的層級(jí)性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個(gè)專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。而項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，它更是一種新的國(guó)家治理體制，能將政府的施政意圖以項(xiàng)目的形式貫徹到基層社會(huì)，通過(guò)明確項(xiàng)目的目標(biāo)、組織、資金以及實(shí)施周期等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)治理主體的各自目標(biāo)。[1]“項(xiàng)目制”的核心在于：既要保證中央的集權(quán)，以便在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和收入再分配領(lǐng)域提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)中央政權(quán)穩(wěn)定的目標(biāo)，同時(shí)又要允許一定限度的地方分權(quán)，以激發(fā)地方政府的活力，促使地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)，并尊重他們的偏好。[11]本文認(rèn)為，作為社會(huì)治理創(chuàng)新模式的項(xiàng)目制能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)，關(guān)鍵在于它是一項(xiàng)“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，依靠一套簡(jiǎn)化、科學(xué)—工程主義的社會(huì)治理思路。[12]在制度設(shè)計(jì)上，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制嚴(yán)格按照以條線為主的事本主義、程序化管理和目標(biāo)績(jī)效考核為手段，以期達(dá)到提高有限公共資源使用效率、實(shí)現(xiàn)短期的有限目標(biāo)。社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制的這種技術(shù)化治理思路，成為了國(guó)家治理社會(huì)的總體性特征。[13]盡管社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制存在著許多優(yōu)點(diǎn)，但不可避免地也存在著各種缺陷，如何完善社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制模式，提升項(xiàng)目治理的績(jī)效，具有重要的實(shí)踐意義和研究?jī)r(jià)值。

二、社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制類型及運(yùn)行安排

近年來(lái)，項(xiàng)目制越來(lái)越成為地方政府青睞的資源分配方式和社會(huì)治理創(chuàng)新模式。結(jié)合近年來(lái)各地多層次的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，本文簡(jiǎn)要地將社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制概括為以下幾組類型：

（一）國(guó)家層面、地方層面以及社區(qū)層面的治理創(chuàng)新

社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制存在于不同層面上。按層級(jí)劃分，可以將其劃分為國(guó)家層面、地方層面以及社區(qū)層面上的創(chuàng)新項(xiàng)目。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段，社會(huì)治理創(chuàng)新在國(guó)家層面上的項(xiàng)目主要有重慶市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，等等。在地方層面上，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目主要有北京市朝陽(yáng)區(qū)、天津市和平區(qū)等在內(nèi)的2014年民政部確認(rèn)31 個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)；部分項(xiàng)目獲得了中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，如浙江省溫嶺市的工資集體協(xié)商制度，廈門市的政務(wù)綜合體社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新，福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，深圳市前海、蛇口片區(qū)社會(huì)治理試驗(yàn)區(qū)等。在社區(qū)層面上，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目主要有杭州上城區(qū)望江街道的民生實(shí)事公益項(xiàng)目“資本相親會(huì)”、廣東省惠州市橋西街道關(guān)愛老人的“夕陽(yáng)紅春天”項(xiàng)目、北京市海淀區(qū)西三旗街道社會(huì)治理創(chuàng)新園項(xiàng)目等。

（二）政府主導(dǎo)、社會(huì)自發(fā)以及政府與社會(huì)合作的治理創(chuàng)新

根據(jù)創(chuàng)新主導(dǎo)力量的不同，可以將社會(huì)治理創(chuàng)新劃分為政府主導(dǎo)、社會(huì)主導(dǎo)以及政府與社會(huì)合作的創(chuàng)新項(xiàng)目。在政府主導(dǎo)的創(chuàng)新項(xiàng)目中，政府通過(guò)出臺(tái)政策法規(guī)、建立制度，提升政府服務(wù)水平，這種類型的創(chuàng)新項(xiàng)目具有制度化、規(guī)范化、專業(yè)化等特點(diǎn)，有利于提升執(zhí)政能力和行政效率。譬如，成都市政府的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革、遂寧市政法委的重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、中山市外來(lái)人口社區(qū)融入與發(fā)展項(xiàng)目、杭州市公民導(dǎo)向的綜合考評(píng)等。社會(huì)自發(fā)創(chuàng)新能夠發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)社會(huì)公信力，彌補(bǔ)政府無(wú)法單獨(dú)供給和應(yīng)對(duì)的大量社會(huì)管理事務(wù)。譬如，寧波市新老市民共建共享融合模式項(xiàng)目、南京市公民社會(huì)園丁行動(dòng)項(xiàng)目、西寧市格?；ㄖ鷮W(xué)項(xiàng)目、眉山市青神縣婦聯(lián)、青神鄉(xiāng)村婦女兒童合作發(fā)展促進(jìn)會(huì)的農(nóng)村留守兒童教育保護(hù)項(xiàng)目等。政府與社會(huì)組織合作創(chuàng)新項(xiàng)目具有多方協(xié)商合作、公開透明的特征。譬如，慈溪市的基層組織和社會(huì)組織協(xié)同治理模式、溫嶺市的參與式預(yù)算和人大代表工作站、太倉(cāng)市“健全信息聯(lián)合共享、集訪聯(lián)合接待、越訪聯(lián)動(dòng)化解、矛盾聯(lián)合調(diào)處”的“四聯(lián)”保穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目等。

（三）綜合創(chuàng)新與專項(xiàng)創(chuàng)新

創(chuàng)新項(xiàng)目既可以是綜合的也可以是專項(xiàng)的。綜合性創(chuàng)新項(xiàng)目是指那些服務(wù)面寬、目標(biāo)綜合、方式多樣的項(xiàng)目。譬如，南京市浦口區(qū)社區(qū)分類治理創(chuàng)新項(xiàng)目，福建廈門市海滄區(qū)的政務(wù)綜合體社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新項(xiàng)目，山東濟(jì)南四里村街道服務(wù)轄區(qū)青少年的“貝蕾成長(zhǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目、服務(wù)老年人的“快樂(lè)老家”項(xiàng)目、服務(wù)殘疾人的“社區(qū)陪伴”項(xiàng)目、提供民生類的“惠老計(jì)劃”“社區(qū)管家”等項(xiàng)目。專項(xiàng)性創(chuàng)新項(xiàng)目是指圍繞著特定目標(biāo)，應(yīng)用專業(yè)知識(shí)，借助專業(yè)組織來(lái)處理的特定問(wèn)題，它具有精細(xì)管理的特征。譬如，中山市的流動(dòng)人員積分制管理項(xiàng)目，上海市的青年就業(yè)“啟航”計(jì)劃，北京市總工會(huì)的職工服務(wù)公益孵化項(xiàng)目以及杭州市“鮑大媽聊天室”項(xiàng)目、陳文英網(wǎng)絡(luò)工作室、“樓下書記”，等等。

簡(jiǎn)言之，社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制有不同的維度。根據(jù)上述分類，可以把近年來(lái)我國(guó)各地社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制進(jìn)行簡(jiǎn)要?dú)w納（見圖1），從中不難發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家層面上，政府主導(dǎo)的社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目制基本上均為綜合性的，而社區(qū)層面上社會(huì)主導(dǎo)的創(chuàng)新項(xiàng)目制基本上都是專項(xiàng)性的，介于國(guó)家與社區(qū)之間的地方層面上的創(chuàng)新項(xiàng)目制較為復(fù)雜。針對(duì)上述各地社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制的不同類型，盡管存在著運(yùn)行層面的不同、發(fā)揮主導(dǎo)力量的差異以及業(yè)務(wù)范圍的綜合與專項(xiàng)區(qū)分，但是其都遵循著社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制運(yùn)行的普遍規(guī)律。社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制運(yùn)行安排主要包括設(shè)置議程、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)管以及項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)項(xiàng)等流程。在議程設(shè)置上，并不是所有的社會(huì)問(wèn)題都能進(jìn)入政府議程，只有那些被政府和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，才可能納入政府議程。進(jìn)入議程的方式既可以由政府相關(guān)部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也可以由媒體或民眾主動(dòng)反映。建立議程后，社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)入到對(duì)多個(gè)方案進(jìn)行評(píng)審與立項(xiàng)的環(huán)節(jié)。項(xiàng)目立項(xiàng)的過(guò)程是一個(gè)多方合作與競(jìng)爭(zhēng)、多種資源整合的過(guò)程。由于目標(biāo)有限，項(xiàng)目的實(shí)施周期較短，一般為1-3年。項(xiàng)目獲得立項(xiàng)后，就進(jìn)入了實(shí)施階段。在此階段，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要協(xié)調(diào)和管理項(xiàng)目中存在的各種技術(shù)性問(wèn)題，在目標(biāo)約束下實(shí)施主體有較強(qiáng)的過(guò)程獨(dú)立性與行為自主性。為了不使項(xiàng)目偏離目標(biāo)，項(xiàng)目管理單位或第三方采取隨機(jī)抽查項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出、階段性進(jìn)展等一系列的監(jiān)管措施，保證項(xiàng)目如期進(jìn)行。最后，項(xiàng)目評(píng)估是對(duì)項(xiàng)目完成的程度、質(zhì)量、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等方面進(jìn)行的評(píng)估。項(xiàng)目評(píng)估是一個(gè)客觀、專業(yè)、科學(xué)、民主的過(guò)程，由項(xiàng)目管理單位或第三方實(shí)施。項(xiàng)目如果通過(guò)評(píng)估，就能夠順利進(jìn)入結(jié)項(xiàng)環(huán)節(jié)。

圖1 近年來(lái)我國(guó)各地社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目的類型

三、社會(huì)治理創(chuàng)新中項(xiàng)目制的實(shí)踐邏輯

近年來(lái)，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制已成為我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行中的一項(xiàng)重要組成部分。社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制主要通過(guò)上下級(jí)政府間的發(fā)包和抓包的方式，實(shí)現(xiàn)委托方—承包方—代理方互動(dòng)博弈。[14]社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制之所以能夠持續(xù)發(fā)展下去，關(guān)鍵在于其背后蘊(yùn)藏著深層次的激勵(lì)機(jī)制，具體包括社會(huì)問(wèn)題的凸顯、上級(jí)政府的創(chuàng)新壓力、政府政績(jī)驅(qū)動(dòng)、資源的緊約束以及地方領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的影響。實(shí)踐中項(xiàng)目制具有目標(biāo)有限性、組織多元性、資金來(lái)源多樣化、周期短以及“發(fā)包—抓包”制度鏈接等特征。作為一種社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯，項(xiàng)目制在基層社會(huì)治理中有著重要的意義。

（一）項(xiàng)目制突破了政治與行政二分法，打破了政府、社會(huì)與市場(chǎng)的雙重邊界

社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制既突破了傳統(tǒng)公共行政的政治與行政的二分法，也打破了政府、社會(huì)和市場(chǎng)的多重邊界，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的多種機(jī)制和多元主體混合運(yùn)作，增強(qiáng)了基層治理體制的彈性。

首先，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制突破了政治與行政的邊界，推動(dòng)了政治與行政的混同運(yùn)作。在我國(guó)，政治與行政并非截然分開，政治過(guò)程常常借助行政手段，行政過(guò)程往往也借助于政治過(guò)程。[15]不管是政府主導(dǎo)的還是社會(huì)自發(fā)產(chǎn)生的或者是多元主體協(xié)同合作的社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目都要接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有獲得黨委的肯定、支持或者默許，社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目才能獲得合法性。同時(shí)，各個(gè)社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目還必須接受各級(jí)政府的監(jiān)管，各職能部門為創(chuàng)新項(xiàng)目協(xié)調(diào)各類關(guān)系，并提供資金、技術(shù)或者權(quán)威支持。社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目化進(jìn)一步模糊了黨委和政府的邊界，使得二者混同運(yùn)行，共同構(gòu)成社會(huì)治理創(chuàng)新的合法性、權(quán)威和財(cái)力的來(lái)源。通過(guò)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制，黨委和政府并未退出社會(huì)領(lǐng)域，而且以一種更為有效的形式繼續(xù)主導(dǎo)著社會(huì)治理領(lǐng)域。其次，社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制打破了政府、社會(huì)與市場(chǎng)的邊界。在社會(huì)治理中，政府、社會(huì)與市場(chǎng)是具有各自的邊界、分工和優(yōu)缺點(diǎn)的治理機(jī)制。但是，它們中的任何一種機(jī)制并不能單獨(dú)解決所有社會(huì)問(wèn)題，必須兩種或兩種以上的機(jī)制混合使用。當(dāng)然，社會(huì)治理創(chuàng)新中多種機(jī)制的相互協(xié)作并非是自發(fā)、無(wú)條件的。

與傳統(tǒng)的政府、社會(huì)及市場(chǎng)三分法相比，注重有限目標(biāo)和有限合作的項(xiàng)目制，能夠跨界合作，解決單一機(jī)制存在的資源、技術(shù)、能力與知識(shí)的不足，克服社會(huì)治理中集體行動(dòng)的困境。項(xiàng)目制的這種一體化特點(diǎn)，能夠使得項(xiàng)目的開展與運(yùn)行過(guò)程流暢，始終保持統(tǒng)一的目標(biāo)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在這個(gè)過(guò)程中也能夠集中資源進(jìn)行項(xiàng)目的維護(hù)與監(jiān)督，使得項(xiàng)目高效地朝著預(yù)期的目標(biāo)前行。譬如，由上海市人力資源社會(huì)保障部門和共青團(tuán)組織共同實(shí)施的青年就業(yè)“啟航”計(jì)劃，通過(guò)整合和統(tǒng)籌各轄區(qū)的人社部門，集中有效分配就業(yè)資源，幫助廣大失業(yè)青年實(shí)現(xiàn)就業(yè)的目標(biāo)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“啟航”計(jì)劃實(shí)施3年來(lái)，全市登記失業(yè)青年總量從實(shí)施前的8 萬(wàn)多人減少到2014年底的5.2 萬(wàn)，降幅35%；已有2.1 萬(wàn)人通過(guò)該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。[16]

（二）項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)了政府從經(jīng)濟(jì)企業(yè)家向社會(huì)企業(yè)家的身份轉(zhuǎn)型

社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制還實(shí)現(xiàn)了政府從經(jīng)濟(jì)企業(yè)家身份向社會(huì)企業(yè)家身份的轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著經(jīng)濟(jì)企業(yè)家的角色，雖然其已經(jīng)不再直接大辦企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而是經(jīng)營(yíng)轄域的土地，強(qiáng)調(diào)整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局和總體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但他們?nèi)匀皇墙?jīng)濟(jì)企業(yè)家的角色。[17]在社會(huì)治理創(chuàng)新中，地方政府從經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)治理社會(huì)，不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在社會(huì)治理領(lǐng)域政府或者深挖社會(huì)機(jī)制或者轉(zhuǎn)變身份，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制解決社會(huì)治理難題的社會(huì)企業(yè)家精神。

在社會(huì)企業(yè)家精神政府的引導(dǎo)下，地方政府通過(guò)社會(huì)治理創(chuàng)新推動(dòng)地方社會(huì)建設(shè)。譬如，成都市政府的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革項(xiàng)目解決了民生和民主分離的問(wèn)題，解決了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理缺乏資源的問(wèn)題以及政府自身職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，為基層民眾和地方政府都帶來(lái)了巨大的收益。對(duì)地方政府而言，該項(xiàng)目不僅使政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理上的職責(zé)清晰了，而且也帶來(lái)了良好的政績(jī)。當(dāng)然，地方政府對(duì)項(xiàng)目合同及資源的牢牢控制，使項(xiàng)目制在基層得以不斷應(yīng)用與推廣，成為地方官員的政績(jī)，這為地方干部繼續(xù)扮演社會(huì)企業(yè)家奠定了基礎(chǔ)。

（三）項(xiàng)目制將“一刀切”的制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為多樣化的創(chuàng)新實(shí)踐

傳統(tǒng)的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)應(yīng)用單一或者相同的方法與規(guī)章制度來(lái)解決復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題，這種方法忽視了各地社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜化、治理主體的多元化、社會(huì)問(wèn)題的專業(yè)化等問(wèn)題，不僅不能有效地解決社會(huì)問(wèn)題，而且更多時(shí)候會(huì)造成行政效率的低下、社會(huì)資源的浪費(fèi)。而社會(huì)治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制發(fā)揮了多元治理主體的積極性和主動(dòng)性。地方政府從關(guān)注一切到選擇性注意和選擇性創(chuàng)新，根據(jù)不同的問(wèn)題類型、輕重緩急的程度、成本大小和能力強(qiáng)弱，有選擇地制定不同的項(xiàng)目方案，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制在地方層面上把“一刀切”的規(guī)章制度轉(zhuǎn)化為地方性的行動(dòng)方案，克服了政策執(zhí)行中的教條主義。譬如，在公民導(dǎo)向的綜合考評(píng)項(xiàng)目中，從1992年杭州市政府就按照“創(chuàng)一流業(yè)績(jī)、讓人民滿意”的宗旨，市政府沒(méi)有直接照搬諸如北京“三效一創(chuàng)”績(jī)效管理體系、青島市市直單位目標(biāo)績(jī)效考核體系、貴州省直機(jī)關(guān)績(jī)效管理體系以及南通市三位一體績(jī)效評(píng)估體系等做法，而是根據(jù)當(dāng)?shù)卣陨淼奶攸c(diǎn)與要求，制定了適合本市的公民導(dǎo)向的綜合考評(píng)項(xiàng)目。[18]通過(guò)科學(xué)量化的指標(biāo)體系、綜合性的維度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同層級(jí)部門、各類涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行全方位、多樣化的考察，極大地推動(dòng)了政府管理和社會(huì)管理的創(chuàng)新與全面提升。

（四）項(xiàng)目制推動(dòng)了跨部門的協(xié)同治理

傳統(tǒng)科層制建立在高度分工和專業(yè)化基礎(chǔ)上，部門間存在清晰的邊界，各部門根據(jù)職能行動(dòng)，遇到職能交叉的問(wèn)題，經(jīng)常是政出多門；在行動(dòng)上，多部門配合的方式往往是相互踢皮球，碎片化的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制的推行，推動(dòng)了傳統(tǒng)科層制內(nèi)部的重構(gòu)：政府內(nèi)部動(dòng)員由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫?xiàng)目中心模式。這種整體性一體化的治理結(jié)構(gòu)整合了多個(gè)政府部門分散的資金管理權(quán)和特殊的人事安排權(quán)。在社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制中，不同職能部門的成員因?yàn)槟骋粋€(gè)具體的項(xiàng)目而組成項(xiàng)目組，在項(xiàng)目組的領(lǐng)導(dǎo)下，項(xiàng)目組成員圍繞著預(yù)先設(shè)定的項(xiàng)目目標(biāo)而開展工作。多部門協(xié)同治理有效扭轉(zhuǎn)了以往條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，使得項(xiàng)目組的所有成員都專職自身的工作，為了共同的項(xiàng)目目標(biāo)而開展工作。譬如，溫嶺市的人大代表工作站項(xiàng)目，自2008年8月，溫嶺市政府在箬橫創(chuàng)建第一家代表工作站以來(lái)，通過(guò)整合地區(qū)人力資源，充分發(fā)揮政府部門、企業(yè)精英、優(yōu)秀黨員、熱心人士等的作用，實(shí)現(xiàn)了良好的治理績(jī)效。截至2015年6月，溫嶺市政府已建立代表工作站45 個(gè)，實(shí)現(xiàn)全市各鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，切實(shí)幫助選民解決社會(huì)治理創(chuàng)新中的民生難題，實(shí)現(xiàn)基層的穩(wěn)定和諧。[19]

四、社會(huì)治理創(chuàng)新中項(xiàng)目制的現(xiàn)實(shí)困境

社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制盡管有著巨大的優(yōu)勢(shì)，但項(xiàng)目制在社會(huì)治理創(chuàng)新中也存在著許多困境與問(wèn)題，譬如社會(huì)資源配置的“馬太效應(yīng)”、地方政府的尋租腐敗問(wèn)題、政府的碎片化治理行為、項(xiàng)目制供給“最后一公里”問(wèn)題等，影響著社會(huì)治理創(chuàng)新的績(jī)效。

（一）社會(huì)資源配置的“馬太效應(yīng)”

社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制作為國(guó)家資源進(jìn)入基層社會(huì)的一種輸入機(jī)制，存在著明顯的社會(huì)資源配置“馬太效應(yīng)”，這不僅加大了不同地區(qū)與人群之間的分化程度，而且也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，這種“馬太效應(yīng)”集中表現(xiàn)為：在資源有限的條件下，并不是所有投標(biāo)都能立項(xiàng)，也不是中標(biāo)的項(xiàng)目都具有普惠的特征。一般情況，上級(jí)政府往往把項(xiàng)目交給財(cái)力雄厚、建設(shè)基礎(chǔ)好、資源動(dòng)員能力強(qiáng)的地區(qū)或機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)，不是所有地區(qū)都能均等地獲得項(xiàng)目，往往出現(xiàn)“能者恒能”“強(qiáng)馬多吃草”的局面。近年來(lái)，小到新農(nóng)村建設(shè)中的村容村貌、道路建設(shè)、招商引資的項(xiàng)目，大到國(guó)家金融、醫(yī)療綜合改革項(xiàng)目。大多數(shù)項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)自上而下的招標(biāo)和自下而上的競(jìng)標(biāo)。在配套資源的門檻要求下，很多項(xiàng)目只能進(jìn)入財(cái)力較好、基礎(chǔ)建設(shè)較好的地區(qū)或基層，沒(méi)條件的地方和基層政府或者是消極“躲項(xiàng)目”、從競(jìng)爭(zhēng)中退出，或者是負(fù)債爭(zhēng)取項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目不僅沒(méi)有為地方建設(shè)提供支持，反而使其陷入虧損負(fù)債的困境。[20]社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制引發(fā)的這種資源配置不均的“馬太效應(yīng)”，極大地降低了項(xiàng)目制的實(shí)際績(jī)效，嚴(yán)重威脅到社會(huì)的有序運(yùn)行。

（二）地方政府的尋租腐敗問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目是中央政府考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)，亦是地方官員晉升的主要參考依據(jù)。因此，地方政府熱衷于打造示范項(xiàng)目或試點(diǎn)工程，利用項(xiàng)目向下“尋租”，或者自下而上“套錢”而不作為，可以說(shuō)，項(xiàng)目制逐漸成為政府部門權(quán)力膨脹、貪污腐敗的重要途徑。眾多學(xué)者對(duì)項(xiàng)目制引發(fā)的尋租腐敗問(wèn)題進(jìn)行了考察研究，黃宗智等人發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，能促進(jìn)地方官員和企業(yè)商人合謀，這反映了逐利價(jià)值觀下的權(quán)—錢結(jié)合，使得社會(huì)越來(lái)越不公平，并且項(xiàng)目制也演變成為一種日益固化的治理機(jī)制。[21]李祖佩觀察到，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，政府的許多項(xiàng)目被推送到村里，而每個(gè)項(xiàng)目都附帶著巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，由此導(dǎo)致基層社會(huì)的抓包方展開激烈博弈，日益形成了一種以權(quán)力為主導(dǎo)的分利秩序格局。[22]馬良燦則具體列舉了扶貧開發(fā)類項(xiàng)目，他指出該類項(xiàng)目因帶著大量的經(jīng)濟(jì)利益，因此被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所控制和俘獲，使得項(xiàng)目設(shè)定的初衷目標(biāo)與實(shí)際所產(chǎn)生的效益嚴(yán)重不匹配。[23]可以說(shuō)，地方政府除了具有維護(hù)公益的一面，也存在有私欲的一面，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)政策引導(dǎo)下，許多政府扮演著雙重角色，進(jìn)而加劇了地方政府的尋租腐敗問(wèn)題。

（三）政府的碎片化治理行為

社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目兼具項(xiàng)目制的一般特點(diǎn)，即要求每一個(gè)項(xiàng)目遵循“一事一議”“?？顚ｍ?xiàng)”，并且對(duì)所有的項(xiàng)目分別進(jìn)行目標(biāo)管理和過(guò)程監(jiān)管。這種專業(yè)化、科學(xué)化分工的背后，其實(shí)不可避免地隱藏著政府忽視綜合性、全局性等特點(diǎn)的弊端，具體表現(xiàn)為所有地方事務(wù)都是綜合性的，任何一項(xiàng)公共事務(wù)無(wú)法單獨(dú)從整體中分離出來(lái)，都連帶著其他事務(wù)的規(guī)劃和安排。然而在這種專業(yè)化、技術(shù)化的項(xiàng)目制思維影響下，政府部門逐漸淡化整體性的全局視野，選擇只從自身利益和需求出發(fā)辦事，由此部門間關(guān)系必然會(huì)呈現(xiàn)破碎和分裂的狀態(tài)，最終危害到社會(huì)治理創(chuàng)新的績(jī)效。譬如，改革開放以來(lái)，政府在提供公共服務(wù)，實(shí)施有效治理方面呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”趨勢(shì)，這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：農(nóng)村需求的差異性形成碎片化，組織功能過(guò)度分工形成碎片化，治理層級(jí)形成碎片化以及公私合作治理形成碎片化。[24]這種碎片化的傾向是病態(tài)的、低效的，目前已經(jīng)成為我國(guó)在新時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的主要障礙，嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共服務(wù)的整體性供給效率的提高。

（四）項(xiàng)目制供給“最后一公里”問(wèn)題

社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制本意在于通過(guò)優(yōu)化資源配置，將原本復(fù)雜的基層公共事務(wù)化繁為簡(jiǎn)，以此取得良好的治理績(jī)效。在實(shí)際過(guò)程中，項(xiàng)目制秉承著理性控制和程序設(shè)計(jì)思維，其最初的目標(biāo)在于制約和克服基層公共行為的隨意、專斷和低效，但是由于這種思維邏輯缺乏經(jīng)驗(yàn)支持，因此使得項(xiàng)目制的績(jī)效大打折扣，這在公共品供給“最后一公里”問(wèn)題上體現(xiàn)的非常顯著。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代下，中央政府主要采取以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的項(xiàng)目制來(lái)加大對(duì)基層社會(huì)的公共服務(wù)供給投入，盡管制度設(shè)計(jì)的初衷看似“完美”，但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了基層社會(huì)公共品供給依然嚴(yán)重缺乏的悖論，公共品供給“最后一公里”問(wèn)題愈演愈烈。尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的公共品供給“最后一公里”難題凸顯，這主要表現(xiàn)為：農(nóng)民信息獲取不完全引發(fā)農(nóng)民之間利益難以協(xié)調(diào)的困局、政府的項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)和村莊的有效銜接、農(nóng)民積極性不高導(dǎo)致許多項(xiàng)目工程實(shí)施難度巨大等問(wèn)題。[25]此外，科層制的固化決策方式使得政府無(wú)法通過(guò)項(xiàng)目制有效獲取農(nóng)民的公共品實(shí)際需求，再加上項(xiàng)目制的利益協(xié)調(diào)功能和監(jiān)督功能受阻，最終加劇了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。

五、優(yōu)化社會(huì)治理創(chuàng)新中項(xiàng)目制的策略選擇

變革和創(chuàng)新社會(huì)治理模式，是提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是社會(huì)治理的永恒課題。盡管社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制存在著許多優(yōu)點(diǎn)，但不可避免地也存在著上述各種缺陷，因此，我們需要通過(guò)優(yōu)化社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行結(jié)構(gòu)，提升社會(huì)治理績(jī)效。

（一）合理配置項(xiàng)目資源，促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展

社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制原本是政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，試圖加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和弱勢(shì)群體的補(bǔ)助，來(lái)保障社會(huì)的公平和公正，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，項(xiàng)目制很少能夠完全掌握清楚基層民眾真實(shí)的需求偏好、政策的傾斜力度、資源的配給額度等信息，在這種信息不對(duì)稱情形下，政府所提供的公共品與民眾的真實(shí)需求經(jīng)常存在著偏差。眾所周知，社會(huì)總體資源的數(shù)量是確定的，而在項(xiàng)目制供給“馬太效應(yīng)”的“損不足、奉有余”的影響下，社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目不僅難以保障弱勢(shì)群體的基本利益，而且形成的貧富差距問(wèn)題容易造成社會(huì)的失序危險(xiǎn)。[26]項(xiàng)目制作為促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排，政府在配備項(xiàng)目資源時(shí)，要因地制宜，充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力，要秉承普惠的原則，除了需要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)示范工程和試點(diǎn)項(xiàng)目的支持，也需要制定和實(shí)施其他普惠項(xiàng)目，真正合理配置項(xiàng)目資源，促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目制實(shí)踐的最終目的在于服務(wù)廣大人民群眾，從此種意義而言，社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制實(shí)踐應(yīng)該致力于協(xié)同國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)三者力量，充分發(fā)揮項(xiàng)目制的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升資源再分配的效益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）建立有限政府，強(qiáng)化政府部門之間的監(jiān)督

當(dāng)前，社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制存在著雙重缺陷，即項(xiàng)目制自身的制度缺陷難以真正克服和地方政府利用項(xiàng)目制尋租腐敗無(wú)法遏制，因此由項(xiàng)目制引發(fā)的跑部錢進(jìn)、資金挪用、財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配等問(wèn)題始終難以有效解決。優(yōu)化項(xiàng)目制，推進(jìn)國(guó)家的基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其關(guān)鍵在于限制基層政府的權(quán)力，強(qiáng)化其運(yùn)行過(guò)程的公開透明，制度化的監(jiān)督機(jī)制，建立功能和職責(zé)有限的地方政府。因此，在保持國(guó)家整體治理體制不變的前提下，在政府組織內(nèi)部，應(yīng)該提高業(yè)務(wù)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)和相互監(jiān)督，健全和完善政府內(nèi)部權(quán)力約束機(jī)制；在政府外部，引入公民參與，整合政府部門之間、政府與社會(huì)之間的資源，實(shí)行有效的外部監(jiān)督機(jī)制，使項(xiàng)目制始終嵌入在制度與法治的框架之中。[27]在具體的做法上，一方面，政府需要嚴(yán)格審批、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、實(shí)施有效審計(jì)檢查，以此加大對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)管力度，嚴(yán)禁政府官員利用職權(quán)將項(xiàng)目資金據(jù)為己用或者打造政績(jī)工程和形象工程；另一方面，將項(xiàng)目制運(yùn)作納入到有限政府、法治政府以及服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中，并利用績(jī)效考核、干部人事、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等制度化方式切實(shí)強(qiáng)化基層政府在項(xiàng)目制運(yùn)作中的服務(wù)功能，提升中央政府的權(quán)威和國(guó)家政策執(zhí)行力，遏制基層政府自利性沖動(dòng)。

（三）引入?yún)⑴c和協(xié)商機(jī)制，實(shí)行整體性治理

現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)治理創(chuàng)新中的項(xiàng)目制引發(fā)的政府治理行為碎片化，主要指的是政府內(nèi)部不同職能部門之間的各自為政、相同業(yè)務(wù)的層級(jí)分割以及不同地方政府間的不合作的現(xiàn)象。政府碎片化行為存在著諸多弊端，整體性治理為政府走出碎片化治理困境指明了方向。整體性治理的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部不同部門與機(jī)構(gòu)的整體協(xié)同合作，主張政府的行為由之前的片面走向全面、由局部走向整體、由破碎走向整合的過(guò)程。整體性治理要求各種公共管理的主體（中央政府、地方政府、基層社會(huì)等）在項(xiàng)目制管理活動(dòng)中達(dá)成協(xié)調(diào)一致與功能整合，為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。整體性治理框架下的社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制供給具體表現(xiàn)為：在中央政府層面，進(jìn)行全局規(guī)劃，實(shí)行總體性制度安排，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在對(duì)各部門和各級(jí)地方政府利益整合的前提下，提升部門之間的有效協(xié)作程度；在地方政府層面，應(yīng)該整合和優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置和利用，組織人員合理部署項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程和機(jī)制，提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率和社會(huì)治理的績(jī)效；在基層社會(huì)層面，民眾應(yīng)以主要受益者和參與者的身份，積極合理、有序、多維度地介入到項(xiàng)目的運(yùn)作和監(jiān)管過(guò)程中去，切實(shí)解決項(xiàng)目制引發(fā)的政府碎片化治理問(wèn)題，有效提高和改善社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)社會(huì)的良序治理。

（四）創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制和方法，提高社會(huì)治理績(jī)效

現(xiàn)階段，社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制引發(fā)公共品供給“最后一公里”現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于項(xiàng)目管理的機(jī)制和方法出現(xiàn)了問(wèn)題。項(xiàng)目管理作為一種機(jī)制和方法，能夠從系統(tǒng)角度對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行統(tǒng)籌、對(duì)資源進(jìn)行整合，并有著完善的時(shí)間、成本、質(zhì)量、人力資源、溝通、風(fēng)險(xiǎn)控制、采購(gòu)等方面的管理。良好的項(xiàng)目管理機(jī)制體現(xiàn)在對(duì)成本的有效控制，通過(guò)增強(qiáng)政府預(yù)算開支向社會(huì)公布的透明度，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和臨時(shí)性追加資金撥款和資金使用的監(jiān)督，能夠使資金的使用更為合理、節(jié)約。而創(chuàng)新項(xiàng)目管理方法則能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施狀態(tài)進(jìn)行有效監(jiān)管，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督主體職責(zé)和監(jiān)管機(jī)制，積極引入第三方和受益方參與項(xiàng)目監(jiān)督，從而能夠?qū)┙o主體形成強(qiáng)大的壓力，迫使供給主體履行法定的責(zé)任和義務(wù)，始終致力于公共品的有效供給目標(biāo)。[28]此外，當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目制的資金流程鏈過(guò)長(zhǎng)，一般從中央政府項(xiàng)目立項(xiàng)到各類社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)，流經(jīng)的政府層級(jí)有中央政府各部委、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制和方法還需要通過(guò)縮減政府層級(jí)、開設(shè)直接面向基層社會(huì)的賬戶等措施，盡力避免項(xiàng)目實(shí)施中間環(huán)節(jié)資金的損耗和項(xiàng)目的斷裂，有利于成功化解“最后一公里”難題，最終提高社會(huì)治理的績(jī)效。