社會(huì)組織參與社區(qū)治理的路徑探析

康志平

[摘 要] 社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要載體和依托，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不可忽視的力量，多渠道培育和發(fā)展社會(huì)組織、推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，增強(qiáng)社區(qū)治理力量，提升社區(qū)治理能力，已成為社區(qū)治理改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。汕頭市社會(huì)組織參與社區(qū)治理在制度體系建設(shè)等方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)失調(diào)、資金人才不足等問(wèn)題，需要從政府、社會(huì)、社會(huì)組織等多角度探討社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)組織；社區(qū)治理；路徑；整合

[中圖分類號(hào)] F740 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2019）03-0015-03

Abstract： Social organizations are important carriers and support for community governance， and an indispensable force in building a harmonious socialist society. It has become an important content of community governance reform and innovation in terms of cultivating and developing social organizations through multiple channels， promoting social organizations to participate in community governance， strengthening community governance force and enhancing community governance capacity. Shantou has accumulated some experience in the construction of community governance system with the participation of social organizations， but there are also some problems， such as imbalance of social organization structure and lack of funds and talents. It is necessary to explore the path choice of social organizations in the process of participating in community governance from the perspective of government， society and social organizations.

Key words： social organization， community governance， path， integration

社區(qū)是國(guó)家的基本單位，社區(qū)治理水平的高低在一定程度上象征著國(guó)家治理體系的完善程度。社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要載體和依托，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不可忽視的力量，在創(chuàng)新社會(huì)治理體系的大環(huán)境下，提升社區(qū)治理能力，必須積極培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

一、汕頭市社會(huì)組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

汕頭市《加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見(jiàn)》頒布實(shí)施后，各種社會(huì)組織日益活躍在社區(qū)公益慈善、生活服務(wù)、文體活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

（一）初步形成三級(jí)層面推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的制度體系

汕頭市政府抓住經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)有的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建新的法律規(guī)范、出臺(tái)多項(xiàng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的政策措施，從頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)基層社會(huì)組織參與社區(qū)治理，初步形成了市、區(qū)縣、街道（鎮(zhèn)）社區(qū)（村居）三級(jí)層面推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的制度體系：2012年4月15日市政府正式頒布實(shí)施《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)組織登記管理辦法》，第一次把汕頭市社會(huì)組織納入到法制化、規(guī)范化管理的范疇。2014年12月在全國(guó)率先出臺(tái)《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)工作者條例》，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)工作立法的先河，并配套頒布了《汕頭市社會(huì)工作者星級(jí)評(píng)定辦法（試行）》、《關(guān)于社會(huì)工作者繼續(xù)教育的實(shí)施辦法》、《關(guān)于在鎮(zhèn)（街道）開(kāi)展設(shè)立社會(huì)工作站試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于建立鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制的通知》等創(chuàng)新性制度。2015年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基層社會(huì)組織登記工作的實(shí)施辦法》、《汕頭市成立鎮(zhèn)（街道）基層社會(huì)組織總會(huì)指引》等文件，為社會(huì)組織參與社區(qū)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)組織參與社區(qū)治理成效顯著

截至2017年5月底，汕頭市正式登記備案的合法的社會(huì)組織總共4417個(gè)，其中市級(jí)社會(huì)組織623個(gè)，社會(huì)組織萬(wàn)人數(shù)8.19個(gè)[1]，相對(duì)2016年數(shù)量增加明顯。各社會(huì)組織積極履行社會(huì)責(zé)任，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)為社區(qū)提供多樣化的服務(wù)，在方便居民生活，豐富社區(qū)文化，維護(hù)社區(qū)安定等方面發(fā)揮了積極的作用。如汕頭市龍湖區(qū)呼援通社工服務(wù)中心是區(qū)級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“長(zhǎng)者救援隊(duì)”，擁有200多名志愿者，采用粵東地區(qū)首創(chuàng)的遠(yuǎn)程呼叫信息化惠老模式，致力于為龍湖區(qū)老人提供全方位的服務(wù)。自2013年成立至今，呼援通開(kāi)展的志愿服務(wù)多達(dá)110項(xiàng)，已成功挽救158位高齡長(zhǎng)者的生命，累計(jì)服務(wù)里程達(dá)233萬(wàn)公里[2]。獲得省市多個(gè)高質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)，如2018年被廣東省評(píng)為“廣東省基層社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀項(xiàng)目”、并榮獲2018年“廣東青年五四獎(jiǎng)?wù)录w”稱號(hào)。汕頭市存心慈善會(huì)、三元飯?zhí)玫壬鐓^(qū)志愿服務(wù)組織的高質(zhì)量公益行動(dòng)更是受到了社區(qū)居民的高度贊揚(yáng)。

二、汕頭市社會(huì)組織參與社區(qū)治理的困境

（一）社會(huì)組織數(shù)量增多、結(jié)構(gòu)失調(diào)

本課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，2017年1月到2018年11月汕頭市龍湖區(qū)社會(huì)組織共有55個(gè)，其中基層文化、教育、體育活動(dòng)類25個(gè)，社區(qū)志愿服務(wù)類5個(gè)，企業(yè)維護(hù)權(quán)益類10個(gè)，慈善公益類社會(huì)組織12個(gè)，環(huán)境保護(hù)類2個(gè)，救援類1個(gè)。由此可見(jiàn)，汕頭市社會(huì)組織數(shù)量的增加與社會(huì)組織的覆蓋面并不成正比，社會(huì)組織的專業(yè)領(lǐng)域仍然主要局限在基層文化、教育、體育活動(dòng)類、慈善公益類領(lǐng)域，社區(qū)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、社區(qū)災(zāi)害的防治與救援、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)與優(yōu)化等現(xiàn)代型社區(qū)服務(wù)組織數(shù)量相對(duì)不足，而精神慰藉、心理健康疏導(dǎo)、個(gè)體技能提升、社區(qū)安全管理、流動(dòng)人口服務(wù)管理等領(lǐng)域的社區(qū)社會(huì)組織則完全處于空白狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社區(qū)居民多樣化、個(gè)性化需求的步伐，必然會(huì)影響現(xiàn)代社區(qū)治理的成效，影響社會(huì)組織在社區(qū)治理過(guò)程中整體效應(yīng)的發(fā)揮。說(shuō)明現(xiàn)階段汕頭市社會(huì)組織的發(fā)展仍處于初期階段，系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足。

（二）社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度不高

社會(huì)組織的公信力大小直接決定了其參與社區(qū)治理的可能性和有效性，但大多數(shù)汕頭市社會(huì)組織的公信力不高，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先體現(xiàn)在政府層面，許多基層政府對(duì)社會(huì)組織在社區(qū)治理過(guò)程中的主體地位認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致在社區(qū)治理實(shí)踐中，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)只把社會(huì)組織看作社區(qū)治理中“政府失靈”的有益補(bǔ)充，只是街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的“得力助手”，社會(huì)組織與它們的關(guān)系還停留在上下級(jí)的隸屬關(guān)系中，而不是相互平等的合作伙伴。這使得社會(huì)組織不能對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行整合，為社區(qū)居民量身定制多樣化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)。其次在社區(qū)居民層面，由于社區(qū)居民對(duì)街道辦事處和居委會(huì)的服務(wù)形成了路徑依賴，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織能夠給予社區(qū)哪些服務(wù)認(rèn)識(shí)模糊，大多數(shù)居民認(rèn)為社會(huì)組織只能為老年人提供娛樂(lè)服務(wù)，部分社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織能否提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)持懷疑態(tài)度。最后在社會(huì)組織自身層面，由于汕頭市大多數(shù)社會(huì)組織還處于發(fā)展的初級(jí)階段，社會(huì)組織規(guī)模偏小、管理機(jī)制體制不健全、缺少專業(yè)的優(yōu)秀人才、資金不足是普遍存在的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致其為社區(qū)提供服務(wù)的范圍過(guò)窄，質(zhì)量過(guò)低。甚至有些社會(huì)組織從事非法活動(dòng)，這些不良行為敗壞了社會(huì)組織的整體聲譽(yù)，如汕頭市民政局在2016年撤銷了46家非法社會(huì)組織，2018年公布了四批共11家涉嫌非法的社會(huì)組織名單[3]。

（三）社會(huì)組織資金、人力等方面的資源緊缺

隨著社區(qū)治理改革的深入推進(jìn)，汕頭市政府對(duì)社會(huì)組織的培育和支持力度逐年加大，積極從多方面引導(dǎo)、推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，但是受自身財(cái)力不足的影響，政府投入的資金非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)組織高速運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。2016年和2017年市政府分別投入80萬(wàn)元和125萬(wàn)元資助社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目[4]，兩年共資助了29個(gè)項(xiàng)目，平均到每個(gè)項(xiàng)目的資助費(fèi)用只有幾萬(wàn)元。社會(huì)組織服務(wù)的社區(qū)對(duì)象大多是弱勢(shì)群體，即使收取一定的服務(wù)費(fèi)用，也難以支付社會(huì)組織服務(wù)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的成本，沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源是大部分社會(huì)組織面臨的難題，少數(shù)社會(huì)組織主要依靠社會(huì)組織的發(fā)起人“自掏腰包”及自愿者自籌資金，據(jù)本課題組調(diào)查，汕頭市某知名社區(qū)社會(huì)組織，工作人員基本福利薪酬大概在2500-5300元之間，這種薪酬水平根本不具有競(jìng)爭(zhēng)力，志愿者基本是憑借高度的社會(huì)責(zé)任感在付出。社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)不足，不但吸引、保留不了優(yōu)秀人才，還必然導(dǎo)致大量社會(huì)組織人才的流失，自身經(jīng)營(yíng)能力得不到長(zhǎng)足發(fā)展，極大地限制了服務(wù)的有效性、積極性和長(zhǎng)期性。

三、汕頭市社會(huì)組織參與社區(qū)治理的路徑選擇

目前汕頭市社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中面臨著社會(huì)組織數(shù)量增多但結(jié)構(gòu)失調(diào)、社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度不高、社會(huì)組織資金人力等方面的資源緊缺等困境，從政府角度、社會(huì)角度、社會(huì)組織自身角度探討社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中的路徑選擇，迫在眉睫。

（一）政府要加強(qiáng)社會(huì)組織的頂層設(shè)計(jì)

社會(huì)組織的趨同化是對(duì)有限資源的極大浪費(fèi)，社區(qū)政府應(yīng)該定期從宏觀層面對(duì)社區(qū)居民的需求變化進(jìn)行全面調(diào)研，找出社區(qū)居民最需要的服務(wù)類型并加以細(xì)化，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，引導(dǎo)、鼓勵(lì)成立相關(guān)的社會(huì)組織提供針對(duì)性的服務(wù)。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，為社會(huì)組織創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，拓寬購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，讓更多的公共服務(wù)由“政府主導(dǎo)”變?yōu)椤罢?gòu)買(mǎi)、實(shí)施監(jiān)管”[5]，社區(qū)社會(huì)組織要發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，動(dòng)態(tài)地把握社區(qū)居民的需求，提升資源整合能力，為社區(qū)居民提供更多的便民利民服務(wù)。

（二）多渠道提升社會(huì)組織的公信力

街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)要與時(shí)俱進(jìn)，重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要性，擺正自己的位置，把社會(huì)組織與基層政府的關(guān)系由“附屬”、“下屬”、“伙計(jì)”關(guān)系轉(zhuǎn)為“伙伴關(guān)系”[6]。基層政府要勇于放權(quán)，把對(duì)社會(huì)組織的管束變?yōu)橐龑?dǎo)和合作，利用實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目的契機(jī)，積極引進(jìn)先進(jìn)地區(qū)的人力智力，為社會(huì)組織在參與治理社區(qū)過(guò)程中提供督導(dǎo)服務(wù)。社會(huì)組織要針對(duì)自身存在的突出問(wèn)題，努力提升自身的公信力，以轉(zhuǎn)變政府和社區(qū)民眾對(duì)自身的看法，爭(zhēng)取得到更多的認(rèn)同：社會(huì)組織要力苦練“內(nèi)功”，完善內(nèi)部管理，建立規(guī)范化的運(yùn)作機(jī)制，提升服務(wù)的專業(yè)化和能力，開(kāi)展自律與誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)運(yùn)作過(guò)程的透明度，建立與社區(qū)居民之間的信任關(guān)系，贏得基層政府的信任與支持。

（三）提升社會(huì)組織資金、人力等資源整合的能力

針對(duì)目前汕頭市社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中人力、資金等資源緊張的現(xiàn)狀，社會(huì)組織要提升資源整合能力。首先要加強(qiáng)對(duì)政府資源的整合，發(fā)揮政府的權(quán)威性和公信力為社會(huì)組織參與社區(qū)治理爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策和資金資助；其次要整合社區(qū)企業(yè)資源，發(fā)揮社區(qū)企業(yè)的物質(zhì)、資金優(yōu)勢(shì)，利用國(guó)家現(xiàn)行的企業(yè)實(shí)行納稅的社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，以達(dá)到社會(huì)組織和企業(yè)的“雙贏”；利用汕頭僑資僑力豐富，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織要加強(qiáng)在資金方面的整合。再次要積極整合豐富的民間資源。在人才方面，利用汕頭市慈善文化渾厚的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織要積極推動(dòng)廣大民間志愿者參與到社區(qū)治理中來(lái)，力爭(zhēng)做到專業(yè)的社會(huì)工作者和民間志愿者聯(lián)合行動(dòng)，既能提升社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)的專業(yè)水平，也能為熱心公益的愛(ài)心人士提供實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的平臺(tái)。同時(shí)，社區(qū)的社會(huì)組織之間可以在人才和資源上互通有無(wú)，相互支持，節(jié)約成本。社會(huì)組織還要積極開(kāi)展校企合作，充分發(fā)揮汕頭市高校的人才優(yōu)勢(shì)。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]