從行政法基本原則角度看武漢ETC的設(shè)立與取消

陶鵬飛

摘 要：武漢是國內(nèi)首個將ETC收費系統(tǒng)運用于市內(nèi)路橋和隧道的城市，在改善城市交通狀況和促進城市交通發(fā)展方面取得了良好效果，也為其他城市ETC的探索建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。同時，在武漢ETC運營的幾年里，其收費管理辦法一直是社會各界爭論和關(guān)注的焦點。武漢ETC在收費管理上存在的問題，導(dǎo)致其在現(xiàn)實使用中遭遇了一系列困境，這些困境使武漢ETC飽受人們的質(zhì)疑。本文運用了行政法基本原則的知識，試圖對武漢ETC在運營過程中的合理性和合法性問題作出分析。

關(guān)鍵詞：武漢ETC；合理性原則；合法性原則；比例原則

引言

武漢路橋隧收費問題始終是影響全市交通狀況和社會發(fā)展的重大問題，為了解決好這一問題，保障社會各方面建設(shè)的順利進行，從1995年起，武漢的路橋隧采取過多種不同的收費模式，并于2011年7月正式在全市范圍內(nèi)運營使用電子不停車收費系統(tǒng)，即武漢ETC。ETC收費系統(tǒng)被引入武漢后，憑借其不停車即可完成收費的優(yōu)勢，迅速緩解了武漢的交通擁堵問題，提高了通勤效率，大大改善了武漢的交通狀況。

然而，武漢ETC收費管理辦法在制定和實施中存在的問題導(dǎo)致后期欠費的車輛不斷增加，ETC車道車流量減少而非ETC車道車流量暴增，全市交通狀況在時間和空間上分布不均衡等現(xiàn)實困境的產(chǎn)生[1]，使得ETC改善全市交通狀況的效果被嚴(yán)重削弱。從行政法基本原則的角度來看，武漢路橋隧收費管理辦法在制定和實施中沒有很好地遵循合理性原則和合法性原則，在收費標(biāo)準(zhǔn)的問題上也沒有兼顧好人民的利益，忽視了比例原則，這才致使ETC收費系統(tǒng)在運營中產(chǎn)生諸多問題。如今武漢ETC雖然已經(jīng)被取消，但正確認(rèn)識和對待其中存在的問題，對于促進依法行政、建設(shè)法治政府和法治社會仍然是大有裨益的。

一、武漢ETC設(shè)立與取消概述

武漢市于2010年開始建設(shè)ETC收費系統(tǒng)，并于2011年7月1日全面啟動運營電子不停車收費系統(tǒng)。此后，武漢ETC取代年票制，對通過貸款建設(shè)的城市道路橋梁隧道的機動車征收通行費，范圍擴大至“九橋一隧一路”，其收費標(biāo)準(zhǔn)是：小汽車通過時收費8元/次，年優(yōu)惠套票2460元；客、貨車根據(jù)座位數(shù)和載重噸位的不同，優(yōu)惠年票為3690元～12300元不等[2]。為了保證路橋隧通行費的順利征收，武漢市政府在ETC收費系統(tǒng)啟動之前就頒布實施了《武漢市貸款建設(shè)的城市道路橋梁隧道車輛通行費征收管理辦法》（2011年4月，以下簡稱《辦法》），《辦法》本著“用者付費、多用者多付費、少用者少付費、不用者不付費”的原則，為武漢市ETC 計次收費提供了有力的支持和法治保障。

ETC收費在經(jīng)歷了一個迅猛發(fā)展期后，開始面臨一系列困境，具體表現(xiàn)為ETC欠費車輛不斷增多且欠費金額持續(xù)增長，廣大市民紛紛要求停止征收ETC通行費。因此，從2017年3月開始，武漢市委市政府開始對“停止征收ETC通行費”工作進行部署。在充分的調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，最終決定自2018年1月1日零時起停止征收“九橋一隧一路”的ETC車輛通行費。ETC收費取消后，武漢市沒有再規(guī)定每年定額路橋費或其他變相收費項目。

二、武漢ETC設(shè)立與取消所體現(xiàn)出的行政法基本原則

武漢ETC設(shè)立與取消過程中所體現(xiàn)出的行政法基本原則主要包括三個方面：合理性原則、合法性原則和比例原則。

（一）合理性原則

一方面，武漢市引入、運營ETC收費系統(tǒng)具有合理性。在實行ETC收費以前，武漢市路橋隧收費采用過停車按次收費和年票制的收費方式，但武漢市人口、經(jīng)濟的不斷增長對現(xiàn)有的交通狀環(huán)境成了巨大的壓力，計次收費和年票制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實的需要。據(jù)統(tǒng)計，2001年武漢機動車的日均過江量約為15.2萬輛，而2010年則達到了35.6萬輛，年均增長率為9%[3]；同時，武漢市主城區(qū)有大量干道在建，城市輕軌還未正式發(fā)揮作用，公共交通在高峰期也不堪重負(fù)，除主城區(qū)邊緣三環(huán)線上的天興洲大橋外，其他的過江通道均處于近飽或飽和狀態(tài)，擁堵問題十分嚴(yán)重。在武漢全面啟動ETC收費后，由于收費標(biāo)準(zhǔn)較以往有了較大幅度的提升，機動車的過江需求受到了短期有效的抑制。2011年7月，啟動ETC收費當(dāng)月，過江總量降低比約為9%，8月流量降低比例提升至6%，9月至2012年3月流量降低比例基本維持在3% ～ 4%[4]。武漢ETC收費系統(tǒng)的使用抑制了部分機動車的的出行需求，這對緩解交通擁堵問題起到了積極作用。與此同時，武漢ETC收費原則也體現(xiàn)出合理性。武漢ETC本著“用者多付”的原則對過往車輛進行計次收費，這消除了年票制“一刀切”的收費弊端，極大地保障了路橋隧收費的公平性。

另一方面，武漢ETC收費標(biāo)準(zhǔn)則缺乏合理性。首先是ETC的收費缺乏合理性，武漢路橋隧收費方式在啟動ETC收費前一直采用年票制，根據(jù)車輛的類別，年票制收費標(biāo)準(zhǔn)可分為八檔，除免費車輛外，一類車280元，二類車980元，三類車1500元，四類車2000元，五類車2500元，六類車3000元，T類車500元。而采用ETC計次收費后，除免費車、一類車和T類車不變外，新推出的年優(yōu)惠票標(biāo)準(zhǔn)為，二類車2100元，三類車3150元，四類車6300元，五類車8400元，六類車10500元[5]。將年票制和計次收費的標(biāo)準(zhǔn)進行比較可以發(fā)現(xiàn)，ETC收費額有了大幅提升。雖然ETC收費采取“多用多收”的原則較為公平，但通行費的提高卻增加了市民的出行成本，甚至影響到地方物價水平，增加了市民的生活成本。這也是導(dǎo)致ETC收費后期欠費車輛不斷增加且欠費額不斷增長重要原因之一。然后是武漢ETC收費標(biāo)準(zhǔn)的出臺程序缺乏合理性。收費標(biāo)準(zhǔn)一直是ETC收費的來源和直接依據(jù)，但其制定的程序卻并不能很好的反映廣大市民的意志。2010年6月，武漢市物價局就《武漢市貸款建設(shè)的城市道路橋梁隧道車輛通行收費標(biāo)準(zhǔn)》舉行了聽證會，對武漢路橋隧通行費漲價問題（路橋費增加1.5倍）征求各界意見，出席聽證會的18名代表中僅有一人表示反對，其他代表均表示“同意”。武漢物價局官網(wǎng)開辟專欄對聽證會予以報道，過程上相對公開，代表們提出了比較尖銳的看法，物價局負(fù)責(zé)人也表示尊重每個人的意見，但這場聽證會并未起到應(yīng)有的作用，市民們紛紛對收費標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，認(rèn)為物價局只是在走過場。聽證會內(nèi)外的反響差距如此之大，充分說明了公眾的意見并沒有得到充分表達，聽證會并未達到預(yù)期目的。

（二）合法性原則

在武漢ETC運營的8年間，其法律依據(jù)和保障，即《辦法》的合法性問題一直受到社會各界的質(zhì)疑?！掇k法》是根據(jù)國家《城市道路管理條例》第19條和湖北省政府的相關(guān)規(guī)定制定的?！稐l例》第19條規(guī)定：

市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛（軍用車輛除外）收取通行費，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。

收取通行費的范圍和期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《條例》在我國法律體系中屬于國務(wù)院行政法規(guī)，而《辦法》屬于地方性政府規(guī)章，因此《條例》是《辦法》的上位法?！稐l例》雖然規(guī)定市政工程主管部門可以征收路橋隧通行費用，但對收費管理辦法的制定主體范圍作出了嚴(yán)格限制，即能夠制定收費管理辦法的主體只能是省級人民政府，而武漢市作為較大的市和省政府所在地的市，并未被明確授予設(shè)定行政許可的權(quán)力。因此，武漢市制定的《辦法》于法無據(jù)且違背了上位法，不具有合法性。

此外，武漢市將機動車路橋隧通行費與年檢年審制度相結(jié)合，按年度一次性征收通行費的做法同樣不具有合法性。年檢年審被法律明確規(guī)定為交管部門的職責(zé)，路橋隧通行費的征收由專門的收費管理部門負(fù)責(zé)，兩個部門理應(yīng)各司其職。而武漢市則要求交管部門年審時配合核查岱黃一級公路等9個收費站代征路橋費，這顯然違背了法律關(guān)于“職權(quán)法定”原則的規(guī)定，交管部門沒有征收通行費的法定權(quán)力和義務(wù)。因此《辦法》中的這一規(guī)定不具有合法性，且交管部門征收通行費的行為系違法收費行為。

（三）比例原則

武漢市ETC的覆蓋范圍包括“九橋一隧一路”，這些路、橋、隧是武漢市通過舉債和吸引外資建立起來的，因此武漢市通過對這些路橋隧征收ETC通行費來實現(xiàn)回籠資金的目的。然而武漢市政府在制定《辦法》時卻并未平衡好政府行政目的與人民利益之間的關(guān)系。

武漢采取ETC計次收費后，路橋隧通行費大幅增加（上文中已經(jīng)具體列出武漢ETC的收費標(biāo)準(zhǔn)），市民的出行成本負(fù)擔(dān)加重，這抑制了市民的出行需求，對市民的出行權(quán)造成了一定程度上的損害。同時，武漢市政府在制定收費標(biāo)準(zhǔn)時，未充分考慮到與市民基本生活密切相關(guān)的大米、果蔬等運輸車輛的通行費問題，導(dǎo)致了地區(qū)部分產(chǎn)品價格的上漲，對市民的日常生活造成了不利的影響[6]。武漢市通過對貸款建設(shè)的路橋隧征收通行費來回收資金的方式固然合理合法，但是在作出征收決定和制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)充分考慮到行政相對人，即廣大市民的利益，市民是政府行政行為效果的直接體驗者，其出行狀況的好壞直接決定著他們生活的幸福感和獲得感，人民的問題永遠是一個法治政府必須要首先解決的問題。因此，武漢市在通過提高ETC通行費來回籠資金的問題上沒有很好地兼顧廣大市民的利益，其提高通行費標(biāo)準(zhǔn)的行為沒有充分履行比例原則。

三、結(jié)語

武漢市實施的ETC收費系統(tǒng)為改善武漢交通狀況和促進地區(qū)交通發(fā)展都起到了積極作用，但由于武漢在國內(nèi)是首個將ETC收費系統(tǒng)運用于市內(nèi)路橋隧的城市，其在探索中產(chǎn)生一些問題是在所難免的，本文從行政法基本原則的角度來具體分析武漢ETC在運營過程中出現(xiàn)的一些問題，對于促進人們更加全面地認(rèn)識了解武漢ETC具有一定的積極作用。相信武漢市路橋隧收費問題定能在總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得到更好的解決，武漢市法治政府和法治社會的建設(shè)目標(biāo)定能在不久的將來得到實現(xiàn)。

[參考文獻]

[1]路靜，陳光華.武漢市ETC收費的效果與啟示[J].交通與運輸（學(xué)術(shù)版），2014（01）：171-174.

[2]路靜. 武漢市ETC收費述評及交通管理保障方案研究[A]. 武漢市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會.城市交通發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新——中國城市交通規(guī)劃2011年年會暨第25次學(xué)術(shù)研討會論文集[C].武漢市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會：中國城市規(guī)劃學(xué)會，2014：8.

[3]路靜. 武漢市ETC收費述評及交通管理保障方案研究[A]. 武漢市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會.城市交通發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新——中國城市交通規(guī)劃2011年年會暨第25次學(xué)術(shù)研討會論文集[C].武漢市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會：中國城市規(guī)劃學(xué)會，2014：8.

[4]路靜，陳光華.武漢市ETC收費的效果與啟示[J].交通與運輸（學(xué)術(shù)版），2014（01）：171-174.

[5]路靜，陳光華.武漢市過江通道ETC收費方案研究[J].城市交通，2013，11（03）：69-75.

[6]路靜，陳光華.武漢市過江通道ETC收費方案研究[J].城市交通，2013，11（03）：69-75.

（作者單位：湖北大學(xué)政法學(xué)院，湖北 武漢430062）