完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究

卓鍇化 施 冀

內(nèi)容提要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，越來越多的集體土地被征收，被征地農(nóng)民數(shù)量不斷增加。很有必要完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，妥善解決被征地農(nóng)民生計(jì)問題。A省逐步走上了積極引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)解決養(yǎng)老問題的路子，面臨著保障政策不完善、資金籌集補(bǔ)助機(jī)制不完善兩個(gè)困難，筆者建議通過完善保障對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、合理確定養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)被征地農(nóng)民積極參保等進(jìn)一步完善保障政策，通過完善參保資金分擔(dān)機(jī)制、精準(zhǔn)支持參保、加強(qiáng)資金保障等進(jìn)一步籌資補(bǔ)助機(jī)制，積極支持被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，越來越多的集體土地被征收，被征地農(nóng)民數(shù)量不斷增加。很有必要完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，妥善解決被征地農(nóng)民生計(jì)問題。A省在這方面做出有益探索，但也面臨不少困難亟待解決。本文以問題為導(dǎo)向，通過A省實(shí)踐分析當(dāng)前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的困難，探討完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷

為解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老問題，A省2008年單建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，A省逐步走上了積極引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)解決養(yǎng)老問題的路子。

（一）被征地農(nóng)民的類別

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民是指具有農(nóng)業(yè)戶口、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活在農(nóng)村的居民。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)，從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，典型的農(nóng)民不斷減少，城鎮(zhèn)新市民不斷增加。按不同標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民可以分為以下幾個(gè)類別。

從生活來源看，在征地時(shí)點(diǎn)，可以分為全部依賴土地、部分依賴土地、不依賴土地三類。不依賴土地的農(nóng)民，有的已經(jīng)融入城鎮(zhèn)并解決長(zhǎng)久生計(jì)問題，有的尚未融入城鎮(zhèn)，土地是長(zhǎng)久生計(jì)最后保障。從權(quán)益角度看，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地、不再擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但擁有宅基地、不再擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地但擁有公共設(shè)施權(quán)益或青苗權(quán)益三類。從地理位置看，可以分為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民、城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民兩大類。城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民有的長(zhǎng)期居住農(nóng)村，有的時(shí)常居住農(nóng)村，有的已不再居住農(nóng)村。

（二）農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村老年居民主要依靠子女供養(yǎng)、土地保障。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步晚，實(shí)施時(shí)間短。根據(jù)《民政部關(guān)于印發(fā)〈縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）〉的通知》（民辦發(fā)〔1992〕2號(hào)），A省于1993年起開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱：老農(nóng)保）試點(diǎn)。主要依靠個(gè)人交費(fèi)籌集資金，農(nóng)民參保意愿不高，制度覆蓋面很低，加之制度設(shè)計(jì)精算平衡不足，截至2008年全省基金收支缺口達(dá)1.23億元。根據(jù)中央部署，2013年老農(nóng)保制度停止執(zhí)行，原個(gè)人繳費(fèi)賬戶余額并入新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱：新農(nóng)保）個(gè)人賬戶，相關(guān)待遇合并計(jì)發(fā)。

新農(nóng)保自2009年開始實(shí)施，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。由于制度實(shí)施時(shí)間短，廣大老年農(nóng)村居民沒能建立個(gè)人賬戶，沒有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，只能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保險(xiǎn)待遇較低，詳見表1。同時(shí)，許多農(nóng)村居民參保繳費(fèi)積極性不高，盡管參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但選擇的繳費(fèi)檔次較低，個(gè)人賬戶積累水平不高，將拉低未來養(yǎng)老金水平。2013年，A省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，但制度模式?jīng)]有改變，養(yǎng)老金水平較低的狀況沒有得到改變。同時(shí)，農(nóng)民年金制度處于空白狀態(tài)，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未普及。為此，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村老年居民依然主要依靠子女供養(yǎng)和土地保障。

隨著公共服務(wù)均等化，許多農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力以用人單位職工或靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決了養(yǎng)老問題。但許多沒能融入城鎮(zhèn)不得已退回農(nóng)村的農(nóng)民，依然依賴子女供養(yǎng)和土地解決養(yǎng)老問題。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷

1.國(guó)家層面沒有出臺(tái)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

基于當(dāng)時(shí)歷史背景，《土地管理法》規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地原用途給予補(bǔ)償。征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。同時(shí)，還規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)”。

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕29號(hào)）明確要求各地從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障失地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，詳見表2。

2.A省不斷完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（1）單建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度階段。2008年2月，A省建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。征地時(shí)年滿16～34周歲的被征地農(nóng)民按照自愿原則參保。政府重點(diǎn)組織引導(dǎo)征地時(shí)年滿35～59周歲的被征地農(nóng)民參保，采取個(gè)人賬戶積累模式。所需資金由政府補(bǔ)助、村集體和個(gè)人繳費(fèi)組成，籌資規(guī)模不低于18000元。被征地農(nóng)民可選擇一次性繳費(fèi)或分年度繳費(fèi)，選擇一次性繳費(fèi)的，政府補(bǔ)助一次性配套到位；選擇分年度繳費(fèi)的，應(yīng)在辦理登記手續(xù)后5年內(nèi)、60周歲之前繳清，政府隨被征地農(nóng)民繳費(fèi)予以配套補(bǔ)助。年滿60周歲后按月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金，計(jì)發(fā)辦法為個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額除以計(jì)發(fā)系數(shù)（160）。

表2 被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障方式

征地時(shí)年滿60周歲的被征地農(nóng)民，直接納入老年養(yǎng)老補(bǔ)助范圍，按月發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助金，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)村最低生活保障平均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，直至身故。也可選擇一次性繳足老年養(yǎng)老保障費(fèi)用后享受被征地農(nóng)民老年養(yǎng)老保障金，但不享受養(yǎng)老補(bǔ)助金。

（2）單建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度和新農(nóng)保并行階段。2011年1月，A省進(jìn)一步完善單建制度，并明確要求各地要做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與新農(nóng)保的銜接工作。

一是完善單建統(tǒng)籌制度。16～59周歲被征地農(nóng)民按自愿原則建立個(gè)人賬戶，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力自愿繳費(fèi)，村集體可視財(cái)力情況給予適當(dāng)補(bǔ)助，當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，具體補(bǔ)助、補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卮寮w和當(dāng)?shù)卣孕写_定。年滿60周歲時(shí)除了領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金，還可按月領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以139。自愿不建立個(gè)人賬戶的16～59周歲被征地農(nóng)民，年滿60周歲時(shí)可直接領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金。

二是對(duì)接新農(nóng)保。參加新農(nóng)保時(shí)已年滿60周歲的被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金與新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金合并計(jì)發(fā)。已建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶的，將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，按新農(nóng)保有關(guān)規(guī)定繳費(fèi)，待其年滿60周歲時(shí)，被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金與新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇合并計(jì)發(fā)。

三是建立籌資機(jī)制。建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金，用于支付和調(diào)整被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金。養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金來源包括：2007年以來征地預(yù)留的全部養(yǎng)老保障資金；每年從國(guó)有土地出讓總收入中提取一定比例；根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金使用情況及保留余額的要求，逐年安排的財(cái)政預(yù)算；省級(jí)財(cái)政按照每征用一畝耕地8000元標(biāo)準(zhǔn)給予各地的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金補(bǔ)助。

（3）單建征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并行階段。A省2016年出臺(tái)新辦法完善征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法，依法給予被征地農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償，安排被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。新辦法自2017年1月起執(zhí)行。2017年1月前批準(zhǔn)征地的農(nóng)民，繼續(xù)按照老辦法保障，有條件的地區(qū)可積極按新辦法銜接。

一是新被征地農(nóng)民全部納入現(xiàn)行社保制度。在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日，年滿16周歲未滿60周歲被征地農(nóng)民在企業(yè)等用人單位全日制就業(yè)的，按照規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；從事非全日制工作或者靈活就業(yè)且符合規(guī)定的，可按照靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。不屬于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的，按照規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二是對(duì)老年人發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助金。征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起，60周歲以上被征地農(nóng)民按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金。已參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，疊加享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金。已享受其他法定退休保障待遇的人員，不再享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金。

三是修改籌集辦法。市、縣人民政府按照以支定收、收支平衡的原則籌集被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的139倍。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來源包括：按照規(guī)定安排的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金；省級(jí)補(bǔ)助資金；從國(guó)有土地有償使用收入中提取不低于1%的資金；按照規(guī)定用于社會(huì)保障資金的安置補(bǔ)助費(fèi)。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金不足的，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)解決。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為每個(gè)被征地農(nóng)民保障對(duì)象建立養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶，按當(dāng)?shù)卣_定的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金人均籌資標(biāo)準(zhǔn)記賬積累資金。用于補(bǔ)貼16周歲未滿60周歲被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分，逐月發(fā)放60周歲以上被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金。被征地農(nóng)民按照規(guī)定享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶資金本息尚有余額的，一次性退還本人。被征地農(nóng)民保障對(duì)象死亡的，其養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶資金本息余額可依法繼承。

二、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的困難

A省在引導(dǎo)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中面臨著保障政策不完善、資金籌集補(bǔ)助機(jī)制不完善兩個(gè)困難。全省200多萬被征地農(nóng)民，大部分參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并選擇最低繳費(fèi)檔次繳費(fèi)，沒有徹底解決養(yǎng)老問題。

（一）保障政策不完善

A省自2008年建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，十年間保障對(duì)象、養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)兩次做較大幅度的改變，詳見表3，新老辦法差異較大，難以平衡不同時(shí)點(diǎn)被征地農(nóng)民利益，難以銜接。為避免引發(fā)矛盾，各地政府繼續(xù)執(zhí)行老辦法，2017年出臺(tái)的新辦法沒能得到實(shí)施。

1.保障對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有差異。2008年的辦法，規(guī)定被征地農(nóng)戶人均剩余耕地面積低于2007年農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積的30%的列為養(yǎng)老保障對(duì)象。但2017年的辦法，僅規(guī)定被征地農(nóng)戶人均剩余耕地面積低于所在縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積的30%，未明確對(duì)應(yīng)時(shí)點(diǎn)。受人口流動(dòng)因素影響，不同時(shí)點(diǎn)農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積的30%的絕對(duì)值不同，導(dǎo)致被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障范圍的失地標(biāo)準(zhǔn)不同。

2.養(yǎng)老補(bǔ)助金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)差別大。2008年的辦法，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金按照不低于上年農(nóng)村最低生活保障平均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)確定。但2017年的辦法，被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定。以2017年底數(shù)據(jù)為例，A省月人均農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)421元，比農(nóng)村最低生活保障平均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)279元高出142元。

3.保障方式有差異。老辦法允許被征地農(nóng)民不參加社會(huì)保險(xiǎn)，年滿60周歲時(shí)可直接領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金。新辦法要求被征地農(nóng)民根據(jù)自身情況，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

表3 被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障制度變化對(duì)比表

（二）資金籌集補(bǔ)助機(jī)制不完善

在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的背景下，引導(dǎo)被征地農(nóng)民根據(jù)自身需求選擇不同的保險(xiǎn)制度解決養(yǎng)老問題，關(guān)鍵在于完善參保繳費(fèi)資金籌集補(bǔ)助機(jī)制，確保被征地農(nóng)民能夠持續(xù)繳費(fèi)。然而，A省參保繳費(fèi)資金籌集補(bǔ)助機(jī)制不完善，導(dǎo)致各地難以長(zhǎng)期持續(xù)推動(dòng)被征地農(nóng)民積極參保繳費(fèi)。

1.籌資責(zé)任劃分不清晰。A省參保繳費(fèi)資金分擔(dān)辦法經(jīng)過兩次調(diào)整，詳見表4。新辦法只明確政府對(duì)被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)負(fù)有補(bǔ)助義務(wù)，但沒有對(duì)被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)義務(wù)做出規(guī)定，不利于調(diào)動(dòng)個(gè)人根據(jù)實(shí)際情況理性參保繳費(fèi)。既可能出現(xiàn)被征地農(nóng)民選擇高水平繳費(fèi)，導(dǎo)致繳費(fèi)補(bǔ)助個(gè)人賬戶余額不足，無力長(zhǎng)期可持續(xù)繳費(fèi)，更可能出現(xiàn)被征地農(nóng)民不參?；蜻x擇低水平繳費(fèi)，到齡退回繳費(fèi)補(bǔ)助資金個(gè)人賬戶余額，導(dǎo)致沒有養(yǎng)老金或養(yǎng)老金水平較低。

表4 參保資金分擔(dān)辦法

2.補(bǔ)貼辦法不精準(zhǔn)。A省沒有根據(jù)被征地農(nóng)民生計(jì)和土地關(guān)系及其變化采取相應(yīng)的辦法對(duì)被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，統(tǒng)一為所有被征地農(nóng)民都建立繳費(fèi)補(bǔ)助個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶余額在一定條件下可退回或繼承。實(shí)質(zhì)是將養(yǎng)老權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益混為一談，將養(yǎng)老保障作為財(cái)產(chǎn)補(bǔ)助的一種形式，不僅難以平衡不同類別被征地農(nóng)民的利益，而且推高參保補(bǔ)助資金需求量，導(dǎo)致各地難以落實(shí)政策。

3.資金保障壓力大。2016年底，A省領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金的60周歲以上老年人共計(jì)70.25萬人。如將養(yǎng)老保障金補(bǔ)助金統(tǒng)一調(diào)整至農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每年全省至少需要增加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金支出11.97億元。如統(tǒng)一按當(dāng)?shù)厣夏甑邹r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的139倍為60周歲以上被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶，全省需要資金411億元。如統(tǒng)一為60周歲以下被征地農(nóng)民建立個(gè)人賬戶所需資金量更大，僅沿海某縣就需要資金394億元。

2017年新辦法實(shí)施以來，A省征用土地20.49萬畝，其中征收耕地7.03萬畝，應(yīng)納入被征地農(nóng)民保障對(duì)象21.04萬人。如按當(dāng)?shù)厣夏甑邹r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)139倍建立繳費(fèi)補(bǔ)助個(gè)人賬戶，全省共需資金107.52億元，比按原辦法所需籌集資金47.15億元高出60.37億元。

隨著被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)大幅提高、養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶的建立，各地資金保障壓力越來越大。

三、完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

支持被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，徹底解決其養(yǎng)老問題，需要進(jìn)一步完善保障政策，完善資金籌集補(bǔ)助機(jī)制。

（一）完善保障政策

1.完善保障對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。逐步淡化被征收后剩余耕地面積絕對(duì)值標(biāo)準(zhǔn)，建立被征地農(nóng)民生計(jì)與土地關(guān)聯(lián)度分析機(jī)制，將保障被征地農(nóng)民生計(jì)所需最低耕地面積作為確定保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。

2.合理確定養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)保障基本生活需要、被征地農(nóng)民生計(jì)與被征收土地的關(guān)聯(lián)度，合理確定養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生計(jì)不依賴土地的，不予補(bǔ)償。對(duì)于生計(jì)部分依賴土地的，給予部分補(bǔ)償。對(duì)于生計(jì)全部依賴土地的，給予全面補(bǔ)償。

3.推動(dòng)被征地農(nóng)民積極參保。加強(qiáng)指導(dǎo)，完善補(bǔ)助辦法，逐步取消單建征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，支持被征地農(nóng)民積極參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（二）完善籌資補(bǔ)助機(jī)制

1.完善參保資金分擔(dān)機(jī)制。一是強(qiáng)制參保。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有強(qiáng)制要求城鄉(xiāng)居民參保，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也沒有強(qiáng)制要求靈活就業(yè)人員參保。為此，按現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，被征地農(nóng)民可以不參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但為保障其老年生活，應(yīng)將參保作為被征地農(nóng)民的義務(wù)，強(qiáng)制參保。二是建立繳費(fèi)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。權(quán)利義務(wù)對(duì)等是社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則，參保繳費(fèi)是每個(gè)參保對(duì)象的義務(wù)，依據(jù)繳費(fèi)情況等因素領(lǐng)取養(yǎng)老金是每個(gè)參保對(duì)象的權(quán)利。被征地農(nóng)民擁有被征收土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償收入，具備繳費(fèi)能力。為此，應(yīng)建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資機(jī)制。政府不應(yīng)包攬全部繳費(fèi)責(zé)任。但對(duì)于喪失勞動(dòng)能力等特殊困難的被征地農(nóng)民政府補(bǔ)貼要予以傾斜，有條件的應(yīng)全額給予補(bǔ)助。三是取消繳費(fèi)補(bǔ)助個(gè)人賬戶。要區(qū)分被征收土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和被征地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益，就必須取消繳費(fèi)補(bǔ)助個(gè)人賬戶。符合繳費(fèi)補(bǔ)助條件的對(duì)象，政府籌集資金按規(guī)定給予補(bǔ)助。

2.精準(zhǔn)支持參保。嚴(yán)格區(qū)分被征收土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益與被征地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益。對(duì)于被征收土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，完善財(cái)產(chǎn)權(quán)益補(bǔ)償。對(duì)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益，應(yīng)建立被征地農(nóng)民生計(jì)與土地關(guān)聯(lián)度分析機(jī)制，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)、社保、個(gè)人收入、工商登記、納稅、銀行存款等信息進(jìn)行比對(duì)，確定被征地農(nóng)民生計(jì)對(duì)土地的依賴程度，政府依據(jù)其生計(jì)對(duì)土地的依賴程度分類給予補(bǔ)助。

3.加強(qiáng)資金保障。一是積極籌集資金。在參保繳費(fèi)資金籌資中要引入精算平衡的辦法，將所需資金納入征地成本核算，避免債留子孫。同時(shí)，考慮到被征地農(nóng)民收入不穩(wěn)定，積極探索建立社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)預(yù)繳制度，允許被征地農(nóng)民在取得土地補(bǔ)償收入后一次性預(yù)繳個(gè)人負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)資金。二是優(yōu)化資金投入方向。只有被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，才能有效降低政府保障養(yǎng)老的資金壓力。為此，公共財(cái)政應(yīng)加大投入，提升被征地農(nóng)民公共就業(yè)服務(wù)水平，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，推動(dòng)被征地農(nóng)民接受教育，提升技能，通過實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。