公用事業(yè)類上市公司政府補助的法律規(guī)制
——以競爭中立為視角

李信宇

內(nèi)容提要：公用事業(yè)行業(yè)由于高成本和公益性，政府提供補助加以扶持。但隨著公用事業(yè)類公司尋求上市，公司融資渠道多元化，規(guī)模效益強化，原本具有純公益性的公用事業(yè)參與市場競爭的程度越來越高，政府按照原有理念和方式提供補助會使得特定公用事業(yè)類上市公司獲得不公平競爭優(yōu)勢，限制和扭曲市場競爭。因此需要重新界定公用事業(yè)類上市公司政府補助的定位和作用，重新規(guī)范公用事業(yè)類上市公司政府補助的內(nèi)容，防止限制和扭曲市場公平競爭，同時保證社會福利最大化。

一、引 言

公用事業(yè)是指通過基礎(chǔ)設(shè)施向個人和組織提供普遍必需品和服務(wù)的企業(yè)，從廣義上來講，包括提供電力、電信、郵政、鐵路、有線電視、燃氣、供熱、供水和污水處理、公共交通、垃圾回收處理等?？v向一體化特許壟斷經(jīng)營和較高的國有化程度，曾經(jīng)是世界各國公用事業(yè)的基本經(jīng)營模式。但是公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有準公共物品的性質(zhì)，即公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以定價，經(jīng)濟主體按照商業(yè)原則和實際需求做出生產(chǎn)或消費的決策選擇。因此自20世紀六七十年代起，公用事業(yè)的潛在和現(xiàn)實可競爭性為學界所認識。自20世紀80年代以來，美國、歐洲等對公用事業(yè)進行了以競爭機制為核心的改革。①參見劉戒驕等：《公用事業(yè)：競爭、民營與監(jiān)管》，經(jīng)濟管理出版社2007年版，第1～7頁。

中共十八屆三中全會通過的《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭?！⒐介_放透明的市場規(guī)則?！母锸袌霰O(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法?！晟浦饕墒袌鰶Q定價格的機制。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。”

在加快完善現(xiàn)代市場體系的背景下，近年來，我國公用事業(yè)類上市公司逐漸增多，希望通過上市以較低成本獲得較高融資，并且希望參與公平競爭，尋求市場定價，賺取較高盈利。但是這并不意味著公用事業(yè)類公司上市后不再需要政府補助①關(guān)于政府補助的定義，法學界尚無一個確切的定義，根據(jù)《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》，政府補助指“企業(yè)從政府無償取得貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)”。鑒于本文通過公用事業(yè)類上市公司財務(wù)報表獲取大量政府補助的數(shù)據(jù)，本文亦采用此概念，且文章提及的“補貼”“政府補貼”與“政府補助”具有相同含義。。在我國以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府補助成為政府參與微觀經(jīng)濟運行的直接方式之一。②楊暉、賈香萍、李慧思：《我國上市公司政府補助會計處理及信息披露問題研究》，《商業(yè)會計》，2016年第13期。公用事業(yè)類公司具有正外部經(jīng)濟，但是其私人成本高于社會成本，私人得益卻小于社會得益，生產(chǎn)者不愿意僅僅為了增加社會利益而增加產(chǎn)量，此時社會資源的配置是低效率的，因此合理的政府補助是優(yōu)化資源配置的重要政策手段。③李揚：《財政補貼經(jīng)濟分析》，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2017年版，第220頁。其次，由于公用事業(yè)類公司關(guān)系民生，政府不能放任它只顧企業(yè)經(jīng)濟利益而忽視公共事業(yè)的公共性和公益性原則。④唐清泉、羅黨論：《政府補貼動機及其效果的實證研究——來自中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，《金融研究》，2007年第6期。因而政府會對某些其規(guī)制價格不足以彌補企業(yè)運營成本的公用事業(yè)企業(yè)給予補助，即政府補助有利于改變相對價格，使公用事業(yè)惠及全民，增進社會福利。公用事業(yè)類上市公司以及政府補助二者并存，引發(fā)市場公平競爭問題、普遍服務(wù)問題、價格和質(zhì)量規(guī)制以及政府合理補貼制度等種種議題。⑤郭銳欣：《公用事業(yè)改革與公共服務(wù)供給》，中國出版集團東方出版中心2016年版，第1頁。

因此對公用事業(yè)類上市公司提供補助的同時，要注意的問題是：在秉持競爭中立的立場下，如何保證政府補助的合法合理，既維護公平競爭的秩序，又增進全民福利。我國迫切需要將政府對公用事業(yè)類上市公司的補助納入到法治的軌道中來。

二、公用事業(yè)類上市公司政府補助對競爭中立原則的適用

就法律層面而言，“競爭中立”這一術(shù)語首先出現(xiàn)在澳大利亞的國內(nèi)制定法中，之后被美國、歐盟、英國、OECD、UNCTAD等國家和國際組織借鑒和模仿，盡管對“競爭中立”的定義所使用的語言和表述不一致，但就其表述的核心宗旨而言，“競爭中立”要求政府在國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭中保持中立，要為國有企業(yè)和私營企業(yè)提供一個公平競爭的環(huán)境。⑥石偉：《“競爭中立”制度的理論和實踐》，法律出版社2017年版，第16頁。

我國在國有企業(yè)市場化改革的進程中，也以競爭中立為原則，防止對國有企業(yè)提供不平等優(yōu)惠待遇，以期實現(xiàn)不同所有權(quán)類型企業(yè)之間的公平競爭，強化市場在配置資源方面的決定性作用。但如今市場經(jīng)營模式的復(fù)雜化以及市場主體的多元化使得競爭中立原則不僅僅是國企市場化改革的原則，更是整個市場公平競爭的基礎(chǔ)，適用于各類經(jīng)營模式及多元市場主體。目前學術(shù)界較多將公用事業(yè)與國企掛鉤，大多從國企市場化改革的角度研究在公用事業(yè)行業(yè)引入市場競爭，但我國經(jīng)過多年的市場開放，加之公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)本身具有可排他性⑦公用事業(yè)行業(yè)的可排他性是指，公用事業(yè)可以定價，經(jīng)濟主體可按商業(yè)原則和實際需求做出生產(chǎn)或消費的決策選擇。，市場上已經(jīng)有很多公用事業(yè)類私營企業(yè)。改革開放以來，公用事業(yè)通過特許經(jīng)營權(quán)制度、股份制改造、企業(yè)債、項目拍賣等方式引入私人資本，實現(xiàn)公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)的“民營化”。2012年6月住建部《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見的通知》落實之后，有越來越多的民營企業(yè)相繼進入相關(guān)公用事業(yè)領(lǐng)域從事經(jīng)營。①任超：《我國公共企業(yè)稅收優(yōu)惠制度的重構(gòu)》，《上海財經(jīng)大學學報》，2017年第1期。并且隨著資本市場的開放，公用事業(yè)類國企和私企都謀求上市，投入到市場競爭中。事實上，緣起于澳大利亞的競爭中立政策并不是只針對國企和私企的市場競爭，只是因為問題起源及其嚴重程度而受到重點關(guān)注罷了。②丁茂中：《我國競爭中立政策的引入及實施》，《法學》，2015年第9期。因此，競爭中立原則應(yīng)當涵蓋所有市場競爭關(guān)系，確保整個市場競爭的公平性。③同上注，第112頁。

同時，公用事業(yè)類上市公司的業(yè)務(wù)范圍在不斷擴展，不同于以往單純以提供公益性產(chǎn)品為主的單一業(yè)務(wù)，受證券法對上市公司業(yè)績的嚴格要求，公用事業(yè)類上市公司也從事競爭性的經(jīng)營業(yè)務(wù)，以期獲得更多的融資和更高的盈利。例如，光正集團的主營業(yè)務(wù)從最初的鋼結(jié)構(gòu)業(yè)務(wù)，到發(fā)展天然氣業(yè)務(wù)，再到眼科醫(yī)療業(yè)務(wù)；濱海能源的業(yè)務(wù)范圍更加廣泛，既包括電力和燃氣的生產(chǎn)與銷售，又包括上述系統(tǒng)的工程維修服務(wù)及其技術(shù)咨詢服務(wù)，還包括廣播電視節(jié)目制作、電影攝制和發(fā)行、演出經(jīng)營等文化產(chǎn)業(yè)，還包括互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、藝術(shù)品銷售等。業(yè)務(wù)范圍的擴展與多元使得政府補助的提供更應(yīng)當注重對市場競爭的影響。向這類公用事業(yè)類上市公司提供補助，若補助被公司不加區(qū)分地使用，則會對其他從事相同或類似競爭業(yè)務(wù)的企業(yè)帶來不公平待遇，從根本上違反了公平競爭原則，對相關(guān)市場的公平競爭秩序造成損害。這說明應(yīng)當根據(jù)公用事業(yè)類上市公司從事活動的性質(zhì)，區(qū)分公益性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)。對于競爭性業(yè)務(wù)，不能獲得任何形式的破壞公平競爭的政府補助。這也說明應(yīng)當加強政府補助用途的信息披露，保證補助用于公益性質(zhì)的事業(yè)，防止限制和扭曲競爭類業(yè)務(wù)的市場競爭。

綜上，不管公用事業(yè)類上市公司的組織形式或股權(quán)結(jié)構(gòu)如何，政府出于社會福利或者國家產(chǎn)業(yè)政策的考慮可以提供補助，但是由于公用事業(yè)類上市公司業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，不僅限于公益性業(yè)務(wù)，若不加規(guī)范地提供補助，則會導(dǎo)致補助用途的非公益性，從而影響競爭市場的公平性。公用事業(yè)類上市公司政府補助的法律規(guī)制的重點就是調(diào)整好政府補助和競爭中立的關(guān)系，并且將政府對公用事業(yè)類上市公司的補助納入到法治的軌道中來。

三、公用事業(yè)類上市公司政府補助的現(xiàn)狀

本文選取同花順行業(yè)分類中公用事業(yè)類共計161家上市公司，查閱了2015—2017年年度財務(wù)報表，按照股票代碼、股票簡稱、政府補助④根據(jù)《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》，在上市公司年度財務(wù)報表中，政府補助一共有三項列報，第一，在利潤表的“營業(yè)利潤”項目之上單獨列報“其他收益”項目，計入其他收益的政府補助在該項目中反映；第二，沖減相關(guān)成本費用的政府補助，在相關(guān)成本費用項目中反映；第三，與企業(yè)日常經(jīng)營活動無關(guān)的政府補助，在利潤表的營業(yè)外收支項目中列報。鑒于本文考慮政府補助占利潤總額的比例問題，為了數(shù)據(jù)的完整和前后統(tǒng)一，因此僅考慮列報在“其他收益”和“營業(yè)外收入”中的政府補助金額。、利潤總額、補助占利潤比重將數(shù)據(jù)進行匯總。表1是對有效數(shù)據(jù)①排除未查到財報的情形，且本文數(shù)據(jù)通過手工收集整理所得，不排除合理誤差。進行統(tǒng)計所得，從標準差可以看出，公用事業(yè)類上市公司的政府補助離散程度較高，且逐年增高，說明公用事業(yè)類上市公司政府補助金額的差異性越來越大；中值小于均值，說明公用事業(yè)類上市公司政府補助金額巨大的公司占少數(shù)，但足以將平均額拉高。由此推測各個公用事業(yè)類上市公司之間收到的政府補助差距極大，存在政府重點扶持的公用事業(yè)類上市公司。

表1 政府補助占利潤總額比率 單位：%

統(tǒng)計的161家公用事業(yè)類上市公司政府補助中，主要有以下幾種類型。第一種，在公用事業(yè)類上市公司虧損的情況下，政府仍然提供補助，甚至給予超過虧損額的大額補助。三年來有24家公用事業(yè)類上市公司政府補助占利潤總額的比重為負值，其中有兩家小于-100%。后者如2017年，惠天熱電利潤總額為-6055萬元，政府補助卻高達1.39億元，補貼占利潤總額比-229.81%。在惠天熱電披露的年度財務(wù)報表中，依據(jù)沈陽市房產(chǎn)局、環(huán)保局、財政局關(guān)于印發(fā)《沈陽市大氣治理資金支持燃煤鍋爐淘汰項目實施管理辦法》（沈環(huán)保［2016］151號文件），沈陽市行政區(qū)域內(nèi)實施淘汰單臺20噸及以下民用燃煤供熱鍋爐聯(lián)網(wǎng)工程，按供熱面積給予拆除聯(lián)網(wǎng)（片）的補貼標準為40元/平方米。因此惠天熱電獲得1.28億元的補助。但是惠天不僅僅在2017年因為該政策獲得巨額補助，2016年也獲得了其利潤總額兩倍的政府補助款。

第二種，公用事業(yè)類上市公司并未虧損，但是去掉政府補助之后利潤總額為負。例如，2017年，國新能源利潤總額為1356萬元，政府補助高達1.23億元，補貼占利潤總額比904.98%。補助中，僅氣源補貼這一個項目，獲得1億元；其次推進煤焦公路銷售體制改革補貼1836.3萬元，失業(yè)保險穩(wěn)崗補貼97.5萬元，小型微型企業(yè)升級為規(guī)模以上企業(yè)補貼為89萬元，沂州城市建設(shè)補助45.3萬元。但是對于補助的來源并未在附注中詳細說明。國新能源嚴重依賴政府補助存活，依靠政府補助盈利，阻礙了其他高效率企業(yè)進入燃氣生產(chǎn)與供應(yīng)行業(yè)，公平競爭市場秩序容易遭到破壞。

第三種，公用事業(yè)類上市公司獲得的政府補助對其利潤總額的貢獻率較高。②本文將公用事業(yè)類上市公司政府補助占利潤總額占比大于等于28%設(shè)定為“較高”。因為單獨關(guān)注“其他收益”和“計入營業(yè)外收入”的政府補助也許比率不高，但是考慮到與“沖減成本費用的政府補助金額”匯總后比率可能較高，因此本文出于謹慎性原則，將比率定在28%。從圖1中可以看出，2017年有16家公用事業(yè)類上市公司獲得的政府補助占其利潤總額比重超過28%，2016年有20家。在這一類中，有一些公用事業(yè)類上市公司連續(xù)三年補助較高，例如武漢控股，三年的比重分別為56.3%、65.82%、55.85%。通過對武漢控股分項目的全部營收進行分析，可以得出結(jié)論：這是一家業(yè)績完全依托于政府行為的公司，公司的營收和利潤與政府息息相關(guān)。③《武漢控股的補貼依賴癥》，http：//www.sohu.com/a/230397473_498715搜狐財經(jīng)，2018年6月26日。那么對同樣從事水生產(chǎn)與供應(yīng)的公用事業(yè)類公司來說，必須投入更多私人成本才能和武漢控股具有相同的競爭力，甚至仍達不到這種競爭力，在水生產(chǎn)與供應(yīng)行業(yè)來說，對武漢控股的大幅度補助影響了市場競爭。

圖1 補助占利潤總額的比重

第四種是占比最大的，同時也是較為正常的情形，即占比在28%以下的公用事業(yè)類上市公司。如上所述，公用事業(yè)類上市公司的政府補助具有合理性。但是政府有針對地對特定公用事業(yè)類上市公司提供大額補助，甚至在其虧損的情況下仍然提供補助，有可能削弱了其他公用事業(yè)類上市公司的競爭力。例如，2017年，同樣在遼寧地區(qū)從事電力和熱力生產(chǎn)，惠天熱電在巨額虧損的情況下仍能獲得高額補助，而聯(lián)美控股在利潤總額為12.18億元的情況下，補助僅占利潤總額的1.56%，且連續(xù)三年占比小于4%。再例如金山股份，虧損利潤比惠天熱電還多，但是政府補助卻只有虧損的1.65%，惠天熱電的補助占比是它的200倍之多?？梢?，政府補助與公用事業(yè)類上市公司的利潤總額沒有關(guān)系，無規(guī)律地提供政府補助，可能損害了該地區(qū)該行業(yè)的競爭環(huán)境。

表2 政府補助占利潤總額較高的公用事業(yè)類上市公司

在上述補助金額分類的基礎(chǔ)上，筆者挑選了政府補助占利潤總額較高的10家公用事業(yè)類上市公司（如表2），通過匯總其補助的方式，發(fā)現(xiàn)目前政府補助大致有以下幾類事由：增值稅即征即退、價格補貼、就業(yè)穩(wěn)崗、節(jié)能環(huán)保、減排治污、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、舊設(shè)備淘汰、科技創(chuàng)新研發(fā)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、新能源方面。政府補助或以直接補助方式或以獎勵方式給予。從表3中可以看出，政府補助較高的公用事業(yè)類上市公司的補助名目繁多，依據(jù)多為地方批復(fù)等文件，且是有選擇性地將補助較多的項目予以披露。有的諸如國中水務(wù)、大連熱電、華電能源并沒有披露依據(jù)的文件。補貼多以地方補助為主。

表3 政府補助事由和依據(jù)

續(xù)表

四、公用事業(yè)類上市公司政府補助的問題

在公用事業(yè)行業(yè)，政府提供補助，意在通過價格機制影響產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)，使受補助企業(yè)可以較低的價格出售商品和服務(wù)，一方面實現(xiàn)社會福利，保證民眾的生活必需，另一方面扶持與保護公用事業(yè)類企業(yè)的發(fā)展。但是不適當不合法的政府補助不僅不會實現(xiàn)上述作用，還會對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公平競爭的市場造成破壞。目前我國公用事業(yè)類上市公司的政府補助存在著較多影響建立公平競爭市場秩序的問題，亟需解決。

第一，對公用事業(yè)類上市公司政府補助的規(guī)定政策性有余而法律性不足，法律法規(guī)層級不高，缺乏體系性?，F(xiàn)行關(guān)于政府補助的規(guī)定主要為經(jīng)濟層面的、對政府補助發(fā)放后的規(guī)定，主要集中在會計準則方面，例如《企業(yè)會計準則第16號—政府補助》規(guī)定企業(yè)如何確認和計量政府補助。法律層面，部分行業(yè)法律如《科技進步法》《清潔生產(chǎn)法》有一些關(guān)于政府扶持的原則性規(guī)定。目前大量的政府補助多是通過地方政府或其部門的辦法、通知等內(nèi)部文件方式規(guī)定，且規(guī)定內(nèi)容為具體補助金額和使用方法等經(jīng)濟性質(zhì)的。

但是，對于政府補助在法律層面的概念和相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，對政府補助發(fā)放前的條件或依據(jù)，發(fā)放中的運用和監(jiān)督、發(fā)放后的法律后果等內(nèi)容，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有規(guī)定。這導(dǎo)致政府補助容易以“政策”為由隨意發(fā)放，發(fā)放的金額和具體使用辦法的科學性存疑，發(fā)放后的落實效果不受監(jiān)督，增加了政府補助限制和扭曲市場競爭的可能性，若政府補助對市場競爭產(chǎn)生損害，則缺乏或難以啟動司法等救濟機制。具體表現(xiàn)為雖然某政府補貼行為出現(xiàn)了不當，卻無人有權(quán)提起訴訟，或是提起訴訟后也難以獲得法院支持。①王彥明、王業(yè)輝：《政府補貼的法理與規(guī)制進路》，《河南社會科學》，2015年第12期。

第二，公用事業(yè)類上市公司政府補助信息披露不足?！豆痉ā贰蹲C券法》關(guān)于上市公司信息披露的規(guī)定普遍適用于政府補助，還有單獨文件做單獨規(guī)定，例如財政部的《企業(yè)會計準則第16號—政府補助》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當在附注中單獨披露與政府補助有關(guān)的下列信息：政府補助的種類、金額和列報項目；計入當期損益的政府補助金額；本期退回的政府補助金額及原因。證監(jiān)會的《公開發(fā)行證券的公司信息披露解釋性公告第2號—財務(wù)報表附注中政府補助相關(guān)信息的披露》要求公司在財務(wù)報表附注中明確披露政府補助的劃分標準、確認時點，以及政府補助對公司資產(chǎn)狀況和經(jīng)營成果的影響及判斷依據(jù)等內(nèi)容?？梢钥闯?，以上規(guī)定注重會計信息披露，忽視政府補助的法律依據(jù)的披露。

而2017年5月10日出臺的政府補助新會計準則《企業(yè)會計準則第16號—政府補助》新增其他損益科目，可以想象公用事業(yè)類上市公司可能為了粉飾利潤，會將獲得的政府補助通過其他損益科目進行核算，進而反映于營業(yè)利潤中，達到美化報表及相關(guān)財務(wù)指標的目的，但與此同時，證監(jiān)會的披露機制并沒有做出及時的改進。這樣無疑會給會計信息使用者傳遞虛假的會計信息，不利于會計信息相關(guān)者進行決策，進而導(dǎo)致市場資源的錯配，甚至限制和扭曲競爭。

公用事業(yè)類上市公司在報表中一般顯示補助項目、發(fā)放主體、發(fā)放原因、性質(zhì)類型、補助是否影響當年盈虧、是否特殊補貼、本期和上期發(fā)生額、列報項目。但是，公用事業(yè)類上市公司很少完全將這些信息披露，缺少具體分類、變動等明細信息，或不及時披露。前者如南京公用，其僅在披露中寫道：“因承擔國家為保障某種公用事業(yè)或社會必要產(chǎn)品供應(yīng)或價格控制職能而獲得的補助”，或“因從事國家鼓勵和扶持特定行業(yè)、產(chǎn)業(yè)而獲得的補助（按國家級政策依法取得）”。但是并未披露具體依據(jù)的法律法規(guī)或者政策規(guī)定。后者如銀星能源，2016年12月底，其收到銀川經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)代建廠房2015年度和2016年度租賃費返還補貼共1375.65萬元，卻未及時履行信息披露義務(wù)，2017年4月，深交所下發(fā)年報詢問函之后銀星能源才予以披露。①《銀星能源政府補助未及時披露深交所下發(fā)監(jiān)管函》，http：//www.sohu.com/a/133877593_639898搜狐財經(jīng)，2018年7月1日。由于政府補助屬于公共信息，披露不健全會導(dǎo)致市場競爭者之間信息不對稱，對于其他沒有獲得同等優(yōu)惠補助的公用事業(yè)類上市公司以及想要進入公用事業(yè)類行業(yè)的企業(yè)來說具有競爭不中立的劣勢。

第三，公用事業(yè)類上市公司政府補助缺乏統(tǒng)一標準，補助隨意，極易限制和扭曲市場公平競爭。從公用事業(yè)類上市公司對政府補助提供事由的披露中可以看出，各地出臺了名目繁多的財政補貼項目，規(guī)模龐大，弱化了市場配置資源的決定性作用。

有的公用事業(yè)類上市公司一方面從事重要公用事業(yè)、提供公益性服務(wù)，這些業(yè)務(wù)由于市場進入門檻高、投資成本高、盈利有限，政府提供補助不會影響同行業(yè)的市場競爭，但是公用事業(yè)類上市公司同時也會從事衍生的或開辟新的競爭性業(yè)務(wù)，這類業(yè)務(wù)若同樣獲得政府補助，則會導(dǎo)致同行業(yè)其他公司的競爭不公平。例如南京公用，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括公交車客運和城市燃氣工程這類公益性服務(wù)。2016年南京公用在公交車行業(yè)收到共計1.34億元的補助，占總補助的96.8%。除此之外，南京公用還從事出租車客運、房產(chǎn)開發(fā)、旅游服務(wù)、金融信貸這類競爭性業(yè)務(wù)，但是對于這部分競爭類業(yè)務(wù)，出租車行業(yè)有滴滴等網(wǎng)約車企業(yè)、旅游服務(wù)有若干旅行社、金融信貸和房產(chǎn)開發(fā)市場主體更是不勝枚舉。政府僅僅因為南京公用具有“公益性”就給予其巨額補助，2016年南京公用的政府補助占利潤總額占比為38.71%，2015年占比高達77.49%，而且補助的使用情況沒有披露，若補助用于競爭類業(yè)務(wù)，或彌補競爭類業(yè)務(wù)的虧損，對于其他提供類似業(yè)務(wù)的企業(yè)來說會形成不公平競爭。

對于虧損的公用事業(yè)類上市公司，政府仍然提供巨額補助。誠然，當企業(yè)陷入財務(wù)困境時，政府伸出援助之手對其進行補助，這是非常普遍的現(xiàn)象，但是企業(yè)是否能夠獲得政府補助以及獲得政府補助的力度應(yīng)當考慮虧損原因、企業(yè)性質(zhì)、補助效果等因素。若連續(xù)幾年提供巨額補助，則應(yīng)考慮這種補助是否不具有任何商業(yè)合理性。不僅如此，政府對這些陷入財務(wù)困境的公司進行補助時，會涉及政府補助配置效率的問題，不僅會助長公用事業(yè)類上市公司對政府補助的依賴，還對其他高效率企業(yè)進入市場造成巨大阻礙，扭曲公平競爭的市場環(huán)境。例如，武漢控股是武漢市城建系統(tǒng)目前唯一的上市公司，主營業(yè)務(wù)是污水處理、自來水生產(chǎn)及隧道等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，具有公益性質(zhì)。但是根據(jù)該公司披露，污水處理方面，武漢控股與武漢市政府簽訂區(qū)域特許經(jīng)營協(xié)議，武漢市政府作為唯一買方在特許經(jīng)營期內(nèi)，向其旗下排水公司采購污水處理服務(wù)；自來水生產(chǎn)方面，武漢控股與武漢市水務(wù)集團簽署合同，將生產(chǎn)的自來水通過水務(wù)集團的供水管網(wǎng)資源進行銷售，其唯一客戶就是武漢市水務(wù)集團；隧道業(yè)務(wù)，2017年，武漢市政府繼續(xù)給予武漢控股旗下隧道公司持續(xù)性運營補貼及股東資本補貼。②《武漢控股的補貼依賴癥》，http：//www.sohu.com/a/230397473_498715搜狐財經(jīng)，2018年6月28日。武漢控股作為上市公司，自身毫無造血能力，卻仍然依靠政府補助存活，防止了退市。這種不公平的優(yōu)勢，對于其他希望從事相同或類似水務(wù)行業(yè)的公司或者希望上市的公用事業(yè)類公司來說，毫無進入武漢市水務(wù)行業(yè)的可能。

五、公用事業(yè)類上市公司政府補助的法律規(guī)制

首先，應(yīng)當明確界定公用事業(yè)類上市公司政府補助在市場競爭中的作用和角色。《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）、《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發(fā)改價監(jiān)〔2017〕1849號）以及發(fā)改委《政府制定價格行為規(guī)則》等文件，明確公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎(chǔ)。因此在公用事業(yè)發(fā)展過程中，在發(fā)揮市場配置資源的決定性作用前提和基礎(chǔ)下，政府補助兼顧公用事業(yè)效率提高和社會公平，體現(xiàn)政府補助的社會福利和中立性質(zhì)，既要防止過度政府補助使得特定公用事業(yè)類上市公司獲得不公平的競爭優(yōu)勢，又要防止過少政府補助使得公用事業(yè)市場出現(xiàn)價格戰(zhàn)、壟斷高價等市場失靈行為。政府補助應(yīng)當區(qū)分公用事業(yè)上市公司的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，區(qū)分公益性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)。在公益性業(yè)務(wù)上出于彌補公用事業(yè)上市公司政策性虧損的目的而給予。而對于競爭性業(yè)務(wù)，或者公益性業(yè)務(wù)的經(jīng)營性虧損應(yīng)當由公用事業(yè)上市公司自身承擔。

其次，立法方式上，構(gòu)建公用事業(yè)類領(lǐng)域統(tǒng)一的政府補助制度。如上所述，目前我國公用事業(yè)類上市公司政府補助制度大都是由中央和地方出臺具體辦法、通知、批復(fù)或特許經(jīng)營協(xié)議，具有強操作性但弱穩(wěn)定性的特征；而中央即使出臺規(guī)范性文件，也是號召性為主，且未將政府補助和競爭中立結(jié)合起來，這導(dǎo)致政府補助的政策慣性有余而法律性不足。因此筆者建議，中央層面應(yīng)當建立適用于公用事業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)一政府補助制度，統(tǒng)一政府補助原則，明確競爭中立背景下，政府補助應(yīng)當保持中立，具體包括補助對象中立、補助方式中立和補助標準中立；①丁茂中：《競爭中立視野下的政府補貼中立研究》，《中國礦業(yè)大學學報（社會科學版）》，2015年第5期。同時規(guī)定政府補助的概念、獲得條件、發(fā)放程序和各方主體的權(quán)利與義務(wù)。各地方政府應(yīng)當在國家政策和法律規(guī)定下，建立高效的有針對性的公用事業(yè)類上市公司政府補助決策和監(jiān)督機制。具體而言，地方應(yīng)當制定地方法規(guī)和政府規(guī)章，取代臨時性的政府紅頭文件，明確政府補助的方式、范圍和條件等內(nèi)容。②任超：《歐盟職業(yè)足球俱樂部政府補助的法律規(guī)制及其借鑒》，《天津體育學院學報》，2015年第6期。制定公開透明的決策機制，按照預(yù)算程序由各級人民代表大會予以審核通過，以保證政府補助決策的科學性和民主性。③同上注，第6頁。

再次，建立以信息披露為核心的監(jiān)管規(guī)則。信息披露是確保政府補助效益最大化的必要保證。信息披露主體應(yīng)當為公用事業(yè)類上市公司和政府監(jiān)管部門。前者應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)定，及時、完整、真實披露在公用事業(yè)領(lǐng)域政府補助的相關(guān)信息；后者應(yīng)當充分了解公用事業(yè)類上市公司政府補助在公用事業(yè)領(lǐng)域的利用程度、公司提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量信息、公司重大投資信息等，確保并且將監(jiān)督信息公布，使得消費者和企業(yè)投資者都能夠以較低的成本了解和監(jiān)督公用事業(yè)類上市公司利用政府補助的情況以及其經(jīng)營和管理狀況，確保政府補助用于公用事業(yè)上市公司公益性業(yè)務(wù)和彌補政策性虧損。信息披露的內(nèi)容也應(yīng)當明確規(guī)定包括會計信息和法律信息。前者應(yīng)當包括政府補助的性質(zhì)、確認和計量方法、后續(xù)變動、返還可能性大小和理由、補助尚未完成的條件、尚未滿足的條件等相關(guān)事項；后者應(yīng)當包括文件政策或者合同，對于特定巨額補助或?qū)ｍ椦a助，應(yīng)當披露關(guān)鍵條款和最終判斷依據(jù)。信息披露的方式可以采用在附注中補充說明的方式或者直接在年度報告中披露。

最后，結(jié)合我國公平競爭審查制度的建立，對可能危害公平競爭的對公用事業(yè)類上市公司的政府補助進行公平競爭審查?！秶鴦?wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》科學建立了公平競爭審查制度，規(guī)定了審查對象、審查方式、審查標準，政府在給予公用事業(yè)類上市公司政府補助時，應(yīng)按這一機制，進行公平競爭審查。通過審查，確保政府補助的對象、方式和標準不會限制和扭曲公平競爭秩序。正如北京市在公平競爭的大背景下推進營商環(huán)境改革，在此過程中建立了由28個部門組成的公平競爭審查聯(lián)席會，政府的文件在出臺時都要進行公平競爭審查，防止出臺排除或限制競爭的政策措施。目前北京市正在落實國家即將出臺的新版市場準入負面清單及各種所有制企業(yè)一視同仁的基本原則，為各類企業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。同時北京市也鼓勵擴大民間投資，在市政公用、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域推出一大批吸引民間投資的示范項目。①毛小北：《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》2018年7月28日第8版。

六、結(jié) 語

公用事業(yè)行業(yè)由于其民生必須性、投資的專用性和沉淀性、產(chǎn)品和服務(wù)較強的外部性等特點，最初由央企或者全國性企業(yè)來經(jīng)營，并主要由中央政府的機構(gòu)來監(jiān)管。但是一方面公用事業(yè)行業(yè)具有準公共物品、規(guī)模經(jīng)濟效益等特點，另一方面市場經(jīng)濟環(huán)境賦予公用事業(yè)引入市場競爭的可能，公用事業(yè)行業(yè)的市場競爭機制發(fā)揮越來越多的作用。公用事業(yè)類國有企業(yè)和私營企業(yè)上市后，融資渠道和業(yè)務(wù)范圍越來越廣泛，在這種背景下，需要考慮原有對公用事業(yè)行業(yè)的政府補助是否限制或扭曲了市場公平競爭。

通過對公用事業(yè)類上市公司政府補助的法律研究，發(fā)現(xiàn)對公用事業(yè)類上市公司政府補助的規(guī)定政策性有余而法律性不足，法律法規(guī)層級不高，缺乏體系性。其次，公用事業(yè)類上市公司政府補助信息披露不足。最后，公用事業(yè)類上市公司政府補助缺乏統(tǒng)一標準，補助隨意，極易限制和扭曲市場公平競爭。

政府對公用事業(yè)行業(yè)提供政府補助應(yīng)當體現(xiàn)政府補助的社會福利和競爭中立性質(zhì)。不論公用事業(yè)類上市公司組織形式和股權(quán)結(jié)構(gòu)，應(yīng)綜合考慮國家政策和公用事業(yè)類上市公司業(yè)務(wù)范圍，保證補助對象中立，保證政府補助僅提供到公用事業(yè)業(yè)務(wù)。這就要求嚴格的信息披露和監(jiān)督規(guī)則，而這又需要公用事業(yè)類上市公司和政府的共同努力。最后，結(jié)合我國公平競爭審查制度的建立，對地方出臺的各項法規(guī)，可能危害公平競爭的對公用事業(yè)類上市公司的政府補助進行公平競爭審查，建立公開透明公平的公用事業(yè)類上市公司政府補助制度。