上海市房產稅改革的問題分析及對策建議

周利新，邵明振

1.2.河南大學，河南 鄭州 475001

一、引言

1998年，我國房地產制度進行改革，房地產業(yè)迅速發(fā)展并且逐漸成長為我國國民經濟的支柱性產業(yè)，大大加快了我國的城市化進程，同時也改善了人民的居住條件。但是隨著房地產業(yè)迅速發(fā)展，相關的一些問題也日益突顯，例如房價高漲、暴力拆遷、房地產業(yè)的稅費混亂、稅率不合理等問題。

在我國的三大稅收體系中，流轉稅和所得稅比較完善，財產稅相對滯后，特別是房地產行業(yè)財產稅的不完善已經影響到了我國房地產業(yè)的健康發(fā)展。針對房產稅問題國內外學者做了大量研究。 國外學者的研究主要集中在分析房產稅對經濟的影響，采用經濟模型對房產稅歸宿及經濟效應等方面進行實證分析，提出房產稅改革的方向。改革房產稅的觀點有三種：一是Simon和Netzer提出的消費稅觀點，該觀點認為房產稅稅負完全由消費者承擔，對資本收益是有益的，而且房產稅只會對低收入者產生直接影響；二是Oates、Hamilton以及Fisher提出的收益稅觀點，該觀點認為房產稅不會影響價格和資源配置，而且還會使居民以較低的成本享受較高的社會服務水平；三是以Zorro、Arror為代表提出的資本稅觀點，認為房產稅同時具有所得稅和流轉稅兩種效應。所得稅下的稅負由售樓商承擔且會降低房價；流轉稅下的稅負是由售樓商和買房者共同承擔，房產價格相對不變。這些觀點并不完全適合我國房地產財稅制度，但是其中有些結論對于我國的稅制改革還是具有很重要的參考價值。國內的學者針對我國房產稅具體實踐情況也作出了一些研究。孟國鴻認為我國房產稅的征收主要集中在房產的交易環(huán)節(jié)，而不對保有環(huán)節(jié)進行征稅，存在很大的缺失；何慧蘭認為我國房產稅制度具有“重流轉，輕保有”的特點，對保有環(huán)節(jié)進行征稅，會降低房價，僅僅通過對流通環(huán)節(jié)進行征稅來降低房價效果并不明顯。賈祖國認為對流轉環(huán)節(jié)進行征稅，使得稅負轉移到了購房者身上，從而使得房價變相上漲。

綜合以上觀點，本文對上海市房產稅改革的實踐成效及存在的問題進行了分析，并提出相應的對策建議，以期豐富房產稅的文獻研究，同時為我國的房產稅改革提供參考。

二、上海市房產稅改革成效分析

（一）上海市房產稅改革的背景

上海市作為一線城市，是一個經濟發(fā)達的大都市。改革開放以來，上海因其地理位置優(yōu)越、國家政策支持、生活條件便利以及發(fā)展機會廣闊吸引了大量人才。外來人員的涌入導致上海市人口迅速增加，住房剛需旺盛以及炒房團的投機，使得房地產市場迅猛發(fā)展，吸引國內外房地產公司紛紛涌入上海，而政府對土地供給的控制比較嚴格，從而使得上海的房價一直保持上漲勢頭，房價漲幅明顯快于居民收入增幅。

（二）上海市房產稅改革的內容

1.試點時間。2011年1月28日及以后新購買的住房，時間是以房產交易合同最后一頁的日期為準。房產稅征收的稅額應該從購房人取得應稅住宅產權的第二個月算起，按年來征收，不滿一年的應該按月來計算應繳房產稅稅額。

2.試點范圍。上海市行政區(qū)域。

3.房產征稅對象：上海市居民在上海市購買第二套及其以上的房產以及非上海市居民在上海市新購買的住房。

4.房產免稅對象。上海市戶籍的家庭優(yōu)惠：可以享受到人均60平方米的免稅面積。非上海市戶籍的家庭優(yōu)惠：一是對持有上海市居住證，在上海市工作生活的高層次、重點產業(yè)緊缺急需人才，其在上海新購且屬于家庭唯一住房的購房人暫時免征；二是對持有上海居住證滿三年、在上海市工作生活、同時在上海市新購且屬于家庭唯一住房的購房人暫時免征。

5.房產征稅的計稅方法。按照應稅房產交易價格的70%來計算房產稅，同時實行0.4%-0.6%的有差別的稅率。

6.征稅住房面積。對于上海市居民家庭，給予每人60平方米的免于征稅的住房面積（住房建筑面積），綜合計算以后的住房面積應包括兩部分，即居民家庭新購房產面積以及其它住房面積。

7.房產稅收用途。用于上海市保障性住房建設以及上海市社會福利水平的提升。

（三）上海市房產稅改革成效分析

1.房產稅改革對于房價的控制作用不明顯。上海實施一系列房地產調控政策之后，2011年上海市全年房地產投資共計2170.31億元，相比2010年上漲了9.6%，2018年上海市房地產投資達到4033.18億元，相比2010年上漲了103%。2011年商品房的施工面積12983.32萬平方米，比2010年上漲了14.9%，其中商品住宅的面積是8386.26萬平方米，增長14.7%。從表1可以看出在實行房產稅改革之后，商品房的竣工面積基本呈現增長的趨勢。

從商品房的銷售面積來看，2011年上海市商品房銷售面積為1473.70萬平方米，同比下降12.6%，月均銷售面積為123萬平方米，2011年上海市商品房銷售額共計2568.88億元，同比下降13.2%，其中商品住房銷售額為1981.91億元，下降17.3%。2018年上海市商品住宅銷售面積為1333.29萬平方米，月均銷售面積111.11萬平方米，相比2010年有所下降，從銷售額來說2018上海市的商品房銷售額幾乎是2010年的2倍。從圖1和圖2可以看出2006年以來商品住宅的月均銷售面積呈現波動下降的趨勢，然而商品房的銷售額自2006年以來呈現波動上升的趨勢。

圖1 2006年-2018年上海市商品住宅月均銷售面積資料來源：上海市統(tǒng)計年鑒。

圖2 2006年-2017年上海市商品房及住宅銷售額數據來源：上海市統(tǒng)計年鑒。

從商品房的銷售價格看，2011年上海市商品住房的平均價格為每平米13448元，相比2010下降了5.4%，但從上海的各個區(qū)域來看，內環(huán)線以內銷售價格為每平米48506元，比2010年上漲了1%；內環(huán)線之間每平方米為16886元，同比上漲了13.9%；外環(huán)線之外的區(qū)域每平方米11294元，同比下降了5.6%。2018年上海市商品住房的平均價格為平方米24866元，從區(qū)域來看，內環(huán)線以內每平方米107730元，內外環(huán)線之間每平方米54150元，外環(huán)線以外每平方米20151元，相比2010年均呈大幅上漲。

從以上數據能夠看出，上海市房產稅改革初期，房產稅改革還是有所成效的，商品房的銷售面積和房價相比2010年均有所下降，然而商品房的銷售額卻呈現基本上升趨勢，2018年上海市商品房的銷售額和平均房價均幾乎是2010年的2倍，而且2018年上海市內環(huán)線的房價突破每平方米100000元。由此可見，房產稅改革遠遠沒有達到抑制房價的預期效果，甚至可能還無形中推動了房價的上升。

表1 2010年-2018年上海市商品房竣工面積 單位：萬平方米

2.房產稅改革調節(jié)收入分配的效果不理想。房產稅作為一種稅收制度，理應調節(jié)社會居民收入的分配，但從上海市房產稅改革實際運行成效來看，效果并不理想。首先，試點方案在買房者和賣房者之間并沒有形成收入再分配的作用，從上海市房產稅改革內容來看，試點實行的房產稅具有很強的流轉稅性質，稅負最終會轉嫁給賣房者。其次，試點方案在購房者和未購房者之間沒有起到再分配的作用，改革中針對新購住房征稅，會導致早期購買的房屋成本低而后期購買成本高。最后，試點方案對于本地居民和外地居民同樣沒有起到收入再分配的作用，試點方案對于本地居民和外地居民實行不同的房產稅收政策，會阻礙人口的自由流動和增加外來人口在上海生活工作成本。

3.房產稅改革對地方財政收入的影響有限。根據上海統(tǒng)計局相關數據，2011年全年上海市房產稅收為73.66億元，相比2010年增長了11.94%，2011年上海市財政收入3429.8億元，同比增長19.4%，而財政支出為3914.9億元。2018年上海市全年房產稅收為213.8億元，財政收入為7108.1億元，財政支出為8351.54億元。從上面數據可以看出，房產稅的收入對于上海市的財政支出來說是杯水車薪，房產稅改革對地方財政收入的影響不大。

三、上海市房產稅改革過程中出現的問題

（一）房產稅收稅率設計不合理

上海市房產稅改革將0.6%作為適用稅率，但對于應稅住房每平方米市場交易價格低于上海市上年度新建商品住房平均銷售價格兩倍的，稅率可減為0.4%。此外，計稅依據是按照房產交易價格的70%計算，折扣之后實際稅率僅為交易價格的0.28%—0.42%，這遠遠低于國際上1%-3%的水平，由此可見稅率并不高。房產稅改革本是為了抑制房地產的投機者，但是低稅率反而使得投機者更堅定了未來房價上漲的預期，上海市的房價很快就又出現了上漲的趨勢，同時低稅率也使房產稅改革對于地方財政收入的作用微乎其微。

（二）房產稅收計稅依據不合理

上海市房產稅征稅對象為上海市居民二套房和非上海市居民新購房。可見房產稅只是對流通環(huán)節(jié)征稅，雖然在一定程度上增加了房產的交易成本，但由于不對房產的持有環(huán)節(jié)進行征稅，對一些投機者起不到實質性的抑制作用。上海市房產稅改革對于改革時間節(jié)點前購買的住房不征稅，這并沒有觸動既得利益者，顯然不符合稅改原則，有悖于稅收的公平性，不利于調節(jié)收入分配，縮小貧富差距。

（三）稅收減免范圍過寬

根據上海市房產稅改革試點方案，對于上海市居民家庭在上海市新購買的且屬于該家庭第二套及以上的住房，綜合計算的人均面積不超過60平方米免征收房產稅。若以一個普通三口之家為例，這個家庭免稅面積就會有180平方米，這樣就會使得很多房產免于被征稅，從而使得上海市房產稅改革效果不明顯。

（四）缺少必要的法律依據

上海市實行房產稅改革的依據是國務院常務會的決議，并沒有通過全國人民代表大會的立法程序，實行的方案也只是上海政府制定的暫行辦法，沒有真正有效力且成文的法律規(guī)范進行約束。即便上海房產稅改革只是作為試點，也應該有相對應的法律進行調整和約束。沒有了法律的支撐，房產稅的征收也就沒有了權威性，納稅人不遵從納稅的現象時有發(fā)生，從而不利于房產稅的征收。

四、政策建議

（一）合理擴大征稅范圍

上海市房產稅改革的征稅范圍主要是對居民的增量房，而存量房并未納入其中。這樣不僅不利于房產稅調節(jié)作用的發(fā)揮，同時也違背了稅收公平性原則。為了促進房產稅收的公平性，充分發(fā)揮房產稅的調節(jié)作用，應該將存量房納入房產稅的征收范圍，這在一定程度上也有利于增加地方財政收入。但是也應該根據房產的不同作用，來制定不同的房產稅征收范圍，如給予經濟適用房、公租房以及廉租房一定的稅收優(yōu)惠。

（二）改革房產稅計稅依據

上海市房產稅改革試點的計稅依據是應稅住房的市場交易價格，而大多數國家把房產的市場評估值作為房產稅的計稅依據，將評估值作為計稅依據的好處在于能夠更公正地反應房產的實際價值。然而，目前我國沒有完善的房產稅征管和財產登記制度，也沒有專門的房產稅基評估機構，從而使得稅收無法達到預期的效果。因而，我國必須加快建立完善統(tǒng)一的財產登記和評估制度，合理確定財產計稅依據。在具體的實行方案上可以借鑒國外的一些經驗，設立和地方稅務機構、房產管理機構相互獨立且平級的稅基評估機構，以確保評估結果的準確性。

（三）適當加大持有環(huán)節(jié)的稅負

居民購買房產的兩大動機：滿足居住需求以及投機需求。出于投機需求購買房產的行為不同于另外一種，對利益的追求會讓他們在投資時更多的考慮其它資產收益和房產收益之間的比較。制定房產持有的稅收政策，明確征稅對象，從房屋的面積、價格、戶型等方面進行詳細劃分，制定詳細征稅方案，增加房屋持有成本，抑制投機投資性的購房需求。

（四）建立健全房產信息管理系統(tǒng)

建立健全房產信息系統(tǒng)是征收房產稅的基礎。以城市住房信息為重點、房產登記為基礎，建立省、市二級住房信息系統(tǒng)網和數據庫，使之成為一個透明、準確、完整的房產信息管理平臺，通過充分利用社會資源建立信息共享，以達到通過該系統(tǒng)集合分析相關數據和信息，自動生成房產評估，并自動打印稅票。這樣數據庫的建立不僅可以達到約束房產投機行為的效果，同時也削減了投機者逃避房產稅的可能，為在全國范圍內推開房產稅改革打下基礎。

（五）完善相關的法律制度

此次房產稅改革是在原來房產稅政策的基礎上形成的，沒有相關的法律作為支撐。房產稅的立法對于房產稅改革具有重大意義，應該根據市場的需要和目前存在的問題，盡快制定出合理的房產稅收制度以及相關的房產稅法，同時在中央立法的規(guī)范指導下，給予地方政府充分的自主權，在法律制度的保障下有效地發(fā)揮地方房產稅的調控作用。