大數(shù)據(jù)時代單用途商業(yè)預(yù)付卡市場監(jiān)管路徑探析

徐宏遠(yuǎn)，木蘭，胡繼力

1.云南大學(xué)，云南 昆明 650000；2.3.昆明市商務(wù)行政執(zhí)法支隊(duì)，云南 昆明 650000

隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，商業(yè)活動與日頻繁，單用途商業(yè)預(yù)付卡作為交易紐帶，促進(jìn)了社會消費(fèi)，減少了現(xiàn)金流量，發(fā)卡企業(yè)提前收取款項(xiàng)達(dá)到無息用款、資金沉淀的目的，并降低了客戶流失的風(fēng)險，增加了顧客粘性。消費(fèi)者享受優(yōu)惠且使用方便，通過發(fā)卡企業(yè)、售卡渠道、系統(tǒng)處理、受理服務(wù)四個鏈條環(huán)節(jié)，建立起消費(fèi)服務(wù)合同法律關(guān)系，構(gòu)成了發(fā)卡企業(yè)和消費(fèi)者互動雙贏新型的消費(fèi)模式，成為提高商業(yè)活動效率的重要商業(yè)支付工具。

一、單用途商業(yè)預(yù)付卡加強(qiáng)監(jiān)管的必要性和緊迫性

單用途商業(yè)預(yù)付卡作為支付工具，具有一定的金融功能，是一種有價證券，屬于商品證券類，在雙方簽訂合同（章程協(xié)議）條款的約束下維持一種債權(quán)債務(wù)的民事法律關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，最近8年零售業(yè)預(yù)付卡發(fā)行規(guī)模在6600億元至9100億元之間。由于債權(quán)人和債務(wù)規(guī)模的不確定性，債權(quán)債務(wù)無限擴(kuò)張，加劇了經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性，擴(kuò)大了風(fēng)險隱患，特別是格式合同容易對消費(fèi)者合法權(quán)益造成侵害。因此，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，限制發(fā)卡企業(yè)濫用權(quán)利，杜絕霸王條款。

單用途商業(yè)預(yù)付卡涉及行業(yè)眾多，如：住宿、餐飲、美容美發(fā)、汽車清洗保養(yǎng)、健身娛樂等，種類之多、范圍之廣，成為了消費(fèi)者廣泛使用的商業(yè)支付手段，具有確權(quán)證券、債權(quán)證券、商品證券和代幣工具功能。但從監(jiān)管的視角，商務(wù)部門更多依據(jù)《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱管理辦法）進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，尚處于探索起步階段，配套制度支撐不強(qiáng)，部門規(guī)章跨部門協(xié)調(diào)具有局限性，相關(guān)法規(guī)比較模糊，在行政執(zhí)法證據(jù)鏈固定方面缺乏有效的行政監(jiān)管措施。加之制卡、發(fā)行、流通、使用、管理、售后等環(huán)節(jié)缺少剛性的行業(yè)規(guī)范和明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，造成單用途商業(yè)預(yù)付卡的備案、制作、發(fā)行、使用、流通、退卡等亂象叢生。

發(fā)卡企業(yè)行業(yè)分散，資金存管不規(guī)范，商家倒閉或跑路等問題屢屢發(fā)生，加劇了市場監(jiān)管難度。從我國近幾年的零售業(yè)單用途商業(yè)預(yù)付卡銷售規(guī)模和市場銷售滲透率 （單用途商業(yè)預(yù)付卡的銷售金額占營業(yè)收入比重）反映出（如表1所示），盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，多措并舉維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，防止發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性的金融風(fēng)險，營造良好的市場營商環(huán)境，促進(jìn)預(yù)付卡市場的健康穩(wěn)定和良性有序發(fā)展迫在眉睫。

二、單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管困境

（一）監(jiān)管信息不對稱

根據(jù)國家工商（市場監(jiān)管）部門公布的數(shù)據(jù)，工商登記主體行業(yè)分散、數(shù)量眾多，2018年全國實(shí)有市場主體達(dá)到9814.8萬戶，其中企業(yè)3033.7萬戶、個體工商戶6579.4萬戶。商務(wù)部門屬于后置部門，如若發(fā)卡企業(yè)不主動進(jìn)行備案，商務(wù)部門難以及時準(zhǔn)確掌握市場主體的發(fā)卡情況，不能進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管。市場監(jiān)管（工商）部門只掌握市場主體信息，不掌握工商登記之后的發(fā)卡情況。監(jiān)管信息不對稱，再加之商務(wù)執(zhí)法力量單薄、管理方式滯后、執(zhí)法手段偏軟，凸顯了單用途商業(yè)預(yù)付卡行業(yè)監(jiān)管不力的情勢。

表1 2010-2018年部分年份我國單用途商業(yè)預(yù)付卡及零售業(yè)銷售規(guī)模

（二）企業(yè)主動備案意愿較差

根據(jù)中國商業(yè)預(yù)付卡行業(yè)報告顯示，目前全國單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)卡商戶數(shù) （包括個體工商戶）已達(dá)到100余萬家，但是截止2018年已備案的發(fā)卡企業(yè)僅有5627家，備案率0.5%左右。以昆明為例，昆明市主動進(jìn)行單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)卡登記備案的企業(yè)不到20家，反映出備案制度落實(shí)不到位，同時也折射出發(fā)卡商戶主動備案意愿差。不備案便不能納入監(jiān)管，同時，科技發(fā)展和支付市場需求催生的多元化支付服務(wù)，更加劇了市場穩(wěn)定和金融安全方面存在的風(fēng)險。發(fā)卡企業(yè)不主動備案登記，就需要執(zhí)法人員挨家挨戶、逐條街巷進(jìn)行執(zhí)法檢查和摸排，但商務(wù)和市場監(jiān)管部門執(zhí)法力量有限，行政效率大打折扣。

（三）管理辦法針對性和操作性不強(qiáng)

根據(jù)《管理辦法》第一章規(guī)定，個體工商戶發(fā)卡行為不納入監(jiān)管范圍，而現(xiàn)實(shí)單用途商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)行大部分來自個體工商戶；第二條僅規(guī)定零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)及住宿餐飲業(yè)三大行業(yè)納入監(jiān)管，而實(shí)際發(fā)卡企業(yè)行業(yè)眾多且卡券款式繁雜。在發(fā)卡企業(yè)資格認(rèn)定上，依據(jù)企業(yè)工商登記注冊資本金來劃分發(fā)卡企業(yè)規(guī)模顯然不太合理，現(xiàn)實(shí)情況并非如此，同時，對預(yù)付卡性質(zhì)沒有做出明確認(rèn)定，管理疏松，消費(fèi)者權(quán)益得不到有效保障。在備案規(guī)定中，沒有將章程協(xié)議進(jìn)行模板化、數(shù)字化、信息化規(guī)范管理，對于不符合備案規(guī)定的，可以拒絕備案，但實(shí)際沒有反向規(guī)定；備案事項(xiàng)、變更和注銷信息查詢不便；在發(fā)行、服務(wù)、資金管理等方面監(jiān)管難度較大。第六章規(guī)定中列舉了17項(xiàng)給予行政處罰的行為，主要涉及未備案、未公示或告知章程協(xié)議、購買記名卡等，罰則和違法行為條款模糊，其中15項(xiàng)是對于違法違規(guī)行為責(zé)令限期改正，違法行為不分嚴(yán)重程度、情節(jié)輕重，商務(wù)行政執(zhí)法人員均適用責(zé)改和行政罰款，缺乏全面性、特殊性、裁量權(quán)考慮，逾期不改正的，統(tǒng)一行政處罰1到3萬元；2項(xiàng)是集團(tuán)和品牌發(fā)卡企業(yè)12個月內(nèi)3次違反規(guī)定和因系統(tǒng)故障造成重大損失的，直接給予3萬元以下罰款。商務(wù)部門發(fā)現(xiàn)發(fā)卡企業(yè)違法違規(guī)行為，可以責(zé)改和罰款，但執(zhí)法實(shí)踐中因取證困難，很難將行政處罰落實(shí)到位。

（四）企業(yè)資金存管不規(guī)范

企業(yè)和銀行簽訂資金存管協(xié)議，銀行和發(fā)卡企業(yè)開啟“互利共贏”模式，賬戶僅作為企業(yè)在銀行開具的資金存款賬戶，發(fā)揮現(xiàn)金流賬戶作用，并沒有體現(xiàn)存管資金按比例凍結(jié)功能。企業(yè)在銀行開具的資金存管賬戶，發(fā)生超額提取調(diào)用存管資金行為時，執(zhí)法人員沒有有效方式進(jìn)行調(diào)查取證，導(dǎo)致凍結(jié)發(fā)卡企業(yè)資金存管比例的規(guī)定很難落實(shí)。此外，企業(yè)作為完全理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，在與消費(fèi)者簽訂章程協(xié)議時，盡量避免合同條款對自身行為的約束，在條款的法律責(zé)任方面避重就輕，于是造成合同條款不公平，但調(diào)解糾紛時往往依據(jù)合同條款內(nèi)容來判定，致使消費(fèi)者維權(quán)困難。在執(zhí)法過程中，對于發(fā)卡企業(yè)的登記內(nèi)容、資金來源、使用情況、發(fā)卡規(guī)模、運(yùn)營成本、股東信息、預(yù)收資金、投保比例等信息，發(fā)卡企業(yè)則主動規(guī)避，執(zhí)法人員無法獲取信息，調(diào)查取證不能有效進(jìn)行，只能進(jìn)行法律法規(guī)宣講教育，對企業(yè)起不到應(yīng)有的法律制裁。

（五）投訴維權(quán)渠道不暢

《管理辦法》作為部門規(guī)章，與上位法《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)相比，層級較低，且法律法規(guī)存在交叉競合關(guān)系，在具體條款的使用時，單用途商業(yè)預(yù)付卡的使用規(guī)范、法律監(jiān)管、消費(fèi)者維權(quán)及救濟(jì)途徑等，并無明確法律規(guī)定，監(jiān)管依據(jù)散見于不同法規(guī)、規(guī)章、政策和文件中，發(fā)生糾紛各部門之間互相推諉，執(zhí)法人員無所適從。企業(yè)在違法成本不高而僥幸獲利的心理驅(qū)使下，利用誠信體系不完善的漏洞，鋌而走險。在調(diào)查取證時，如果充值金額不大，而舉報投訴人需多次配合現(xiàn)場調(diào)查，執(zhí)法配合意愿較差，中途放棄維權(quán)，執(zhí)法程序只能戛然而止；如果金額較大，消費(fèi)者按照合同違約和侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益進(jìn)行民事訴訟，贏了官司輸了時間和經(jīng)濟(jì)，最后問題依然不能解決。

三、單用途商業(yè)預(yù)付卡市場監(jiān)管對策建議

（一）做好源頭管理，共享監(jiān)管信息資源

1．做好源頭管理。在單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)卡行為性質(zhì)認(rèn)定上，應(yīng)對代金券、抵用券、體驗(yàn)券、會員卡、電子券等卡券類別作出統(tǒng)一規(guī)定，以先付款、后消費(fèi)的預(yù)付性作為本質(zhì)屬性進(jìn)行認(rèn)定。區(qū)別對待公共產(chǎn)品公益性和私人產(chǎn)品商業(yè)性，區(qū)別多用途預(yù)付卡和單用途預(yù)付卡，將單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管范圍擴(kuò)大至各類商業(yè)企業(yè)、個體工商戶、網(wǎng)上商城。從源頭上明確行政執(zhí)法的監(jiān)管范圍、對象和條件要素，增加法規(guī)條款的針對性和操作性，掃除監(jiān)管盲區(qū)、杜絕監(jiān)管真空、明確監(jiān)管地帶、理順管理體制機(jī)制，同時，確保行政行為的合法性、合理性、合程序性。在工商登記注冊時，對于潛在的發(fā)卡行為進(jìn)行預(yù)先告知，對需開展單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)行業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行備案事項(xiàng)告知，并簽訂誠信經(jīng)營和知悉事項(xiàng)告知書。特別對美容美發(fā)、足療保健、商超零售等發(fā)卡數(shù)量多的行業(yè)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。

2.共享監(jiān)管信息資源。多個監(jiān)管部門之間將經(jīng)營主體、發(fā)卡情況、違法違規(guī)經(jīng)營企業(yè)信息全面數(shù)據(jù)開放、信息資源共享和執(zhí)法資源整合，有效獲取發(fā)卡主體信息。通過網(wǎng)絡(luò)將市場主體登記信息、發(fā)卡數(shù)量金額、用卡情況、消費(fèi)者評價等進(jìn)行時時查詢。門頭店招店牌懸掛備案號和備案標(biāo)識，開通支付寶、微信公眾服務(wù)平臺，通過二維碼提供支付服務(wù)的同時，為消費(fèi)者提供備案企業(yè)信息和違規(guī)企業(yè)信息查詢功能，以便辨識企業(yè)經(jīng)營情況，有效提升數(shù)據(jù)開放過程中公眾的參與度。對發(fā)卡規(guī)模較大的市場主體，在年審、檢證、稅務(wù)、日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)對法人和高管登記名下的企業(yè)聯(lián)動監(jiān)管。

（二）落實(shí)備案制度，創(chuàng)新備案管理

1.落實(shí)備案制度。單用途商業(yè)預(yù)付卡進(jìn)行層級備案管理，通過“業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)”記錄企業(yè)備案情況。備案目的在于簡化行政審批手續(xù)，高效便民。備案不是發(fā)卡企業(yè)簡單的告知監(jiān)管部門，商務(wù)部門對于不符合規(guī)定的發(fā)卡企業(yè)有權(quán)不進(jìn)行備案，對于違規(guī)發(fā)卡行為責(zé)令限期改正，拒不改正的可進(jìn)行行政處罰。對于不備案或者逾期備案的發(fā)卡企業(yè)，以簽訂誠信經(jīng)營事項(xiàng)告知書、實(shí)際發(fā)卡時間為認(rèn)定依據(jù)，進(jìn)行調(diào)查處理和行政處罰。

2.創(chuàng)新備案管理。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，探索網(wǎng)絡(luò)備案路徑，簡化備案程序，將備案需提交的材料掃描至管理系統(tǒng)，“讓數(shù)據(jù)多跑路，公眾少跑路”，推進(jìn)“鼠標(biāo)辦公”便民服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)備案后法人憑有效身份證件和備案材料原件領(lǐng)取備案證書，領(lǐng)取備案證時，再次審核備案資料，合力推進(jìn)備案制度“一站式服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)備案資料的數(shù)字化檔案管理。同時，根據(jù)工商登記注冊信息，通過電子郵件、電話短信、上門普法等多舉措創(chuàng)新備案管理。

（三）加強(qiáng)日常監(jiān)督，細(xì)化條款內(nèi)容

1.加強(qiáng)日常監(jiān)督。加強(qiáng)日常聯(lián)合執(zhí)法檢查，對企業(yè)備案、業(yè)務(wù)報告、資金存管、舉報投訴、經(jīng)營風(fēng)險、信用狀況、備案退出、制度執(zhí)行、資金用途、余額退還、實(shí)名登記等進(jìn)行雙隨機(jī)檢查，對資不抵卡券的濫發(fā)卡變相集資行為，開展非法集資風(fēng)險排查，加強(qiáng)風(fēng)險防控和專項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)。通過月報、季報、年報及時發(fā)現(xiàn)異常經(jīng)營情況，以便對發(fā)卡規(guī)模大、用卡占比高、消費(fèi)金額多的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。邊執(zhí)法邊普法，提升發(fā)卡企業(yè)和消費(fèi)者的法制意識，營造公平文明的法治環(huán)境，促使單用途商業(yè)預(yù)付卡行業(yè)良性健康發(fā)展。

2.細(xì)化條款內(nèi)容。對于“買卡容易退卡難”的現(xiàn)象，需細(xì)化購卡、使用、退卡、費(fèi)用管理等條款，詳細(xì)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，賦予消費(fèi)者后悔權(quán)。備案時需一并提供合同（章程協(xié)議）樣本，將簽訂的合同協(xié)議或電子合同原件掃描傳輸至商務(wù)部門的業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)，同時要求企業(yè)將章程協(xié)議公示于網(wǎng)絡(luò)和實(shí)體店面顯著位置。行政和司法部門利用法規(guī)制度和合同指導(dǎo)性條款在宏觀上進(jìn)行行政引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，在微觀上實(shí)現(xiàn)個案的合法公正和法律救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)雙方信息對稱和地位對等。

（四）規(guī)范資金存管，創(chuàng)新風(fēng)控管理

1.規(guī)范資金存管。對于金額龐大的預(yù)付卡市場，資金存管的有效監(jiān)管是單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)卡企業(yè)風(fēng)險防控的關(guān)鍵，也是監(jiān)管的重點(diǎn)、糾紛處理的核心。對于規(guī)定的資金存管比例，屬于剛性約束，需強(qiáng)化底線思維，在協(xié)議規(guī)定下銀行有權(quán)拒絕超額提取指令，凍結(jié)存管資金，發(fā)卡企業(yè)必須積極配合銀行和主管部門執(zhí)行和落實(shí)，消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害時，對存管資金享有優(yōu)先受償權(quán)。不僅要將個體工商戶納入監(jiān)管，而且要提高發(fā)卡門檻，根據(jù)經(jīng)營現(xiàn)狀和法人（負(fù)責(zé)人）信用情況綜合考量，符合發(fā)卡規(guī)定的個體工商戶，開具資金存管銀行賬戶，將簽訂的資金存管協(xié)議一并向商務(wù)部門進(jìn)行報備。根據(jù)銀行和征信部門的數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管和風(fēng)險防范。

2.創(chuàng)新風(fēng)控管理。一是探索風(fēng)險抵押保證金制度和市場化資金保障機(jī)制，鼓勵發(fā)卡企業(yè)與商業(yè)保險公司簽訂履約保證保險合同，并將保險合同簽訂情況作為風(fēng)險防控的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，在發(fā)卡企業(yè)破產(chǎn)倒閉、資金鏈斷裂、卷款跑路和維權(quán)索賠之時，通過企業(yè)、銀行和保險公司賠償或補(bǔ)償給消費(fèi)者，挽回消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失，從而有效保障消費(fèi)者合法權(quán)益，使矛盾糾紛得到及時化解。二是通過網(wǎng)絡(luò)第三方支付平臺進(jìn)行資金劃撥，保障交易的擔(dān)保性質(zhì)，買賣雙方資金存放在可靠的第三方，待顧客消費(fèi)評價確認(rèn)后，釋放資金轉(zhuǎn)賬支付給賣方。市場監(jiān)管部門通過平臺對發(fā)卡企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)查看和顧客評價，監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營情況。

（五）政務(wù)流程再造，強(qiáng)化誠信體系

1.政務(wù)流程再造。在商務(wù)執(zhí)法和市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革背景下推進(jìn)大數(shù)據(jù)時代政務(wù)流程再造，建立便民政務(wù)服務(wù)平臺，完善“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)上辦事大廳”政務(wù)流程，方便備案企業(yè)網(wǎng)上提交材料、進(jìn)行備案進(jìn)度查詢。暢通舉報投訴維權(quán)渠道，探索12312、12315舉報投訴公眾電話與地方政府12345市長熱線整合路徑，收集線索并及時回應(yīng)消費(fèi)者關(guān)切的問題，結(jié)合社會公眾監(jiān)督，督促發(fā)卡企業(yè)備案。建立多部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)配合、共管共治的單用途商業(yè)預(yù)付卡協(xié)同治理機(jī)制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接，通過“雙隨機(jī)、一公開”建立完整的監(jiān)管對象名錄庫（企業(yè)庫和項(xiàng)目庫）進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管、風(fēng)險預(yù)測和調(diào)查取證。

2.強(qiáng)化誠信體系。鼓勵發(fā)卡企業(yè)實(shí)行行業(yè)自律性管理，倡導(dǎo)企業(yè)簽訂誠信經(jīng)營承諾書，開展誠信文化宣傳，構(gòu)造政府、市場、社會、消費(fèi)者、法律規(guī)章五位一體的治理模式，要求商業(yè)性發(fā)卡企業(yè)不得隨意設(shè)定有效期限和收取激活費(fèi)用、管理費(fèi)用、閑置費(fèi)用、成本費(fèi)用等。發(fā)揮數(shù)據(jù)共享作用，將國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)資源共享，公示行業(yè)內(nèi)誠信和失信企業(yè)名單，讓守信者榮、失信者恥的理念不僅內(nèi)化于心、而且外化于行、更固化于制，為信用良好企業(yè)提供服務(wù)便利，加強(qiáng)失信企業(yè)監(jiān)管教育，真正達(dá)到激勵守信者和懲戒失信人的雙重效果，持續(xù)凈化市場環(huán)境。