大數(shù)據(jù)時代的政府治理眾包模式研究

鄧子云，陳 磊

（1.長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學院 經(jīng)濟貿(mào)易學院，湖南 長沙 410116；2.湖南大學 國家超級計算長沙中心，湖南 長沙 410082）

黨的十八屆三中全會、黨的十九大都明確提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，2014年、2015年、2016年、2017年政府工作報告都對該戰(zhàn)略作了許多部署。政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，當前要解決許多現(xiàn)實問題，比如，如何應對政府職能越理越多的現(xiàn)象，如何面對民眾普遍對政府服務要求高卻又不滿意的現(xiàn)實情況等。應對這些問題，從短期來說可以采取一些應急的措施，但從深層上、從治本上還得由政府治理能力現(xiàn)代化來解決。政府治理能力如何實現(xiàn)現(xiàn)代化呢？一是使用先進、新型的政府治理模式；二是借助新興的技術(shù)，特別是以大數(shù)據(jù)為核心、以“大物移云”（大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算）為代表的新一代信息技術(shù)。政府治理眾包模式就是可以采取的一種先進、新型的政府治理模式。

一、政府治理眾包模式的興起

學界普遍認為，大數(shù)據(jù)時代政府治理的時代特性體現(xiàn)在多元治理、協(xié)商治理、平等溝通、有限政府、平臺協(xié)商等方面，會對政府的管理體制、組織機制、辦事方式帶來深刻的變革。①西方國家注重利用在線工具讓公民在線參與政府治理的有關(guān)工作。如早在2011年美國紐約就建立了世界上第一個創(chuàng)新社區(qū)的政府眾包平臺，并與Facebook、微博等平臺對接，讓紐約市民即時在線參與城市管理和服務。[1]美國還推動了“同行專利審核”項目，將專利審查公共任務進行眾包。[2]埃及出于對未然犯罪以預防和對犯罪被害人的及時救濟，于2010年推出了“性騷擾地圖”。[3]荷蘭警方將案件的調(diào)查細節(jié)公之于眾，任何一個公民都可以對偵查提出自己的觀點和想法。[3]

政府治理眾包模式的關(guān)鍵技術(shù)平臺是眾包平臺，一些眾包平臺被推廣應用。Jay Pedersen，David Kocsis 等認為眾包模式中組織、個人的協(xié)作必以Web 技術(shù)為支撐。[4]菲律賓允許民眾通過互聯(lián)網(wǎng)或其他通信渠道參與法律的設(shè)立、制訂和改進。印度在2014年7月就建立了政府眾包平臺“MyGov”來吸引民眾參與政府事務。[5]

從政府治理眾包模式的發(fā)展現(xiàn)狀來看，需要進一步補充分析政府治理眾包模式的特點、細分，分析其治理主體的動機，并重新分析其業(yè)務流程，以彌補現(xiàn)有政府治理眾包模式發(fā)展中的不足。同時，需要分析關(guān)鍵技術(shù)平臺的功能。作為政府治理眾包模式的關(guān)鍵平臺的眾包平臺，尚未見有完備的功能構(gòu)成的提出?；诖?，本文在前面二點研究與分析的基礎(chǔ)上，深入分析政府治理眾包模式可應用的領(lǐng)域，并對政府應用治理眾包模式提出具體的對策建議。

二、政府治理眾包模式的細分

政府治理眾包模式具有公益性、參與面廣、新技術(shù)支撐、協(xié)同治理的特點。結(jié)合文獻分析及自主研究情況，筆者將政府治理眾包模式進行了細分。

第一，按主體關(guān)系分類。可分為G2C、C2C、G2O2C（Government to Organization to Citizen，政府與社會組織、社會組織與公眾）、O2C（Organization to Citizen，社會組織與公眾）、G2O（Government to Organization，政府與社會組織）五種。G2C 是指政府將治理工作眾包給公民，而政府進行項目遴選、立項、發(fā)包、監(jiān)督、考核、績效發(fā)放，公民從事應標、實施具體工作。C2C 是指公民為治理工作站在純公益、有利于政府治理工作的角度來眾包給其他公民。G2O2C 是指政府將治理工作先外包給社會組織，再由這些社會組織眾包給公民。O2C 是指社會組織從純公益、有利于政府治理工作的角度來眾包給公民。G2O 是指政府將治理工作外包給社會組織。這五種模式的對比分析如表1所示。

第二，按治理工作的開展形式分?？煞譃楦傎惸Ｊ?、志愿者模式、競爭模式。競賽模式是指將治理工作通過多個團隊或個人開展比賽的形式完成，對優(yōu)勝者給以獎勵和支持。志愿者模式指將治理工作委托給志愿參加的團隊或個人。競爭模式是指在發(fā)包選擇工作實施組織、團隊、個人時以競爭方式進行優(yōu)選，類似于政府采購招投標，但不同的是，眾包模式下沒有政府招投標那么多而嚴格的限制；而且眾包模式下提倡更多的人和組織的參與，所以條件盡量放寬。而政府采購則要盡量先行設(shè)置若干條件，最終選擇1 家服務。

第三，按借助的信息技術(shù)分。信息技術(shù)是政府治理眾包模式必備的工具，根據(jù)采用的主流信息技術(shù)的不同，可分為大數(shù)據(jù)技術(shù)模式、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)模式、云計算技術(shù)模式、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)模式等。

表1 按主客體關(guān)系分類的政府治理眾包模式

三、政府治理眾包模式的主體動機

第一，政府的動機：治理改革、工作提升、尋求解決方案。其一，黨的要求及政府自身已經(jīng)意識到要實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，并以此作為改革的必然內(nèi)容。黨的十八屆三中全會指出“要推進國家治理能力現(xiàn)代化”，在接下來2014年、2015年、2016年的政府工作報告中又多次提到政府治理、社會治理的創(chuàng)新，指出要實施許多專項治理工作，如環(huán)境治理、社會綜合治安治理等，許多省市的黨委、政府工作報告中也明確指出要實施現(xiàn)代化改革，改革就必然采取一些新的治理模式，這就包括眾包模式。其二，政府的職能定位變化與工作水平的提升需要眾包模式。長期以來，我國政府作為人民政府的定位，表明了凡是廣大民眾要解決的問題政府就得想辦法解決，在這種情形下，一方面政府機構(gòu)不斷膨脹，另一方面廣大民眾總是對解決問題的能力、辦法不滿足，形成了需求與對策的落差，然而，借鑒國外政府的探索經(jīng)驗及“有限政府”的定位，即政府的職能是有限的，但又要通過運用現(xiàn)代化的治理模式和先進的技術(shù)手段，將服務的范圍進行拓延，并利用有限的職能、人力、物力提升服務的水平與能力，那么眾包模式及采用以大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術(shù)就成為可以運用的現(xiàn)代化的治理模式和技術(shù)手段。其三，政府在努力尋求一些治理問題的解決方案，眾包模式是解決部分治理難題的可行模式。運用眾包模式及大數(shù)據(jù)技術(shù)可以解決PM2.5 霧霾問題治理、交通擁堵問題治理、行政執(zhí)法不透明問題治理、行政辦公效率低下問題治理等問題。

第二，公民的動機：參與意識成長，獲得回報、取得認同。其一，公民與政府在政府治理工作中不是對立而是合作。公民參與政府治理工作，在潛意識中，公民認為自己是“主人翁”，認為自己在治理工作中有話語權(quán)。從網(wǎng)絡(luò)政民互動的火熱、以及在其他各種場合下公民參與政府治理工作的熱情可以看出，我國廣大民眾的公民意識在不斷增強，而大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)作為渠道或媒介為公民參與政府治理提供了途徑。其二，取得報酬是參與治理工作的物質(zhì)回報的動機。公民的參與要付出勞動，給予一定的勞動報酬可體現(xiàn)勞動的價值并獲得物質(zhì)上的激勵。比如，公共衛(wèi)生的眾包，接包后公民需要付出勞動來完成一定區(qū)域范圍的衛(wèi)生打掃工作，自然需要有報酬來肯定這種參與行為，公民也自然更為樂意接受眾包工作。其三，參與治理工作可以獲得歸屬感。公民參與政府治理工作相當程度上更樂于接受非物質(zhì)上的精神鼓勵，如市民等級積分、解決問題后的榮譽授予、被點贊等，這樣公民更具有歸屬感，感覺得到了政府及其他人的認同。

第三，社會組織的動機：體現(xiàn)價值、服務公民、獲得回報。其一，社會組織需要通過承接政府治理眾包項目體現(xiàn)自身的價值。社會組織就是一個運作事業(yè)的平臺，相對公民個人更為便于對治理工作作打包式處理，更便于利用社會組織的專長、設(shè)備、技術(shù)、資金優(yōu)勢提供更為專業(yè)的服務。其二，社會組織也需要服務于公民。無論是企業(yè)，還是事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、學會，通過政府治理眾包項目的實施，社會組織將治理工作進一步眾包給公民，有利于體現(xiàn)其社會地位、影響力，密切其與廣大民眾的關(guān)系。其三，社會組織要獲得回報。無論是公益性的學會、協(xié)會，還是營利性的企業(yè)，需要運轉(zhuǎn)經(jīng)費，因此，參與政府治理工作的動機之一就是要獲得回報。

四、政府治理眾包模式的業(yè)務流程與眾包平臺功能

第一，政府治理眾包模式的業(yè)務流程。如圖1所示，政府、社會組織及公民三方均參與政府治理眾包模式的運作，通過眾包平臺完整的實施眾包模式，透明展現(xiàn)眾包模式的業(yè)務流程。一是項目遴選與論證。在遴選與論證前，應確定項目的來源，確保項目有充足的資金。政府發(fā)起的項目有著更為嚴謹?shù)腻噙x與論證程序，一般由 某一個或多個政府部門作為發(fā)起人，財政（或眾籌、PPP）提供資金，項目管理部門（發(fā)起部門或政府采購中心）組織遴選與專家論證。社會組織和公民個人發(fā)起的項目則比較簡單，一般標的較小，可直接在眾包平臺中發(fā)包。二是項目立項。通過遴選與論證后，利用眾包平臺聯(lián)合審批，履行正式立項手續(xù)，確定拆包情況，每包工作內(nèi)容、考核標準、績效標準、標的等治理工作屬性。三是項目發(fā)包。項目立項后，在眾包平臺上公開發(fā)布項目總體情況、拆包情況，及每個可眾包的具體工作內(nèi)容、考核標準等治理工作屬性，公布應包人的資格條件，原則是盡可能讓更多的社會組織、公民參與，通常應設(shè)置參與社會組織、人員數(shù)量的下限和上限。四是項目應包。公民及組織針對自己符合條件的項目進行響應。在規(guī)定的時間內(nèi)，如果響應人數(shù)不足數(shù)量下限則自動流包，如果響應人數(shù)達到數(shù)量上限、超過規(guī)定的時間和人數(shù)下限則停止發(fā)包。五是項目接包。停止發(fā)包后，通過眾包平臺確定接包人，在線簽訂合約，正式建立起眾包合作關(guān)系。這種合作關(guān)系由發(fā)包方與接包方建立，包括發(fā)包方的標的兌現(xiàn)承諾，接包方的按時按質(zhì)履約承諾，不履約則不給以標的獎勵，通常不實施經(jīng)濟與法律上的制裁，但會將不履約行為公諸于眾，接受公眾的在線“評論”，達到一定的不履約罰值時，進入黑名單。六是項目實施。接包人接包后按約定履行合約實施治理工作。在實施過程中，應即時將績效數(shù)據(jù)采集上報到眾包平臺中，以供績效評價使用。七是績效評價。發(fā)包方自己或組織第三方在眾包平臺上進行接包方的績效評價，在涉及專業(yè)技術(shù)性較強的工作時，應組織專家評審。公眾的“評論”也可作為參考的績效評價依據(jù)。八是績效發(fā)放。根據(jù)績效評價的情況由眾包平臺發(fā)放績效。政府治理眾包模式下績效體現(xiàn)為勞動報酬、公民積分、表揚獎勵等。

第二，政府治理眾包模式的眾包平臺功能。除以眾包模式業(yè)務流程為主線的主要功能以外，平臺還應支持以下功能：一是項目監(jiān)管、聯(lián)合審批、專家評審和互動交流。以可視化透明的方式呈現(xiàn)眾包模式業(yè)務流程的運轉(zhuǎn)情況；支持多人在線聯(lián)合審批事務；支持專家在線評審項目及其績效；可在線在項目關(guān)系人之間實時互動交流。二是眾包平臺基本功能。主要有數(shù)據(jù)分析、用戶管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、異常處理、流程管理、信息核實等功能。以可視化的圖表形式呈現(xiàn)眾包平臺數(shù)據(jù)存量情況，并可運用一些智能算法作大數(shù)據(jù)分析，常用的有趨勢分析、聚類分析等。支持在線對用戶作增、刪、改操作，在用戶管理上應有基本的安全控制手段，如阻止未登錄用戶進入系統(tǒng)、用戶密碼的保護等?？稍诰€配置基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如眾包模式的類型、用戶的類型等。支持處理眾包模式業(yè)務流程運轉(zhuǎn)過程中的異常處理，如超時阻塞、流程死鎖的人工干預。支持在線可視化配置眾包模式業(yè)務流程，可進行并行、串行、選擇等流程路徑處理?？稍诰€由管理人員核實用戶錄入的數(shù)據(jù)真實性。

五、政府治理眾包模式的應用領(lǐng)域

眾包模式可應用于政府治理的許多領(lǐng)域，表2具體列出了兩個政府眾包的應用范例。從表2中可見，采用政府治理眾包模式，借助社會組織、公民的力量，可以在政府工作人員力量有限的情況下，節(jié)約治理成本開支，完成大量的數(shù)據(jù)采集任務，逐步簡政放權(quán)，運用“小政府，大服務”的理念更好地開展治理；而對民眾來說工作并不難，又可以獲得獎勵現(xiàn)金和市民積分，讓其更有歸屬感。政府治理眾包模式的應用范圍非常廣，除表2舉例的運用眾包模式的政府治理領(lǐng)域外，還有許多可以利用眾包模式的事務，如公共衛(wèi)生打掃的眾包、道路綠化保養(yǎng)與維護的眾包、城市規(guī)劃方案編制的眾包等。

表2 眾包模式的政府治理應用舉例

六、政府治理眾包模式的推進策略

在政府治理眾包模式應用操作的過程中，政府始終扮演著主導者的角色，同時又是眾包項目的需求方、來源方，隨著信息化時代的發(fā)展、大數(shù)據(jù)時代的來臨，政府應該加快眾包模式的推進步伐。

第一，加快治理創(chuàng)新的步伐，形成上下聯(lián)動的大數(shù)據(jù)時代工作機制。在“小政府，大服務”“有限政府”等主流改革思維下，再加上大數(shù)據(jù)時代跨界、平等、即時、定量的特點，傳統(tǒng)的“科層制”體制需要改良。政府應當擁抱大數(shù)據(jù)，加快政府治理創(chuàng)新。其一，加大對政府公務人員的培訓力度。使公務員普遍掌握互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應用方法，從根本上認識治理模式創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新在政府治理上發(fā)揮的重要作用。其二，采取新技術(shù)、新模式開展政府治理創(chuàng)新工作。新技術(shù)上重點運用以大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術(shù)，以擴大民眾的參與面，并利用新技術(shù)的優(yōu)勢加快傳播、增大影響；重點采用一些政民互動、即時響應、降低成本、惠民利民的先進的、新型的治理模式，如眾包模式、PPP 模式、眾籌模式等，并可將“大數(shù)據(jù)+眾包”作為推廣政府治理工作創(chuàng)新的突破口。其三，借鑒企業(yè)管理的一些經(jīng)驗改進政府工作的體制機制，以此適應眾包模式的改革與實施。比如，在科層制體制下另設(shè)立政府治理工作辦公室，該辦公室采取項目經(jīng)理制，一個項目經(jīng)理主導某個政府治理項目的實施全過程，并可上下、橫向協(xié)調(diào)所有政府機構(gòu)，這樣形成矩陣式管理的政府治理工作機制。

第二，梳理可以眾包的治理工作，按工作清單逐步推進。其一，梳理眾包治理項目。政府治理眾包項目按“經(jīng)濟發(fā)展、行政執(zhí)法、公共服務、自身建設(shè)、治理工程”5 個分類進行梳理，完成項目的遴選，并作為每年的常規(guī)性工作施行。經(jīng)濟發(fā)展可有數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作眾包、項目監(jiān)控事務眾包、政策建議征集眾包等項目；行政執(zhí)法可有公車治理眾包、交通違章治理眾包、城管治理眾包等項目；公共服務可有公園管理眾包、路燈養(yǎng)護眾包、公共衛(wèi)生打掃眾包等項目；自身建設(shè)可有業(yè)務流程優(yōu)化辦法眾包、工作方案征集眾包等；治理工程可有污水治理眾包（配合河長制）、大氣治理眾包、垃圾處理眾包等。其二，推動項目的實施。實施的方式可先選取部分與民生關(guān)聯(lián)較大、相關(guān)部門不多、便于績效兌現(xiàn)的項目實施，以樹立信心和先行試點，然后再推廣經(jīng)驗，實施更為復雜的項目。其三，應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會等社會組織的群體協(xié)同作用。在評估這些社會組織具備項目實施能力的前提下大膽嘗試放權(quán)、分權(quán)給他們主持眾包治理工作，比如以G2O2C 模式先將項目整體委托給行業(yè)組織，再讓行業(yè)組織自行組織運作項目，政府只作必要的監(jiān)管與績效考核、發(fā)放即可。其四，注重加大參與的面，包括企業(yè)和公民個人。讓參與面更廣的目的就是為了讓企業(yè)和廣大民眾參與、理解和支持治理工作，讓其能以主人翁的心態(tài)與政府共同治理、協(xié)同治理，在完成工作的同時還能獲取一定的勞動報酬。

第三，研發(fā)政府治理眾包信息管理平臺，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展研判、分析與應用。政府治理眾包模式有自己的特點、業(yè)務流程、需求，在大數(shù)據(jù)時代的政府治理眾包工作有賴于眾包平臺來開展工作。其一，應迅速研發(fā)眾包平臺。建議在國家層面統(tǒng)籌考慮眾包平臺的研發(fā)工作，該平臺支持政府治理眾包的各種模式的運轉(zhuǎn)與創(chuàng)新，面向互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)開放，橫跨政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)。其二，提前作大數(shù)據(jù)技術(shù)儲備。平臺上線后，必然推動大量政府治理眾包項目的實施，應提前考慮大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用，包括數(shù)據(jù)倉庫的建立，分布式計算平臺的搭建，分析與預測算法的研究，全國、省、市數(shù)據(jù)的展現(xiàn)、分析與應用等。其三，集中培養(yǎng)一批大數(shù)據(jù)、政府治理創(chuàng)新的復合型人才。建議在國家、省、市三級層面提前培養(yǎng)一批懂大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，又懂政府治理工作的復合型人才，可以采用“技術(shù)+專項”的形式，即在每個政府專項工作條線上有針對性地培養(yǎng)懂技術(shù)的復合型人才。以這些復合型人才作為大數(shù)據(jù)時代政府治理工作的核心運營團隊，為平臺的管控、新技術(shù)的應用、政府治理的改革和創(chuàng)新提供人才支撐基礎(chǔ)。

注釋：

①參見：張峰.大數(shù)據(jù)：一個新的政府治理命題[J].廣西社會科學，2015（8）；張述存.打造大數(shù)據(jù)施政平臺 提升政府治理能力現(xiàn)代化水平[J].中國行政管理，2015（10）；耿亞東.大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)政府治理模式的影響[J].電子政務，2016（6）；劉越男，等.大數(shù)據(jù)情境下政府治理研究進展與理論框架構(gòu)建[J].圖書與情報，2017（1）；Dennis Linders.From e-government to we-government：Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media[J].Government Information Quarterly，2012，29（4）：446-454；Chiara Certoma，F(xiàn)ilippo Corsini，F(xiàn)rancescoRizzi.Crowdsourcing urban sustainability.Data，people and technologies in participatory governance[J].Futures.2015，74：93-106；Jayakumar Sowmya，Hussain Shafiq Pyarali.The effective use of crowdsourcing in E-Governance[EB/OL].2017-07-08.https://www.researchgate.net/_publication/287754352_The_effective_use_of_crowdsourcing_in_e-governance。