城市戶外廣告專項規(guī)劃編制的探討與實踐
——以洛陽市為例

■ 耿鼎權 GENG Dingquan 溫輝杰 WEN Huijie 曾 亮 ZENG Liang

0 引言

隨著城市經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，城市戶外廣告的價值也愈來愈受到社會各界的關注，它不再單純地作為一個簡單的信息發(fā)布平臺，而是城市景觀的重要組成部分。在城市的布局中，戶外廣告的制作水平也從側面反映了一個城市的管理水平和文化品味（圖1）。大城市的戶外廣告設計與管理已逐步與國際接軌，但仍有很多城市在戶外廣告的規(guī)劃和管理上存在著嚴重的問題[1]。為了使戶外廣告更加科學化、規(guī)范化和藝術化，可以通過城市規(guī)劃的手段規(guī)范和管理。

當前，大部分城市已開展了戶外廣告設置規(guī)劃的編制工作，而且對城市某些重點發(fā)展地區(qū)提出了更進一步的戶外廣告設置要求，相當于城市規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃[2]。本文以洛陽市戶外廣告專項規(guī)劃為編制背景，通過對戶外廣告編制內(nèi)容的探討，以期對我國戶外廣告規(guī)劃提供一定的參考作用。

1 洛陽市戶外廣告概況

1.1 城市概況

洛陽市位于河南省西部，歷史悠久，源遠流長，在中國4 000多年的漫長歷史中，共約有90多個帝王把洛陽作為都城所在地，建都史累計1 400多年。洛陽有發(fā)達的經(jīng)濟、科學、文化，是歷代州、郡、司隸、道、府、縣的治所，不僅在中國歷史上占有重要地位，而且在世界都市歷史上也譜寫了光輝的篇章。

圖1 城市戶外廣告

洛陽文化底蘊深厚，是首批公布的國家歷史文化名城，市內(nèi)歷史文化旅游資源非常豐富。全市有各類景區(qū)（點）62個，具有國際影響的旅游節(jié)會4個（如牡丹花會、杜康酒暨河洛文化節(jié)等）。目前，洛陽市內(nèi)主要有石窟、博物館、名人故里、公園、名山、名水和古城址等十幾種旅游景區(qū)（點）。

2017年底，洛陽市全市人口710.1萬，其中市區(qū)人口201.0萬。洛陽市城鎮(zhèn)人口382.2萬，城鎮(zhèn)化水平達到56.0%。全市實現(xiàn)地區(qū)總產(chǎn)值4 343.1億元，一二三產(chǎn)業(yè)增加值比例為5.3∶46.9∶47.8，人均生產(chǎn)總值為63 759元，在中原城市群內(nèi)，除濟源之外的八大城市里位于第2位，僅低于鄭州。

1.2 城市功能布局

《洛陽市城市總體規(guī)劃》（2010-2020）確定：洛陽是國家級歷史文化名城、河南省副中心城市、著名旅游城市、先進制造業(yè)基地、重要的科研開發(fā)基地、中西部區(qū)域物流樞紐。2020年，城市人口將達到285萬人，城市建設用地265km2，人均93.0m2；形成以伊洛河為軸，沿東西向河谷布局的城市總體布局形態(tài)，同時，受山水、大遺址、交通走廊制約，進一步形成大分散、小集中的分片區(qū)組團式城市形態(tài)。洛陽市中心城區(qū)劃分為五區(qū)一團的空間結構。

1.3 空間風貌

1.3.1 山水景觀格局特色突出

洛陽城市“三山環(huán)抱、四水中流、九渠貫都”的山水景觀特征明顯，山水景觀格局相對完整。

1.3.2 洛河景觀帶初步形成

洛河兩岸的濱水綠地是城市景觀系統(tǒng)的重要軸線，也是城市重要的特色景觀，通過幾年的持續(xù)建設，使得洛河景觀帶已經(jīng)初步形成。

1.3.3 城市風貌分區(qū)特色明顯

由于歷史原因，洛陽城市各時期分區(qū)域的建設，使得城市景觀風貌分區(qū)特色明確，在洛陽古都與山水資源的基礎上，洛陽市已經(jīng)初步形成了較有特色的五個風貌區(qū)：古城風貌區(qū)、城市中心風貌區(qū)、老城工業(yè)基地風貌區(qū)、高科技產(chǎn)業(yè)風貌區(qū)、洛南行政新區(qū)（圖2）。

古城風貌區(qū)主要指洛陽老城，即金元古城，它是洛陽歷史上唯一保存下來的一座城池，布局清晰，形制規(guī)整。城內(nèi)有多處文物建筑及傳統(tǒng)街巷，有代表洛陽地方民居布局及建筑形式的珍貴明清四合院民居建筑，是洛陽古城風貌的代表性區(qū)域。

圖2 洛陽風貌分區(qū)示意圖

城市中心風貌區(qū)主要指西工區(qū)的城市中心區(qū)，該區(qū)域是目前城市商業(yè)、金融中心，既是城市窗口，又是城市形象的代表性區(qū)域。

老工業(yè)基地風貌區(qū)主要指澗西工業(yè)區(qū)，該地區(qū)國家大中型工業(yè)企業(yè)林立，同時，該區(qū)內(nèi)還有許多20世紀50年代的居住街坊，能夠反映出洛陽城市工業(yè)化初期的城市生產(chǎn)、生活痕跡，形成了具有特色的城市景觀風貌。

高科技產(chǎn)業(yè)風貌區(qū)主要指洛陽市在周山以南，洛河兩岸設置的國家級高新科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，該區(qū)產(chǎn)業(yè)結構以無污染及輕污染工業(yè)為主，環(huán)境優(yōu)美。

洛陽行政新區(qū)是指近年洛陽市政府所在的洛河南岸，隋唐城遺址以南地區(qū)。該區(qū)有洛陽市政府近年花巨資著重打造的市級行政中心，相關的配套設施和大學城，是城市公共活動最集中的地區(qū)，這里以大體量的現(xiàn)代化公共建筑為主，是體現(xiàn)洛陽城市現(xiàn)代化風貌的主要部分。

1.4 戶外廣告現(xiàn)狀概況

目前，洛陽市各類大型戶外廣告254處，448塊。其中有證（含過期）140處，229塊，無證114處，149塊；屋頂廣告185塊，獨立式廣告49塊，高立柱廣告33座。另外，全市目前有公交站723個，燈箱廣告式候車亭1 633塊；的士站106個，燈箱廣告式候車亭431塊；交通護欄26處，廣告牌348塊；幾十處的交警、禁毒宣傳牌，新設置的32處牡丹亭；各類路名牌600塊；升降式變壓器143塊；以及各類小型招牌和宣傳牌。

1.5 戶外廣告存在的主要問題

隨著洛陽市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市建設的步伐也在不斷加快。但是建設中對環(huán)境優(yōu)勢資源利用不足，缺乏有力的治理力度，各種形式、內(nèi)容、尺度參差不齊的廣告無序蔓延的現(xiàn)象日益嚴重起來，目前存在的主要問題可以歸結為以下幾點。

（1）廣告設施與建筑關系不協(xié)調(diào)，普遍存在尺度過大，與建筑體量不協(xié)調(diào)；改變建筑輪廓線或破壞建筑物立面構圖，影響了建筑物的立面效果以及采光、通風；廣告色彩與建筑、城市景觀缺乏協(xié)調(diào)等問題。

（2）街道廣告尺度過大，影響建筑景觀，并且有的設置在交叉口附近，干擾機動車通行。

（3）個別路段廣告設施數(shù)量與種類過多、雜亂；在人行道狹窄的地方，占用人行空間，妨礙人流通行。

（4）還存在許多安全隱患，包括跨越道路上方設置的廣告，在人行道上設置的獨立式廣告等等。

（5）高立柱式廣告設置無序、形式繁雜。

（6）廣告自身的問題，包括形式單一、缺乏創(chuàng)意、制作粗糙、影響美觀，以及臨時性廣告多而雜亂等問題。

（7）站點密集的公交車站，站棚數(shù)量多，形成一堵墻，遮擋司機和路人的視線，存在一定安全隱患。不少的公交車站站牌的設計、制作、安裝缺乏全面規(guī)范，由于公交站棚數(shù)量眾多，新舊不一，造成市容環(huán)境的視覺污染。

（8）的士站、候車亭缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，其中有的站點燈箱廣告就多達四五個，過多占用城市空間資源，道路兩側的公安交警、禁毒宣傳牌現(xiàn)在大部分都已變成商業(yè)廣告牌，造成很壞的影響。

2 洛陽市戶外廣告規(guī)劃的編制思路與編制內(nèi)容

2.1 規(guī)劃定位

參考國內(nèi)外同等經(jīng)濟發(fā)展階段城市戶外廣告行業(yè)發(fā)展和城市管理的趨勢，本次規(guī)劃對洛陽戶外廣告設置提出“分區(qū)控制、集中減量、提升品質(zhì)”的規(guī)劃定位，對洛陽市戶外廣告進行統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)城市總體環(huán)境品質(zhì)的維護和提升。

2.2 總體布局結構

根據(jù)洛陽市功能結構布局，結合城市公共中心系統(tǒng)和商業(yè)金融設施及夜景照明等相關規(guī)劃，本次廣告規(guī)劃形成“兩軸、三心、多節(jié)點”的結構。

“兩軸”分別是沿王城大道城市南北向戶外廣告展示軸，依托中州路東西向發(fā)展軸?！叭摹狈謩e是澗西商業(yè)中心和西工商業(yè)中心以及洛南商務文化中心?！肮?jié)點”分別是區(qū)級商業(yè)服務中心、專業(yè)市場、機場、高鐵站、火車站等城市公共活動集中區(qū)域，作為戶外廣告的重要設置發(fā)展節(jié)點。“門戶節(jié)點”指各個城市主要道路出入口，作為戶外廣告的門戶節(jié)點，主要為城市自身宣傳服務（圖3）。

2.3 分區(qū)控制

根據(jù)《洛陽市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》對洛陽市的定位，洛陽市是國家歷史文化名城、著名旅游城市、河南省副中心城市。戶外廣告的設置需結合洛陽城市特點，對洛陽經(jīng)濟發(fā)展階段、戶外廣告宜設置區(qū)域、戶外廣告價值區(qū)位進行分析，對城市發(fā)展各要素統(tǒng)籌考慮，針對中心城區(qū)“五城一團”的城市分區(qū)結構和各片區(qū)特點，進行分區(qū)、分路、分類控制。按照展示區(qū)、宜設區(qū)、限設區(qū)、禁設區(qū)來劃分，針對各分區(qū)提出不同的控制要求、規(guī)劃管理要求以及適用區(qū)域。

2.3.1 展示區(qū)

展示區(qū)主要適用于市級主要的商業(yè)中心及商業(yè)街等人流集中用地，也適用于部分專業(yè)市場，通常一般情況下展示區(qū)面積不宜小于3hm2。在展示區(qū)，在滿足用地性質(zhì)許可和安全有序的前提下，允許設置豐富多樣的各類廣告，廣告的內(nèi)容與形式應與繁榮的商業(yè)氣氛相得益彰。同時，還應充分考慮造型、色彩、照明對周圍環(huán)境的影響，考慮到廣告與建筑以及廣告與廣告之間的銜接與協(xié)調(diào)，強調(diào)戶外廣告設計的藝術性以及公共環(huán)境的整體協(xié)調(diào)。展示區(qū)2.5m2以上的廣告設施設置密度控制在≤30個/ hm2用地范圍內(nèi)。

2.3.2 適宜設置區(qū)

指在滿足有關規(guī)定的前提下，可以適量設置戶外廣告設施的區(qū)域。適用于零星的商業(yè)、金融、商務辦公設施用地、專業(yè)市場用地、文化體育中心等城市公共活動集中的區(qū)域、部分交通設施用地（機場、車站）以及其他一些混合用地等。宜設區(qū)的廣告展示以整體有序為基本訴求，在優(yōu)先展示現(xiàn)代城市風貌的前提下，合理發(fā)掘廣告的展示陣地，避免視覺感官上的混亂。2.5 m2以上的廣告設施設置密度控制在≤15個/ hm2用地范圍內(nèi)。

2.3.3 限制設置區(qū)

指在滿足有關規(guī)定的前提下，可以有條件少量設置戶外廣告設施的區(qū)域。限設區(qū)主要適用于工業(yè)用地、倉儲用地、城市廣場（廣場型公共綠地），以及中心城內(nèi)的立交、橋頭、城市出入口節(jié)點等。限設區(qū)的廣告展示區(qū)以實際需求出發(fā)，嚴格控制廣告的數(shù)量和體量，在城市廣場（廣場型綠地）區(qū)域僅允許設置公益宣傳類廣告；在工業(yè)、倉儲用地內(nèi)，僅允許設置業(yè)主自身宣傳類廣告；在立交、橋頭、城市出入口節(jié)點區(qū)域，則應以城市自身風貌特色展示為主，包括洛陽自身的景區(qū)景點、節(jié)慶活動、龍頭企業(yè)、特色產(chǎn)品等。廣告設置密度應控制在≤5個/ hm2用地范圍內(nèi)。

2.3.4 禁止設置區(qū)

是指禁止設置戶外廣告設施的區(qū)域。禁設區(qū)是以保護生態(tài)和居住環(huán)境、保護交通和公益設施環(huán)境、保護城市歷史風貌和景觀環(huán)境而設置的。行政辦公用地、市政設施用地、教育科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、居住用地、風景名勝區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、文保單位、綠化公園、沿河水系景觀帶，以及高壓走廊等市政基礎設施用地都為禁設區(qū)（圖4）。

2.4 分路段控制

2.4.1 道路廣告控制的范疇

根據(jù)戶外廣告控制分區(qū)，劃定城市風貌景觀框架及道路等級，將道路相應劃定為宜設路段和限設路段。

本案例中所指的路段控制范圍包括城市各級道路及外圍高速公路和各級公路，以及各類道路所附帶的防護綠地。道路紅線內(nèi)（包括隔離綠化帶內(nèi)）僅允許設置公交候車亭附屬廣告、路燈掛幅廣告、遮陽亭附屬廣告；禁止設置立柱式廣告、跨線廣告、護欄附屬廣告、底座式廣告；道路兩側防護綠地允許設置的廣告類型包括高立柱廣告、大型落地式廣告、綠化造型廣告；在范圍內(nèi)禁止設置高立柱和大型獨立式廣告。個別造型美觀，創(chuàng)意新穎，極具藝術感，能與環(huán)境相容，且能體現(xiàn)洛陽特色的大型獨立式廣告，經(jīng)過市級主管部門組織的專家論證和公示后無明顯反對意見，允許在上述范圍內(nèi)設置。

圖3 廣告總體規(guī)劃結構圖

圖4 廣告控制分區(qū)圖

2.4.2 宜設路段

在城市建成區(qū)內(nèi)，以城市主要的景觀大道和商業(yè)街道（包括商業(yè)步行街）為主；在郊區(qū)以高速公路、國道、省道立交及出入口周邊2 000m半徑區(qū)域為主。在不影響交通安全和道路交通信息傳達的前提下，除道路設施的附屬廣告外，允許在規(guī)定的大型節(jié)慶活動的時段內(nèi)設置路燈掛幅廣告，全年設置時間累加不超過6個月，起到烘托節(jié)慶氛圍的作用。

2.4.3 限設路段

在中心城區(qū)內(nèi)除宜設路段以外的其他路段；在郊區(qū)以及二級公路及其以上道路。限設路段廣告設置強調(diào)簡介有序的原則，道路紅線內(nèi)候車廳等公共設施附屬廣告外，不宜增設其他類型廣告（圖5）。

3 結語

因為城市戶外廣告的社會公共利益和經(jīng)濟利益等多重屬性，其設置的合理與否，對城市發(fā)展的諸多方面都會產(chǎn)生重要的影響。本文從城市規(guī)劃的角度探討了城市戶外廣告的編制方法和內(nèi)容，以期對城市戶外廣告的良性發(fā)展提供一些有價值的參考。城市戶外廣告涉及各個層級多方面的利益，如經(jīng)營者、普通市民、管理者以及廣告商等，因此，城市戶外廣告專項規(guī)劃的編制還應很好地考慮戶外廣告能否有效合理地實施和管理。從公共政策及城市管理的角度，探索更具實效性的城市戶外廣告設置方式，尚有待規(guī)劃工作者聯(lián)合社會各界的力量做進一步的研究[3]。本案例只提供了部分的編制手段，作為嘗試，旨在拋磚引玉，未來的戶外廣告規(guī)劃該何去何從，如何朝更好的方向發(fā)展，正是我們這些規(guī)劃從業(yè)者和其他各相關行業(yè)，需要共同探索的問題。

圖5 廣告控制路段規(guī)劃圖