公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的國(guó)有自然資源收益分配研究

羅弘毅

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)收益分配理論不能適用于國(guó)有自然資源收益分配的多目標(biāo)、多領(lǐng)域管理需求，本文利用公共風(fēng)險(xiǎn)理論對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行研究。初步的觀察發(fā)現(xiàn)當(dāng)前資源領(lǐng)域相關(guān)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、政治風(fēng)險(xiǎn)顯著存在且近年未見(jiàn)明顯好轉(zhuǎn)?；诠诧L(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)行資源收益分配制度進(jìn)行的反思發(fā)現(xiàn)當(dāng)前央地收入分配制度缺乏穩(wěn)定性、收益分配與風(fēng)險(xiǎn)治理不匹配、收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、資源收益沒(méi)有得到統(tǒng)一管理的缺陷，可能是上述風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。相應(yīng)的改革建議包括以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化為原則推進(jìn)資源收益分配改革、從權(quán)利與責(zé)任的角度劃分相關(guān)主體權(quán)能、促進(jìn)國(guó)有自然資源風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)及收益實(shí)現(xiàn)、使地方成為一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)主體等。

國(guó)有自然資源收益分配研究是一個(gè)古老的話(huà)題。在我國(guó)當(dāng)前，更是由于相關(guān)領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)而受到廣泛關(guān)注。從學(xué)術(shù)研究角度看，雖然普遍認(rèn)識(shí)到了國(guó)有自然資源提供了多種價(jià)值類(lèi)型和收益類(lèi)別，認(rèn)識(shí)到了國(guó)有自然資源收益分配對(duì)于社會(huì)和政府的重要作用及其潛藏的公共風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于具體的分配方式和改革方案仍然莫衷一是。從實(shí)踐操作的角度看，黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)如火如荼，但在國(guó)有自然資源收益分配領(lǐng)域仍然缺乏明確的改革方案。本文擬基于公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)有自然資源收益分配進(jìn)行分析，并提供相關(guān)政策建議。

一、國(guó)有自然資源收益分配的公共風(fēng)險(xiǎn)分析框架

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)理論指導(dǎo)國(guó)有自然資源收益分配改革

傳統(tǒng)對(duì)國(guó)有自然資源收益分配的指導(dǎo)理論一般是按勞分配和按生產(chǎn)要素分配。但這兩種理論都并不適用于我國(guó)現(xiàn)實(shí)。按勞分配理論雖然有助于明確價(jià)值來(lái)源，明確生產(chǎn)資料所有制下內(nèi)含的剝削關(guān)系，但這一分配方式的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)用需要有極為發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力支撐。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的當(dāng)前，無(wú)法按照這一理論進(jìn)行分配。按生產(chǎn)要素分配雖然是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界的主流分配方式，但值得注意的是這一分配僅適用于經(jīng)濟(jì)分析領(lǐng)域，而國(guó)有自然資源收益分配所涉及的政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域，其決策不能僅考慮按生產(chǎn)要素及其貢獻(xiàn)進(jìn)行分配。

我們認(rèn)識(shí)到，對(duì)于政府而言，其存在的基礎(chǔ)即是公共風(fēng)險(xiǎn)，則其相應(yīng)行為目的必然在于防控公共風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。這一行為邏輯同樣適用于政府管理的國(guó)有自然資源收益分配領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用公共風(fēng)險(xiǎn)理論分析國(guó)有自然資源收益分配改革。

（二）國(guó)有自然資源收益分配的公共風(fēng)險(xiǎn)分析框架

產(chǎn)業(yè)組織研究領(lǐng)域早期針對(duì)壟斷的研究提出了“制度—行為—績(jī)效”的結(jié)構(gòu)主義研究框架。其后，針對(duì)這一框架的單向、靜態(tài)缺陷，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們又拓展了上述框架，認(rèn)為績(jī)效有助于強(qiáng)化或改善原有的制度，即形成了動(dòng)態(tài)、相互作用的“制度——行為——績(jī)效——制度”。

在國(guó)有資源收益分配領(lǐng)域，這一框架可以進(jìn)行一定調(diào)整。首先，公共風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家財(cái)政行為的唯一準(zhǔn)則，同樣國(guó)有資源利用的目的在于公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，這既包括消減資源利用不效率的風(fēng)險(xiǎn)，也即資源利用有績(jī)效，也包括消減資源利用產(chǎn)生負(fù)外部性的風(fēng)險(xiǎn)，由此需要將原有框架里的“績(jī)效”調(diào)整為“公共風(fēng)險(xiǎn)”。其次，收益分配成為了資源利用制度的核心：基于物權(quán)的資源收益是否最大化、應(yīng)收盡收，基于規(guī)制權(quán)的資源收益是否有力調(diào)節(jié)相關(guān)主體行為，收益分配結(jié)構(gòu)是否合理，都會(huì)對(duì)主體行為和最終風(fēng)險(xiǎn)形成影響，資源收益分配制度是現(xiàn)行國(guó)有資源管理制度的關(guān)鍵。就行為主體而言，央地政府是國(guó)有資源收益獲取的唯二主體，也是關(guān)鍵的行為主體。由此我們可以構(gòu)建閉環(huán)的、相互作用的、引致公共風(fēng)險(xiǎn)的資源收益分配制度作用機(jī)制，如圖1。

圖1 資源收益制度與公共風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制

按照這一框架，我們首先需要對(duì)現(xiàn)行資源領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行觀察，其次在對(duì)現(xiàn)有收益分配制度進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，反思現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度缺陷及傳導(dǎo)機(jī)制，最后基于相應(yīng)分析給出改革建議。

二、國(guó)有自然資源領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)觀察

公共風(fēng)險(xiǎn)是制度改革的判定標(biāo)準(zhǔn)，制度分析首要的工作就是界定當(dāng)前面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)。從資源開(kāi)發(fā)利用的流程來(lái)看，資源開(kāi)發(fā)首先會(huì)對(duì)生態(tài)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生影響，其次收益分配可能作用到社會(huì)領(lǐng)域、財(cái)政領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。按照這一流程對(duì)各領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行觀察，初步得到的結(jié)論是當(dāng)前各領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)均已存在且近年未見(jiàn)明顯改善。

（一）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境質(zhì)量下降和人類(lèi)健康受損

“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”是指將來(lái)可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其影響后果，反映了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來(lái)趨勢(shì)。分析生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，主要是依據(jù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境狀況，參考各種政策因素的變化趨勢(shì)，對(duì)未來(lái)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題可能發(fā)生的方向和程度進(jìn)行預(yù)測(cè)或展望?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)面臨的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩類(lèi)：環(huán)境質(zhì)量下降和人類(lèi)健康受損。其中環(huán)境質(zhì)量下降又可分為水體污染、空氣污染、土壤污染和環(huán)境退化（見(jiàn)表 1）。

表1 環(huán)境質(zhì)量下降

就環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響來(lái)看，我國(guó)與空氣污染和水污染相關(guān)的心腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病、消化道疾病在各類(lèi)疾病中已經(jīng)較為普遍。2016年我國(guó)城市居民疾病死因構(gòu)成中，心腦血管疾病死亡人數(shù)占比高達(dá)43.16%，呼吸系統(tǒng)疾病死亡人數(shù)占比達(dá)11.24%，消化系統(tǒng)疾病占比2.29%，位列第7。據(jù)全國(guó)腫瘤登記中心發(fā)布的《2012年中國(guó)腫瘤登記年報(bào)》披露，肺癌死亡人數(shù)占惡性腫瘤總死亡人數(shù)的比重超過(guò)25%，已替代肝癌成為我國(guó)首位惡性腫瘤死亡原因，且發(fā)病率和死亡率仍在繼續(xù)上升。

（二）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：資源錯(cuò)配與利用效率不高

土地資源錯(cuò)配的表現(xiàn)大體包括以下幾個(gè)方面：（1）從總體規(guī)模上看，城市土地增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)以及產(chǎn)出并不同步。據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001-2013）和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013）數(shù)據(jù)，2000-2012年中國(guó)城市建成區(qū)面積從22439.28平方公里擴(kuò)大到45566.76平方公里，增長(zhǎng)了一倍余，而同期城鎮(zhèn)人口只增加了55.06%。（2）從結(jié)構(gòu)上看，工業(yè)、住宅和商業(yè)用地結(jié)構(gòu)存在錯(cuò)配，工業(yè)用地比重過(guò)高，而利用效率偏低，2015年審計(jì)署發(fā)布的第28號(hào)公告顯示該年度審查的22個(gè)省及部門(mén)存在閑置土地3.6萬(wàn)公頃的現(xiàn)象。（3）從用地主體上看，部門(mén)或企業(yè)用地矛盾突出，長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)用地低價(jià)導(dǎo)致粗放利用，大量工業(yè)用地配置給低效或初期看似有效后期卻低效利用的企業(yè)，而再配置渠道不暢使其無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)讓給后發(fā)高效用地企業(yè)來(lái)提升配置效率和生產(chǎn)率。（4）從時(shí)間上看，土地配置的動(dòng)態(tài)效率不佳，工業(yè)用地供后管理面臨再配置困境，先發(fā)企業(yè)大量低價(jià)占地，即使效率低下也持地待價(jià)而沽、后發(fā)高效企業(yè)土地的獲得成本不斷攀升、用地空間不斷緊仄，存在明顯的后發(fā)劣勢(shì)，阻礙了土地要素的重新配置和企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。（5）從空間上看，不同區(qū)域土地利用效率存在顯著差異，東部地區(qū)建設(shè)用地土地邊際產(chǎn)出大，然而用地指標(biāo)卻非常緊張，部分中西部城市建設(shè)用地邊際產(chǎn)出低下而用地指標(biāo)卻較為寬松，用地空間配置與需求和生產(chǎn)率脫節(jié)。其他領(lǐng)域的資源錯(cuò)配和利用率不高的現(xiàn)象同樣較為突出（見(jiàn)表2）。

表2 其他資源領(lǐng)域的資源錯(cuò)配和利用率不高同樣突出

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：貧富差距擴(kuò)大

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一定的收入差距是不可避免的，甚至可以說(shuō)保持適度差距是提高效率的基礎(chǔ)，有其積極合理的一面。但從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，資源領(lǐng)域的貧富差距是我國(guó)貧富分化的一個(gè)重要方面。山西的資源行業(yè)較為發(fā)達(dá)，2011年山西采礦業(yè)占工業(yè)增加值比重達(dá)到峰值63.44%，而2011年全國(guó)采礦業(yè)占工業(yè)增加值的比重僅為14.45%，因此本文選取山西分析資源發(fā)展帶來(lái)的貧富差距分化現(xiàn)象。

就行業(yè)分化來(lái)看，構(gòu)造行業(yè)收入比α為“采礦業(yè)平均工資/制造業(yè)工資”，構(gòu)造山西行業(yè)分化指數(shù)β為“山西α/全國(guó)α”。2003-2017年β指數(shù)大多在1.3以上，且與山西采礦業(yè)增加值占GDP的比重正向相關(guān)（圖2），意即山西的行業(yè)收入差距是全國(guó)行業(yè)收入差距的1.3倍以上，且采礦業(yè)越興旺的年份行業(yè)收入差距越大。

圖2 山西采礦業(yè)比重與行業(yè)收入差距的散點(diǎn)圖

就城鄉(xiāng)收入差距來(lái)看，構(gòu)造城鄉(xiāng)收入比γ為“城市居民平均收入/農(nóng)村居民平均收入”，構(gòu)造山西城鄉(xiāng)收入分化指數(shù)δ為“山西γ/全國(guó)γ”。2003-2017年間δ取值在0.94到1.04間波動(dòng)，說(shuō)明山西城鄉(xiāng)收入差距與全國(guó)城鄉(xiāng)收入差距較為接近。但δ取值與山西省采礦業(yè)增加值占GDP的比重正相關(guān)，說(shuō)明采礦越興旺則山西城鄉(xiāng)收入差距也將擴(kuò)大（見(jiàn)圖3）。

圖3 山西采礦業(yè)比重與城鄉(xiāng)收入差距的散點(diǎn)圖

（四）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：生態(tài)治理支出增加和財(cái)政收入不穩(wěn)定

環(huán)境污染治理包括對(duì)空氣污染、水體污染、噪音污染和固體廢棄物污染的治理，參考Guenno和Tiezzi（1998），劉渝琳、溫懷德（2006），李國(guó)璋等（2010）對(duì)相應(yīng)的治理成本進(jìn)行估值，并將之與當(dāng)前的生態(tài)治理支出進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)節(jié)能環(huán)保支出無(wú)法滿(mǎn)足快速上升的環(huán)境污染需求，財(cái)政支出面臨極大壓力，資金缺口約為當(dāng)前節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模的一倍余（圖4）。

圖4 2007-2015年全國(guó)節(jié)能環(huán)保支出和環(huán)境污染治理成本

另一方面，資源收益存在較為普遍的流失、縮減和不穩(wěn)定現(xiàn)象。（1）資源收益流失。審計(jì)署2015年第33號(hào)公告指出對(duì)應(yīng)年份地方少征土地出讓收入約3666億元，涉及需要收回土地、完善“招拍掛”程序、補(bǔ)繳土地價(jià)款等措施的違規(guī)用地約14萬(wàn)公頃。國(guó)土資源部2014年發(fā)布的國(guó)家土地督察公告顯示，2013年有34個(gè)城市、2147公頃違法違規(guī)辦理土地審批；14個(gè)城市存在征地補(bǔ)償不到位、安置不落實(shí)、被征地農(nóng)民社保落實(shí)不到位的問(wèn)題，拖欠征地補(bǔ)償安置費(fèi)用19.82億元；41個(gè)城市、5526.67公頃土地違法違規(guī)出讓?zhuān)缓嫌?jì)約2545.46公頃土地涉嫌相應(yīng)職能部門(mén)違規(guī)辦理有關(guān)審批手續(xù)。（2）資源收益縮減。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和土地整治成本的增加，近年土地收益在2010年達(dá)到峰值后波動(dòng)下滑，2015年全國(guó)土地出讓收益同比降幅在20%以上，較2010年規(guī)模接近腰斬。（3）資源相關(guān)收益不穩(wěn)定。資源開(kāi)發(fā)除了本身能夠帶來(lái)收益外，還能夠帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但若過(guò)于依賴(lài)資源開(kāi)發(fā)利用可能會(huì)降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體的適應(yīng)性。

（五）政治風(fēng)險(xiǎn)：腐敗高發(fā)、政府與社會(huì)及政府內(nèi)部關(guān)系緊張

就資源系統(tǒng)腐敗而言，雖然缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)，但從個(gè)別工作報(bào)告中可以看出國(guó)土資源系統(tǒng)腐敗犯罪較其他領(lǐng)域更為嚴(yán)重，也是大案要案的重點(diǎn)之一。如河南省社旗縣2005年至2010年，國(guó)土領(lǐng)域職務(wù)犯罪合21件22人，占該縣檢察院所查處的全部職務(wù)犯罪案件總數(shù)的22.1%，且案件數(shù)量呈逐步上升態(tài)勢(shì)，由2006年的4件4人到2009年和2010年的6件7人和7件7人（呂劍鋒、康明艷，2011）。國(guó)家層面，有國(guó)土資源系統(tǒng)工作人員表示，2009-2010年8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦國(guó)土資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪1978件，其中貪污賄賂犯罪1715件，瀆職犯罪263件，其中大要案1371件（許曉東，2012），而同期（2009-2010年）全國(guó)貪污賄賂犯罪44265件、瀆職犯罪14380件合58645件，其中大案38429件，則因此可知國(guó)土資源系統(tǒng)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪案件占全國(guó)3.87%、1.83%，大要案比率69.31%，高于全國(guó)4個(gè)百分點(diǎn)。

就資源系統(tǒng)的政府與社會(huì)關(guān)系緊張而言，一方面國(guó)有自然資源相關(guān)領(lǐng)域的糾紛是我國(guó)當(dāng)前信訪面臨的主要問(wèn)題。至少到2013年為止，房屋拆遷、土地征用、勞動(dòng)社保、涉法涉訴四類(lèi)問(wèn)題占到了我國(guó)信訪總量的70%以上（孔大為，2014）。另一方面近年國(guó)土資源系統(tǒng)的行政復(fù)議及行政應(yīng)訴數(shù)量迅猛增加。2009-2015年間相關(guān)案件總體呈現(xiàn)震蕩上升態(tài)勢(shì)，雖然在2011-2014年間略微呈現(xiàn)縮減態(tài)勢(shì)，但2015年相關(guān)案件迅猛增加，行政復(fù)議和應(yīng)訴案件分別為2009年的2.49和3.42倍。

就資源系統(tǒng)引致的央地沖突而言，中央的權(quán)利不斷遭到?jīng)_擊和消解，地方和中央圍繞資源利用和資源收益分配的討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象屢出不窮。典型現(xiàn)象是地方政府不斷沖擊中央政府的全國(guó)土地利用規(guī)劃導(dǎo)致耕地減少（程雪陽(yáng)，2013），而在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，據(jù)審計(jì)署2015年第3號(hào)報(bào)告和2016年第2號(hào)報(bào)告，也存在采取的“化大為小、化整為零”的方式規(guī)避審批權(quán)限、將整塊礦區(qū)拆分申報(bào)的現(xiàn)象。

三、引致公共風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)有自然資源收益分配制度缺陷分析

收益分配制度是資源利用與開(kāi)發(fā)的核心，國(guó)有資源領(lǐng)域存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)與資源收益分配制度有緊密關(guān)聯(lián)。本節(jié)對(duì)我國(guó)國(guó)有自然資源收益分配制度進(jìn)行回顧及反思，討論收益分配制度缺陷與公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（一）當(dāng)前國(guó)有自然資源收益分配制度現(xiàn)狀

從1978年資源收益分配制度草創(chuàng)至今，我國(guó)業(yè)已構(gòu)建了較為全面的資源收益分配制度體系。從我們收集到的資源收益制度情況來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)主要4個(gè)類(lèi)別的自然資源共有31項(xiàng)收益類(lèi)別①我們僅收錄了可獲取的、由中央政府或部委頒布的各類(lèi)資源收益制度，地方自行頒布、缺乏明確國(guó)家規(guī)定的收益制度未被收錄。，匯總?cè)绫?。

表3 當(dāng)前我國(guó)國(guó)有自然資源收益類(lèi)別匯總

進(jìn)一步，基于可獲取資料對(duì)比②具體包含礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金、土地出讓收益、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、海域使用金、船舶油污損害賠償基金10項(xiàng)收益類(lèi)別。，2001-2015年資源收益規(guī)模走勢(shì)及央地分配占比如圖5。得益于土地出讓收益的大幅增長(zhǎng)，整體規(guī)模在2010年左右出現(xiàn)了躍升，但此后保持波動(dòng)走勢(shì)，2015年整體收益1.38萬(wàn)億元，較2014年縮減13.75%。地方政府攫取了大部分的資源收益，中央政府最高不過(guò)2008年的21.15%，2015年收益占比更是急劇滑落至2.66%。

圖5 央地資源收益規(guī)模及比例

總體來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前國(guó)有自然資源收益分配制度呈現(xiàn)以下特征：（1）各類(lèi)別資源收益分配制度構(gòu)建進(jìn)度不一。礦產(chǎn)資源和土地資源建立了較為完善的資源收益制度，資源利用全環(huán)節(jié)基本都有相應(yīng)收益安排，也形成了多樣化的收益路徑（涵蓋稅、金、費(fèi)等），而水資源和生物資源的收益制度較多覆蓋資源使用環(huán)節(jié)，對(duì)于權(quán)能取得、流轉(zhuǎn)和出讓的規(guī)定仍有待完善，部分收益類(lèi)別缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)定。（2）收益路徑中“費(fèi)”的占比較大，總體有待規(guī)范。31個(gè)收益類(lèi)別中有14款為“費(fèi)”、8款為“稅”、3款為基金，僅6款為權(quán)益金，整體規(guī)范性有待提升。（3）收益規(guī)模具有一定的不穩(wěn)定性。2010-2015年間自然資源收益整體呈現(xiàn)明顯的波動(dòng)走勢(shì)，2015年更大幅縮減13.75%。（4）在分配方面，地方政府所占比重更大。在制度構(gòu)建層面，總體31個(gè)收益類(lèi)別中15個(gè)為地方收益類(lèi)別、14個(gè)為央地共享收益類(lèi)別、2個(gè)為中央收益類(lèi)別，中央占比較低且獨(dú)立收益類(lèi)別較少；在收益分配比例層面，地方政府的收益比例至少在78.75%以上。

（二）當(dāng)前國(guó)有自然資源收益分配制度缺陷

粗略來(lái)看，現(xiàn)行國(guó)有自然資源收益分配制度雖然已經(jīng)建立了總體框架，但在收益分配制度穩(wěn)定性、風(fēng)險(xiǎn)治理匹配性、收益形成中的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、收益管理全面性方面仍有欠缺。

1.央地資源收益分配制度缺乏穩(wěn)定性

長(zhǎng)久以來(lái)，央地收入劃分都較多地關(guān)注稅收收入劃分，對(duì)于資源收益劃分重視程度不高。當(dāng)前的制度框架中雖然提出要建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)”的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，但相關(guān)政策缺乏明確安排。央地政府對(duì)于資源管理的權(quán)能劃分缺乏系統(tǒng)性文件支撐，資源管理中的物權(quán)及規(guī)制權(quán)劃分不清，央地之間的收益分配比例也存在“討價(jià)還價(jià)”行為，在此背景下地方政府極易利用信息優(yōu)勢(shì)采取偏離行為。

2.收益分配與風(fēng)險(xiǎn)治理不匹配

從現(xiàn)行的收支安排來(lái)看，雖然各類(lèi)別資源收益管理辦法中都對(duì)資源收益的使用進(jìn)行了明確規(guī)定，但相應(yīng)辦法的約束效力并沒(méi)有真正體現(xiàn)，違規(guī)使用資金的情況仍在普遍發(fā)生。據(jù)審計(jì)結(jié)果公告2015年第3號(hào)，地方財(cái)政部門(mén)和礦產(chǎn)主管部門(mén)超出規(guī)定用途，違反使用礦產(chǎn)資源相關(guān)資金106.39億元；據(jù)審計(jì)結(jié)果公告2016年第2號(hào)，2009年至2015年，6省區(qū)未按規(guī)定用途使用和擠占挪用礦產(chǎn)資源相關(guān)資金6.28億元；據(jù)審計(jì)結(jié)果公告2018年第3號(hào)，2013年12月至2018年1月，抽查省份中有8個(gè)地方政府主管部門(mén)及其所屬單位違規(guī)使用生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金2580.49萬(wàn)元。

從現(xiàn)行的收支結(jié)構(gòu)來(lái)看，表面上地方承擔(dān)了更多的生態(tài)治理支出，如2015年，當(dāng)年全國(guó)預(yù)算中的節(jié)能環(huán)保支出為4802.89億元，其中地方政府承擔(dān)4402.48億元，占比91.66%。但若考慮到當(dāng)年中央給地方的節(jié)能環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共1854.40億元，則地方政府財(cái)力承擔(dān)的節(jié)能環(huán)保份額將驟降至53.05%。中央與地方承擔(dān)了幾乎相同的節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模，與2015年地方政府的資源收益占比達(dá)97%以上嚴(yán)重不符。

3.資源收益形成沒(méi)有考慮風(fēng)險(xiǎn)因素

當(dāng)前的資源收益形成機(jī)制中，對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)成本考慮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（1）我國(guó)有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê屠碚撝灰?jiàn)諸一些零散的規(guī)定當(dāng)中，并且大體上都是些原則性的規(guī)定，沒(méi)有具體解釋?zhuān)狈刹僮餍浴＃?）生態(tài)補(bǔ)償追償方面，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等特別法實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而《民法通則》實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，法律口徑不同造成執(zhí)行困難。（3）生態(tài)補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏明確的生態(tài)損害補(bǔ)償計(jì)算方法，補(bǔ)償資金沒(méi)有保證。一旦發(fā)生損害補(bǔ)償，加害人往往無(wú)力或不愿補(bǔ)償。（4）補(bǔ)償主體不明確?！董h(huán)境保護(hù)法》第41條指出：“造成污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對(duì)遭受損失的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)處理”。但在實(shí)踐過(guò)程中，受害人往往因?yàn)樵V訟成本過(guò)高而無(wú)法獲取補(bǔ)償。至于無(wú)明確受害人的環(huán)境損害主要依靠中央政府的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，由地方政府組織修復(fù)治理，且常常處于資金缺乏監(jiān)管、補(bǔ)償缺乏動(dòng)力的情況（賀紅艷，2010）。

其次，還存在違規(guī)出讓導(dǎo)致資源收益沒(méi)有應(yīng)收盡收的現(xiàn)象。以礦業(yè)權(quán)出讓為例，2015年第3號(hào)審計(jì)公告中，抽查的2448宗礦業(yè)權(quán)中有716宗涉及地方礦產(chǎn)主管部門(mén)違規(guī)審批辦理礦業(yè)權(quán)登記，有90宗地方礦產(chǎn)主管部門(mén)、地勘單位或礦業(yè)企業(yè)違規(guī)定價(jià)出讓轉(zhuǎn)讓或收購(gòu)礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)，合計(jì)約200.09億元的礦產(chǎn)資源相關(guān)資金欠征。2016年第2號(hào)審計(jì)公告中，抽查的1724宗礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源中有88宗存在違規(guī)審批，104宗存在勘察資料和礦業(yè)權(quán)管理不嚴(yán)，改制后被私人侵占、利用，國(guó)土資源主管部門(mén)欠征的礦產(chǎn)資源收入（不含礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金）共計(jì)29.53億元。

再次，規(guī)制權(quán)分散、征收不規(guī)范導(dǎo)致政府無(wú)法有效調(diào)節(jié)行為，政府的風(fēng)險(xiǎn)治理能力被大為削弱。如水資源管理中雖然意識(shí)到了水資源的生態(tài)價(jià)值，通過(guò)水資源費(fèi)（稅）對(duì)主體的水資源利用行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，但全國(guó)各省的水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)差異很大，即便是同一類(lèi)型地區(qū)、同一類(lèi)型用水之間也存在較大差異，如2010年北京工業(yè)用水征收標(biāo)準(zhǔn)為1.44元/方，而同為缺水區(qū)域的西北內(nèi)陸省份寧夏、甘肅、青海的工業(yè)用水不超過(guò)0.1元/方。各地的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一動(dòng)態(tài)調(diào)整安排，一方面有些地方水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)定后調(diào)整時(shí)間較長(zhǎng)，如安徽省水資源費(fèi)近期的兩次調(diào)整分別發(fā)生在1993年和2004年，另一方面有一些地方又由于近期多次過(guò)于頻繁的調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，致使用戶(hù)難以接受，阻礙了征收工作的有序推進(jìn)（王敏，2012）。

4.資源收益沒(méi)有得到統(tǒng)一管理

國(guó)有自然資源基于商品價(jià)值和服務(wù)價(jià)值創(chuàng)造了豐富的經(jīng)濟(jì)收益類(lèi)別，但當(dāng)前一部分非市場(chǎng)化配置的資源收益沒(méi)有單獨(dú)核算，另一方面服務(wù)價(jià)值收益大多沒(méi)有被單獨(dú)核算。

如表4所示，一方面早期我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，部分資源以無(wú)償劃撥的形式交由國(guó)有企業(yè)開(kāi)發(fā)利用，部分資源指定由行政事業(yè)單位管理。時(shí)至今日，這兩種非市場(chǎng)化配置資源的方式仍然留存。但就國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的收益征繳情況來(lái)看，大多數(shù)時(shí)候都是基于國(guó)有企業(yè)所有者的身份要求分紅，幾乎從來(lái)沒(méi)有基于國(guó)有自然資源所有者身份和國(guó)有企業(yè)原材料供應(yīng)商的身份要求收益。另一方面，國(guó)有自然資源還提供了豐富的服務(wù)價(jià)值，但除了碳排放權(quán)收益外，其余收益大多劃歸管理單位和經(jīng)營(yíng)收益等一并核算管理，對(duì)資源服務(wù)價(jià)值收益的缺失既不利于資源有效配置和開(kāi)發(fā)利用，也不利于政府經(jīng)營(yíng)管理效率的提高。

（三）收益分配制度缺陷引致公共風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制分析

分稅制改革后，地方政府的稅收收入規(guī)模下降、獨(dú)立稅收調(diào)節(jié)能力受限，在此背景下，較少受到約束、存在較大發(fā)展空間和收益規(guī)模的自然資源收益得到地方政府高度重視。而上述制度缺陷使得地方政府極易產(chǎn)生偏離行為，引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。

我們可以用一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)理模型對(duì)收益分配制度引致的公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明。假設(shè)存在關(guān)于自然資源的收益分配函數(shù)Inc（NR），存在關(guān)于自然資源的政府支出函數(shù)Inp（NR），NR為自然資源，存在不直接與自然資源相關(guān)的稅費(fèi)收入函數(shù)T。有公共風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)Risk（NR）=Risk（Inc（NR），Inp（NR）），意即公共風(fēng)險(xiǎn)與收益規(guī)模和支出規(guī)模相關(guān)，其中 ?Risk/?Inc＞0、?Risk/?Inp＜0，意即隨著收益規(guī)模的增大，不規(guī)范行為可能增加并引致公共風(fēng)險(xiǎn)，而隨著資源公共支出的增大，公共風(fēng)險(xiǎn)能夠被有效消減。

存在自然資源收益分配的兩個(gè)主體，中央政府C和地方政府L。地方政府的效用函數(shù)為Gl（T，Inc（NR），Risk（NR）），意即地方政府出于政治表現(xiàn)考慮，試圖獲得更多的稅費(fèi)收入T和資源收入Inc，但同時(shí)可能也需要考慮地區(qū)存在的資源領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)。中央政府的效用函數(shù)為Gc（Gl，Risk（NR）），意即中央政府關(guān)注地方政府的綜合表現(xiàn)，對(duì)于地方的稅費(fèi)收入和資源收益規(guī)模并不是特別在意，但中央政府會(huì)高度關(guān)注資源領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)。

表4 現(xiàn)行及潛在國(guó)有自然資源收益匯總

1.央地分配制度缺乏穩(wěn)定性引致央地沖突

由于我國(guó)現(xiàn)行的收益制度大多隨資源管理制度一并制定，法律的層次和等級(jí)不高，地方政府收益分配比例缺乏保障。面對(duì)效用函數(shù)Gl（T，αInc（NR），Risk（NR））（α為事后可能被中央政府抽去的分成），地方政府既可能采取前述措施將資源收益轉(zhuǎn)化為地區(qū)稅費(fèi)收入T（NR），也有可能?chē)@分配比例大做文章、討價(jià)還價(jià)（張清勇，2008），央地關(guān)系趨于緊張。

2.收益分配與風(fēng)險(xiǎn)治理不匹配引致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行國(guó)有自然資源收益分配制度雖然對(duì)相應(yīng)的支出制度進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中約束效力不強(qiáng)，地方雖然獲得了大多數(shù)的資源收益卻較少承擔(dān)資源治理責(zé)任。在中央承擔(dān)了大多數(shù)資源治理支出的情況下，地方政府的效用函數(shù)變?yōu)镚l（T，Inc（NR））。此時(shí)資源領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)基本與地方政府無(wú)關(guān)，地方政府僅關(guān)注于可獲得的收入，而不再關(guān)注公共風(fēng)險(xiǎn)管理與控制，直接將引致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量迅速下降。

3.國(guó)有自然資源收益形成沒(méi)有考慮風(fēng)險(xiǎn)因素

一方面，自然資源收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，收益征收規(guī)模過(guò)低且不能有效調(diào)節(jié)私人的風(fēng)險(xiǎn)治理行為。這一現(xiàn)象表明地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理高度不敏感，效用函數(shù)變?yōu)镚l（T，Inc（NR））即僅關(guān)注可行的市場(chǎng)收益，不關(guān)注潛在的風(fēng)險(xiǎn)治理成本，同樣將引致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，并且由于未考慮之后的風(fēng)險(xiǎn)治理成本，會(huì)面臨較大的治理支出壓力。

另一方面，自然資源收益沒(méi)有有效形成和應(yīng)收盡收。此時(shí)資源收益確實(shí)存在，但由于收益形成制度的缺陷，資源收益并不能有效征收。此時(shí)的地方政府可能采取的策略行為是以資源收益為籌碼招商引資，擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模以增加稅收收入，地方政府效用函數(shù)異變?yōu)镚l（T（NR），Inp（NR）），即資源收益規(guī)模有多少不是地方政府主要關(guān)注的重點(diǎn)，以資源為成本獲取的稅費(fèi)收益T（NR）才是關(guān)注的重點(diǎn)。此時(shí)還由于資源配置非市場(chǎng)化可能存在較強(qiáng)的腐敗行為，引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可能存在非市場(chǎng)化配置引致的資源錯(cuò)配和分配不公引致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.未確認(rèn)收益引致自然資源利用不效率和生態(tài)環(huán)境破壞

當(dāng)自然資源收益不提供給地方時(shí)，地方政府的效用函數(shù)異變?yōu)镚l（T，Inp（NR））。此時(shí)地方政府不關(guān)心資源開(kāi)發(fā)利用，只關(guān)注于稅費(fèi)收入，若此時(shí)有強(qiáng)有力的資源管控制度，則地方政府可能更傾向于不開(kāi)發(fā)自然資源，而若此時(shí)資源管控制度不強(qiáng)，則地方政府的效用函數(shù)可能進(jìn)一步異變?yōu)镚l（T），即自然資源如何發(fā)展根本不在地方政府考慮范圍內(nèi)。各類(lèi)缺陷可能引致的風(fēng)險(xiǎn)如表5所示。

表5 收益分配制度缺陷與對(duì)應(yīng)的主體行為和公共風(fēng)險(xiǎn)

四、改革建議

總體來(lái)看，現(xiàn)行國(guó)有自然資源收益分配制度的缺陷是資源領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因，未來(lái)的改革應(yīng)當(dāng)基于公共風(fēng)險(xiǎn)理論重構(gòu)國(guó)有自然資源收益分配制度。

（一）以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化為原則確立改革方案

從過(guò)往的研究來(lái)看，普遍的改革思路在于強(qiáng)調(diào)按生產(chǎn)要素進(jìn)行分配的必要性，即認(rèn)為當(dāng)前定價(jià)機(jī)制沒(méi)有充分揭示國(guó)有自然資源對(duì)于生產(chǎn)的貢獻(xiàn)，也沒(méi)有揭示資源實(shí)際控制各方對(duì)資源利用的貢獻(xiàn)。但這一分析框架存在重大邏輯缺陷，由于其僅從生產(chǎn)貢獻(xiàn)的角度進(jìn)行考察，對(duì)于資源的非生產(chǎn)價(jià)值沒(méi)有進(jìn)行充分關(guān)注，或者說(shuō)對(duì)于未形成市場(chǎng)未作為明確交換對(duì)象的資源功能沒(méi)有進(jìn)行充分關(guān)注。受到這一缺陷的影響，按生產(chǎn)要素進(jìn)行分配通常是不恰當(dāng)?shù)?，非生產(chǎn)價(jià)值極易受到?jīng)_擊從而造成損失。

相較而言，按公共風(fēng)險(xiǎn)理論指導(dǎo)改革有以下優(yōu)勢(shì)：（1）從公共風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)分析資源管理多目標(biāo)之間的權(quán)衡問(wèn)題，既能夠保障實(shí)現(xiàn)政府的公共風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)，也能夠統(tǒng)籌規(guī)劃最大程度實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)最優(yōu)；（2）從公共風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，由于采用整體觀作為哲學(xué)基礎(chǔ)，則在應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不存在政府與市場(chǎng)非此即彼的選擇問(wèn)題。如何配合能夠最大程度地消除或消減公共風(fēng)險(xiǎn)，成為判斷改革是否有效的標(biāo)準(zhǔn)；（3）從公共風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)分析制度改革，為改革的輕重緩急提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)，有利于從中長(zhǎng)期統(tǒng)一規(guī)劃改革策略；（4）由于目標(biāo)是公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，則消解公共風(fēng)險(xiǎn)的制度變遷及財(cái)政收支規(guī)模同樣存在穩(wěn)定和最小化的可能，因此避免了公共收支不斷擴(kuò)大的問(wèn)題（劉尚希、李成威，2018）。

（二）從權(quán)利與責(zé)任的角度劃分相關(guān)主體產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基礎(chǔ)是個(gè)人主義及其權(quán)利，視個(gè)人為終極權(quán)利主體，以個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，服從資本的邏輯。但這一邏輯根本缺陷就在于成本外部化、利益內(nèi)部化，不考慮對(duì)外部產(chǎn)生的影響，容易產(chǎn)生“合成謬誤”。新制度主義代表人物科斯看到了這一問(wèn)題，主張通過(guò)進(jìn)一步劃分與明晰產(chǎn)權(quán)的分配來(lái)解決。但從歷史的角度看，只要以基于個(gè)人主義的權(quán)利觀來(lái)定義資源產(chǎn)權(quán)，環(huán)境污染等成本外部化的問(wèn)題都難以解決（劉尚希，2018），公共風(fēng)險(xiǎn)也將隨之產(chǎn)生。

從現(xiàn)行的自然資源收益分配角度看，當(dāng)前的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等既存在對(duì)私人開(kāi)發(fā)主體的權(quán)利責(zé)任界定不清楚的問(wèn)題，也存在對(duì)地方政府生態(tài)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)效率的責(zé)任界定不清楚的問(wèn)題。在自然空間、環(huán)境容量日益狹小，人們擁擠在“地球村”的情況下，任何謀利行為都可能引發(fā)負(fù)外部性，對(duì)他人造成損害，只講權(quán)利不講責(zé)任的產(chǎn)權(quán)安排都將是災(zāi)難性的。

跳出傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)利思路，站在生態(tài)文明的高度來(lái)看，自然資源的產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)當(dāng)以“權(quán)利—責(zé)任”為基礎(chǔ)，從更多站在自身角度謀利益，轉(zhuǎn)向不損害他人利益。這就意味著在界定權(quán)利的同時(shí)需要安排和界定責(zé)任。最佳的權(quán)利安排應(yīng)當(dāng)是雙向約定：謀利不損人、損人則賠償。而這種責(zé)任的界定是基于對(duì)人類(lèi)共同體的整體認(rèn)識(shí)，是基于公共權(quán)利和公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)個(gè)人（主體）權(quán)利的限制，同時(shí)包含著對(duì)人與人、人與自然之間的關(guān)系梳理。傳統(tǒng)的先給予權(quán)利再補(bǔ)充限制的制度安排，會(huì)產(chǎn)生消極的行為選擇，而同時(shí)強(qiáng)調(diào)責(zé)任與權(quán)利匹配、基于價(jià)值引導(dǎo)的權(quán)利責(zé)任安排，有助于產(chǎn)生積極的行為選擇。具體而言，這既包括對(duì)央地政府的權(quán)利、責(zé)任劃分，也包括對(duì)資源利用主體的權(quán)利、責(zé)任劃分。

（三）促進(jìn)國(guó)有自然資源風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)及收益實(shí)現(xiàn)

1.完善資源收益的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制

國(guó)有自然資源收益不能單純按照生產(chǎn)貢獻(xiàn)和供需對(duì)比來(lái)定價(jià)，考慮到其豐富的非生產(chǎn)職能一旦受損有可能造成極大負(fù)擔(dān)，政府必須從風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)資源進(jìn)行定價(jià)，這一方面有利于全面揭示資源價(jià)格，另一方面有利于調(diào)節(jié)主體行為防控公共風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善資源收益的市場(chǎng)化形成機(jī)制

當(dāng)前土地領(lǐng)域的招拍掛比例較高，資源價(jià)格揭示得較為充分，但其中工業(yè)用地仍存在一定低價(jià)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，需要加強(qiáng)監(jiān)管。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的招拍掛比例較低，仍有待進(jìn)一步開(kāi)放。生物資源和水資源領(lǐng)域當(dāng)前制度仍有待構(gòu)建，應(yīng)進(jìn)一步在資源公共產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資源的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，推進(jìn)資源價(jià)格揭示和收益形成。

3.完善資源服務(wù)價(jià)值收益體系

從價(jià)值分類(lèi)的角度看，自然資源既作為生產(chǎn)原料提供商品價(jià)值，也作為人文歷史環(huán)境的承載體提供相應(yīng)服務(wù)價(jià)值。當(dāng)前的收益體系對(duì)資源的服務(wù)價(jià)值關(guān)注度不高，相應(yīng)生態(tài)成本等未充分納入考量，是引致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的一個(gè)重要誘因。未來(lái)應(yīng)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善資源的服務(wù)價(jià)值收益體系。

4.完善資源收益管理制度

建國(guó)初期為了能夠有效、快速調(diào)配資源，資源權(quán)能流轉(zhuǎn)大多通過(guò)行政劃撥方式進(jìn)行，資源收益制度沒(méi)有得到明確。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的改變和資源市場(chǎng)化利用的要求逐步強(qiáng)烈，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)資源收益制度構(gòu)建。首先應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，其次對(duì)于無(wú)償劃撥、作價(jià)出資入股等方式進(jìn)行出讓的資源明確其對(duì)應(yīng)價(jià)格，構(gòu)建此類(lèi)資源的收益核算及征收制度。

（四）使地方成為一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)主體

從現(xiàn)行對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的管理情況來(lái)看，由于風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任的缺失，地方政府尚未成為真正的自然資源公共風(fēng)險(xiǎn)主體。資源發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理、責(zé)任意識(shí)模糊，存在較為明顯的資源環(huán)境“大鍋飯”行為，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要依托于中央政府來(lái)管理和解決（劉尚希，2018）。

現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)逐步明確地方政府的權(quán)利與責(zé)任，讓地方政府在享有更大權(quán)利的同時(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，只有成為真正的公共風(fēng)險(xiǎn)主體，地方政府才會(huì)在投入、收益與風(fēng)險(xiǎn)間做出更加積極的權(quán)衡，從而激勵(lì)地方政府合理發(fā)展，在資源收益與公共風(fēng)險(xiǎn)之間做出更加合理的選擇。

1.明確地方政府自然資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

地方政府不僅擁有通過(guò)自然資源產(chǎn)權(quán)獲取收益的權(quán)利，也有相應(yīng)的不損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。這不僅包括行使資源無(wú)權(quán)時(shí)的法定責(zé)任和道義責(zé)任，也包括行使國(guó)家公權(quán)時(shí)的責(zé)任。當(dāng)?shù)胤娇刂频馁Y源權(quán)能進(jìn)入市場(chǎng)交易時(shí)，這種責(zé)任同時(shí)也成為交易對(duì)象權(quán)能主體的責(zé)任，而且只有具備承擔(dān)這一責(zé)任的相應(yīng)能力，市場(chǎng)主體才有資格獲取相應(yīng)權(quán)能。

2.界定地方產(chǎn)權(quán)的范圍

地方針對(duì)國(guó)有自然資源的產(chǎn)權(quán)包括私權(quán)和公權(quán)兩種路徑。針對(duì)以自然資源開(kāi)發(fā)利用為目的的私權(quán)體系，如使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、交易權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)、地役權(quán)等，當(dāng)前在部分資源領(lǐng)域制度構(gòu)建已較為成熟，未來(lái)的發(fā)展方向是進(jìn)一步健全其余資源的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和利用機(jī)制，促進(jìn)自然資源的有效配置。針對(duì)以自然資源規(guī)范使用為目的的公權(quán)體系，如空間規(guī)劃?rùn)?quán)、用途管制權(quán)、排放權(quán)、排污權(quán)等，一般意義上此類(lèi)權(quán)利劃分應(yīng)以執(zhí)行便利程度為主，但也存在交易和產(chǎn)生收益的可能。如重慶地票制度、香港的“地鐵+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式、碳交易等即推進(jìn)了空間規(guī)劃?rùn)?quán)、用途管制權(quán)、排放權(quán)的交易性。此類(lèi)權(quán)能在中央和地方之間的劃分還應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)條件和技術(shù)條件確定。

3.界定地方產(chǎn)權(quán)的方法一般采用剩余法

剩余法即先確定中央產(chǎn)權(quán)，剩余的產(chǎn)權(quán)歸地方。國(guó)有自然資源的物權(quán)收益劃分結(jié)構(gòu)安排應(yīng)是中央收益小、地方收益大，主要目的是推進(jìn)地方實(shí)踐、促進(jìn)資源發(fā)展、形成綠色產(chǎn)權(quán)的理念。但需要從法律上予以明確，使中央和地方形成穩(wěn)定預(yù)期。針對(duì)國(guó)有自然資源的公權(quán)劃分，考慮到技術(shù)要求高，不易操作，劃分結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以中央為主，但應(yīng)鼓勵(lì)地方實(shí)踐，在可行性充分論證和國(guó)家批準(zhǔn)的前提下，允許在小范圍開(kāi)展試點(diǎn)。