淺談我國檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告資格

摘 要 在當(dāng)前我國經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾越發(fā)突出，廣大公民在維護自身生存環(huán)境的同時使得環(huán)境公益訴訟逐漸被社會所廣泛接受。而在我國，目前還欠缺檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告資格的相關(guān)法律規(guī)定，司法實踐中也存在經(jīng)驗不足等問題。因此，檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟勢在必行。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 檢察機關(guān) 原告

作者簡介：李超，西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.045

在經(jīng)濟飛速發(fā)展下的中國，正面臨著一個非常突出且日益嚴(yán)重的問題，經(jīng)濟發(fā)展的同時對生態(tài)環(huán)境的破壞越發(fā)嚴(yán)重。如何才能有效地維護生態(tài)環(huán)境、保障公共利益，到底由誰來承擔(dān)這方面的訴訟更合適，目前正是我國學(xué)術(shù)界討論的話題和國家積極構(gòu)建的新模式。

在環(huán)境公益訴訟尚未以檢察機關(guān)為原告之前，我國在這方面的訴訟多是由受害人個人或者是某一具有法定資格的社會組織來承擔(dān)訴訟。但是由這些主體提起的訴訟突出的問題有很多。例如，個人需要承擔(dān)高額的費用，在收集證據(jù)方面也面臨巨大的困難，同時有些社會組織是沒有資質(zhì)的，也是說原告資格可能存在不適格 。

近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟中開展以檢察機關(guān)為原告的新模式，但仍處于萌芽狀態(tài)。檢察機關(guān)出庭進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，一方面有利于對環(huán)境的保護，從而在某種程度上遏制污染環(huán)境的行為;另一方面檢察機關(guān)背后所代表的是國家，進(jìn)行訴訟要比公民個人更為有利。但是，在開展這一制度的同時也面臨著許多的難題。例如，在這方面的司法實踐案例較少、經(jīng)驗不足以及所涉及的相關(guān)法律不夠完善，檢察機關(guān)的原告資格并未規(guī)定在法律中等突出問題。筆者將在本文中提出一些建議與意見。

一、我國檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告資格所面臨的問題

從環(huán)境公益訴訟制度的實際情況出發(fā)，在我國的發(fā)展歷程并不像英美國家或大陸法系國家那樣發(fā)展的久遠(yuǎn)。并且從我國的環(huán)境公益訴訟發(fā)展之初到現(xiàn)在，仍處于一個十分“冷門”的狀況。此外，從《最高人民法院關(guān)于民事訴訟法證據(jù)的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定可以知道，在環(huán)境污染賠償案件中，對于舉證責(zé)任的承擔(dān)是有例外情形的。同時，環(huán)境公益訴訟在取證過程中需要花費高額的費用，且對技術(shù)性、專業(yè)性要求更高，有時原告方還得承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。顯然檢察機關(guān)承擔(dān)這方面的訴訟是利大于弊的。但是，我們在看到有利方面的同時，也應(yīng)站在我國國情的角度上考慮，分析建立這一制度所存在的難題與缺陷。

（一）相關(guān)法律不完善的情況

從新修訂的《環(huán)境保護法》中有關(guān)內(nèi)容來看，只是對相關(guān)社會組織在提起環(huán)境公益訴訟方面做了相應(yīng)的修改，且嚴(yán)格限制了其訴訟的資格。但是，新實施的《環(huán)境保護法》未對檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟作相關(guān)規(guī)定。相比之下，我國《民事訴訟法》在原告資格上規(guī)定較為靈活 。但是，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，檢察機關(guān)想要以原告身份參加訴訟還是有一定的困難的，原因是在相關(guān)法律中沒有規(guī)定，缺乏法律上的支撐。

（二）檢察機關(guān)與相關(guān)環(huán)保機關(guān)溝通不暢

在環(huán)境公益訴訟中，不單單是檢察機關(guān)在“獨自奮戰(zhàn)”，同時也需要行政環(huán)保部門的配合才能更好的促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護。在司法實踐中，行政環(huán)保部門對污染企業(yè)進(jìn)行調(diào)查而形成的相關(guān)證據(jù)是可以充當(dāng)環(huán)境公益訴訟案件的證據(jù)去使用的。檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的來往甚少是現(xiàn)實中所面臨的問題之一，有時會因為行政機關(guān)的不負(fù)責(zé)，而導(dǎo)致證據(jù)難以收集，同時訴訟因證據(jù)不足難以起訴。這對檢察機關(guān)在調(diào)取證據(jù)時制造了一定的麻煩，也對環(huán)境公益訴訟十分的不利。

（三）環(huán)境公益訴訟所面臨的復(fù)雜利益關(guān)系

檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時，一方面受到地方保護主義的干擾，另一方面還面臨著只拿經(jīng)濟發(fā)展來衡量政績的問題。一些污染環(huán)境、破環(huán)生態(tài)的企業(yè)同時也為當(dāng)?shù)氐亩愂兆龀隽素暙I(xiàn)。這些企業(yè)不僅僅拉動著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而且還促進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就使得當(dāng)?shù)卣畬@類企業(yè)的污染行為視而不見。它不僅導(dǎo)致了行政環(huán)保部門的執(zhí)法不力，而且為檢察機關(guān)提起公益訴訟、收集相關(guān)證據(jù)制造了麻煩。同時還會導(dǎo)致“在法律無助于問題解決的情況下，利益受直接影響的受害方與污染者常常會通過某種形式的‘共謀來規(guī)避法律，導(dǎo)致法治的低效。”

（四）訴訟費用的承擔(dān)

通常情況下，環(huán)境公益訴訟案所需的一系列費用是高額的，標(biāo)的額越高，所要繳納的訴訟費也就越高。而我國在訴訟法中規(guī)定這些費用是由敗訴方來支付的。

在環(huán)境公益訴訟中，不僅僅是需要繳納高額的訴訟費，而且在訴訟中還需要一系列的技術(shù)性，專業(yè)化的鑒定 。這些費用都由檢察機關(guān)來承擔(dān)是有一定困難的，何況檢察機關(guān)的經(jīng)費是來自國家的。檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的，一旦敗訴，可能國家需要承擔(dān)一系列的賠償。這目前在我國的國家賠償現(xiàn)狀下是很難接受的。

二、國外檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐

（一）美國

美國的環(huán)境公益訴訟制度，它最初的規(guī)定是在上個世紀(jì)七十年代頒布的《空氣清潔法》之中，其中規(guī)定了任何人都可以以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟。在此之后，美國為保護生態(tài)環(huán)境，又制定并公布了《清潔水法》《噪聲控制法》等其他相關(guān)法律。為了使這一制度能夠更好的發(fā)揮其作用，美國又對《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟法則》做了相應(yīng)的修改，以便與保護生態(tài)環(huán)境的其他法律相銜接，從而在法律上保障訴訟的有序完成。

同時美國為防止在解決生態(tài)環(huán)境訴訟中所產(chǎn)生的一系列負(fù)面問題，在法律中也加以規(guī)定限制。

1.行政自由裁量行為除外：如果行政機關(guān)的執(zhí)法是合法且合理的，是在法規(guī)定下行使職權(quán)，則法院是不加以干涉的;如果法院認(rèn)為行政機關(guān)在保護環(huán)境存在不作為的情況，這時法院可以進(jìn)行公益訴訟。

2.行政機關(guān)依法行政：美國建立環(huán)境公益訴訟制度的初衷是維護公共利益，保護生態(tài)環(huán)境。一方面是有利于行政機關(guān)在執(zhí)法方面的改進(jìn);另一方面有助于生態(tài)環(huán)境的保護。若行政機關(guān)積極保護環(huán)境，并對破環(huán)生態(tài)環(huán)境的行為積極加以制止，追究其相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，則其他主體就沒必要將其訴至法院?？梢娦姓C關(guān)在發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的重要性，它有時決定著一個環(huán)境公益訴訟案件的是否進(jìn)行。

3.管轄及訴訟費用問題：美國在環(huán)境公益訴訟管轄方面，法律規(guī)定的有兩種不同情況：一種是由哥倫比亞特別行政區(qū)巡回法院去審理被告是環(huán)境保護署的此類案件，另一種是被告所在地的法院或被告的法院管轄。此外，美國的相關(guān)訴訟法中也規(guī)定了案件的訴訟費用的承擔(dān)，對于原、被告雙方所聘請律師的花費，法院判令可由敗訴方來支付，這種規(guī)定也是為了減輕原告的負(fù)擔(dān)。另外，原告方可以在規(guī)定時間內(nèi)深入污染區(qū)進(jìn)行調(diào)查是經(jīng)過法院允許的，這在某種程度上解決了取證難的問題。

（二）法國

法國的檢察機關(guān)代表國家進(jìn)行民事訴訟活動最早是見于《法國民事訴訟法》之中的，以便維護公共利益。同時，在這部法律中詳細(xì)規(guī)定了檢察機關(guān)進(jìn)行訴訟的其他一系列必要的程序。例如，在1976年制定并公布《新民事訴訟法》中，《檢察法》第四百二十一條做了如下規(guī)定：檢察機關(guān)可以作為社會的代表人以“主當(dāng)事人”或“從當(dāng)事人”的身份進(jìn)行訴訟。法國的這一規(guī)定是較為靈活的，檢察機關(guān)既可以作為原告出庭又可以以“第三人”的身份出庭。

三、完善我國檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告資格的建議

（一）完善相關(guān)法律

在現(xiàn)在發(fā)展形勢下，從立法層面上規(guī)定檢察機關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟是非常重要的。因此，筆者建議要在《民事訴訟法》中明確規(guī)定檢察機關(guān)以原告身份進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，并且在《中華人民共和國憲法》中相應(yīng)的規(guī)定國家機關(guān)具有保護社會主義財產(chǎn)的能力與資格.也有相關(guān)學(xué)者提出類似的建議。例如，在民事訴訟法中“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;”的后面補充“因環(huán)境污染提起的公益訴訟除外 ?！蓖瑫r，修訂《環(huán)境保護法》相關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的有關(guān)條款。這樣才能使檢察機關(guān)更好的監(jiān)督行政環(huán)保部門，在法律上有資格進(jìn)行訴訟。

（二）加強與相關(guān)環(huán)保部門的溝通

在司法實踐中，檢察機關(guān)出庭進(jìn)行環(huán)境公益訴訟所需的相關(guān)證據(jù)來自于行政環(huán)保部門，這樣才能更好保障訴訟的進(jìn)行。但是行政環(huán)保部門在執(zhí)法過程中存在不作為或者無法起到制止作用，使得證據(jù)難以收集。因此，筆者建議加強對行政環(huán)保部門的監(jiān)督，為環(huán)境公益訴訟證據(jù)方面提供有力的保障。

檢察機關(guān)與行政環(huán)保部門合作時，應(yīng)注意這幾點：

1.要理清兩方的起訴順序：如果在同一環(huán)境訴訟案件中，檢察機關(guān)與行政環(huán)保部門在訴權(quán)上重合，那么該如何處理兩者在訴權(quán)上的沖突。

2.在證據(jù)方面：檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中所需的證據(jù)離不開行政環(huán)保部門的提供。有時行政環(huán)保部門在環(huán)保執(zhí)法過程中收集的證據(jù)并不完全與檢察機關(guān)在訴訟過程中所需的證據(jù)相對應(yīng)。因此，雙方合作時，證據(jù)的對應(yīng)是關(guān)鍵。

（三）改革政績考核標(biāo)準(zhǔn)和打擊地方保護主義

地方政府的發(fā)展理念仍然以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)，有關(guān)機關(guān)考核政績也往往以經(jīng)濟發(fā)展為主。習(xí)近平總書記在一次會議中指出，對于政績的考核不能光依靠國民生產(chǎn)總值的高低，不能只看經(jīng)濟的增長，要同時兼顧環(huán)境的發(fā)展，將環(huán)境保護納入到政績考的標(biāo)準(zhǔn)中來。因此，對于政績的考核不僅僅注重經(jīng)濟，也要看重環(huán)境的保護。既要金山銀山又要綠水青山。同時對地方保護主義加大打擊力度，嚴(yán)禁官商勾結(jié)。為檢察機關(guān)提起訴訟保駕護航。

（四）訴訟費用的承擔(dān)

我國對于案件訴訟費用的規(guī)定普遍上是由敗訴方來承擔(dān)案件的一系列訴訟費用。相比之下的美國在處理此類費用的規(guī)定是這得我國借鑒的。美國政府每年都會設(shè)立相關(guān)的基金對其進(jìn)行補貼，而且美國法院對這類案件所收取的起訴費也是相對較低的 。另外，對原、被告雙方各自聘請律師花費的金額，一般是由雙方各自支付的。

因此，筆者建議我國在環(huán)境公益訴訟案件上給予一定的優(yōu)惠政策，同時也可以就這類訴訟改革原有的收費規(guī)定，以便減輕原告方巨額的支出。或者可以像美國政府那樣，設(shè)立有關(guān)環(huán)境公益訴訟的公益基金組織，資金來源于國家財政或者社會捐贈。然后由此類公益基金組織對其進(jìn)行相應(yīng)的補貼。

就當(dāng)下現(xiàn)狀而言，我國的環(huán)境公益訴訟制度正有序地展開，一系列與此相關(guān)的立法正在完善。在黨的十八大召開以來，我國對此方面越來越重視，先后湖北、江蘇、上海等十三個省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行試點，并且取得了顯著成效。建立環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)立足我國的基本國情，從社會實際情況出發(fā)，同時借鑒國外的先進(jìn)理念，充分發(fā)揮檢察機關(guān)有利條件，從而積極構(gòu)建符合我國社會發(fā)展的環(huán)境公益訴訟制度。

注釋：

蔡守秋.環(huán)境資源法學(xué)教程.上海：高等教育出版社.2010.

張式軍.我國環(huán)境公益訴訟原告類型和體系探討.暨南學(xué)報.2007（3）.

徐祥民、凌欣、陳陽.環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)探究.中國人口·資源與環(huán)境.2010（1）.

楊蔡晴.檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的合理性.江蘇警官學(xué)院學(xué)報.2012（3）.

鞏固.環(huán)境法律觀檢討.法學(xué)研究.2011（6）.