可持續(xù)旅游下景區(qū)門票收費(fèi)規(guī)制研究

徐何生

旅游業(yè)作為無污染的朝陽產(chǎn)業(yè)，近年來在國內(nèi)炙手可熱，大量社會(huì)資源紛紛涌入，推動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。但是全國各地旅游景區(qū)門票價(jià)格的大幅度快速上漲，也嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展。本文將深入剖析我國旅游景區(qū)門票收費(fèi)存在的問題，并針對性地提出具體的規(guī)制措施，以促進(jìn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

引言

近年來，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，但景區(qū)門票價(jià)格的高漲，嚴(yán)重侵害了旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益，更阻礙了我國旅游產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。本文以“可持續(xù)旅游”為指導(dǎo)思想，針對旅游景區(qū)門票收費(fèi)存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出具體的規(guī)制措施，尋求我國旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的健康之路。

一、旅游景區(qū)門票收費(fèi)概述

（一）旅游景區(qū)的類別

按照旅游景區(qū)資源的性質(zhì)，旅游景區(qū)分為公共資源類景區(qū)和非公共資源類景區(qū)兩大類。公共資源類景區(qū)一般是指依托公共資源的自然景觀景區(qū)和文物景觀景區(qū)，較為常見的公共資源類景區(qū)有世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文保單位和歷史文化名城等。非公共資源類景區(qū)是指商業(yè)性投資開發(fā)建設(shè)的各類人文、人造景觀，一般由私人投資建造，以營利為目的進(jìn)行運(yùn)營。

兩種不同類別的旅游景區(qū)，門票收費(fèi)存在明顯差異。以杭州為例，公共資源類景區(qū)有六和塔、雷峰塔、岳王廟和靈隱寺等，價(jià)格分別為20元（不含登塔門票10元）、40元、25元和30元（不含靈隱景區(qū)門票45元），而西湖景區(qū)則免費(fèi)對公眾開放。非公共資源類景區(qū)有宋城、杭州樂園、爛蘋果樂園等，價(jià)格分別為300元（門票和宋城千古情演出一票制）、190元、160元。由此可見，公共資源類旅游景區(qū)門票收費(fèi)價(jià)格較低，更多地體現(xiàn)“公益性”;而非公共資源類旅游景區(qū)門票收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)，一般由經(jīng)營者自行定價(jià)，報(bào)政府價(jià)格主管部門備案，其門票價(jià)格明顯高于公共資源類旅游景區(qū)。

（二）旅游景區(qū)門票收費(fèi)形式

國內(nèi)旅游景區(qū)門票收費(fèi)形式千差萬別，本文以杭州旅游景區(qū)為例，列舉幾種常見的門票設(shè)置方式。

1.一票式，即一個(gè)旅游景區(qū)只設(shè)置一張門票。

2.聯(lián)票式，即一個(gè)旅游景區(qū)有多個(gè)旅游景點(diǎn)，每個(gè)景點(diǎn)分別設(shè)置門票，但所有門票捆綁統(tǒng)一銷售。這種門票設(shè)置方式違反了《旅游法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，損害了消費(fèi)者的選擇權(quán)，屬于強(qiáng)制交易。

3.單一門票和聯(lián)票結(jié)合式，一個(gè)旅游景區(qū)內(nèi)有多個(gè)旅游景點(diǎn)，每個(gè)景點(diǎn)分別設(shè)置單一門票，同時(shí)設(shè)置價(jià)格低于單一門票價(jià)格總和的聯(lián)票，由旅游者自主選擇購買單一門票還是聯(lián)票。如宋城景區(qū)，門票加上宋城千古情演出，成人票統(tǒng)一銷售價(jià)為300元。

4.園中園門票式，除設(shè)置旅游景區(qū)外圍門票外，景區(qū)內(nèi)的個(gè)別景點(diǎn)另行設(shè)置門票，這是一種變相的捆綁式消費(fèi)。如靈隱寺景區(qū)門票為45元，但進(jìn)入寺廟還得購買靈隱寺門票30元，六和塔景區(qū)也是如此。

（三）旅游景區(qū)門票收費(fèi)的定價(jià)依據(jù)

我國旅游景區(qū)門票收費(fèi)價(jià)格的確定方式包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場定價(jià)，3種定價(jià)方式有其不同的定價(jià)程序。

1.政府定價(jià)：由政府價(jià)格主管部門按照定價(jià)權(quán)限和范圍，根據(jù)各方面綜合因素?cái)M定旅游景區(qū)門票價(jià)格，然后經(jīng)過聽證會(huì)等形式征求意見，最終制定旅游景區(qū)的門票價(jià)格。

2.政府指導(dǎo)價(jià)：由政府價(jià)格主管部門按照定價(jià)權(quán)限和范圍，根據(jù)各方面綜合因素確定旅游景區(qū)門票的基準(zhǔn)價(jià)格和浮動(dòng)幅度，并指導(dǎo)旅游景區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)丶熬皡^(qū)自身的實(shí)際情況制定最終的門票價(jià)格。對實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的旅游景區(qū)，可實(shí)施價(jià)格上限管理，允許其在政府規(guī)定的價(jià)格上限范圍內(nèi)，根據(jù)旅游市場供求實(shí)際狀況，自主確定具體門票價(jià)格。旅游景區(qū)在政府指導(dǎo)價(jià)范圍內(nèi)調(diào)整具體門票價(jià)格、執(zhí)行淡旺季門票價(jià)格的具體時(shí)間等，應(yīng)當(dāng)提前3個(gè)月向社會(huì)公布，并報(bào)送當(dāng)?shù)貎r(jià)格主管部門備案。

3.市場定價(jià)：旅游景區(qū)經(jīng)營者根據(jù)市場規(guī)律決定景區(qū)門票價(jià)格，報(bào)政府價(jià)格管理部門備案即可，不需要經(jīng)過特定的定價(jià)程序。

二、我國旅游景區(qū)門票收費(fèi)存在的問題

（一）旅游景區(qū)門票價(jià)格畸高且上漲隨意

根據(jù)中科院旅游研究中心發(fā)布的2017年《我國4A、5A級旅游景區(qū)門票價(jià)格分析報(bào)告》，半數(shù)以上5A級景區(qū)門票價(jià)格超過100元，17個(gè)5A級景區(qū)門票價(jià)格超過200元，廣州長隆旅游度假區(qū)和鷹潭龍虎山旅游景區(qū)的門票價(jià)格最高，達(dá)到250元，175個(gè)5A級景區(qū)的票價(jià)總和為18 953元，平均票價(jià)已邁入“百元時(shí)代”。

旅游景區(qū)門票不僅價(jià)格過高，而且上漲較為隨意，不少景區(qū)漲幅甚至超過了“漲幅不得超過30%”的限令。除了違規(guī)漲價(jià)，有些地方的門票提價(jià)時(shí)間也不遵守《旅游法》關(guān)于景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前6個(gè)月公布的規(guī)定。景區(qū)門票之所以能隨意上漲，主要原因之一是目前景區(qū)漲價(jià)聽證制度存在明顯不足。根據(jù)《旅游法》及相關(guān)法律規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票要想提高價(jià)格，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)征求意見。但當(dāng)前各地的實(shí)際做法是，出席聽證會(huì)的代表一般都是本地人，而旅游景區(qū)對本地人均有特別的優(yōu)惠政策，因此旅游景區(qū)價(jià)格的提高，基本不會(huì)對本地人產(chǎn)生影響，這就導(dǎo)致聽證會(huì)流于形式。

（二）旅游景區(qū)門票價(jià)格制定主體錯(cuò)位

根據(jù)《價(jià)格法》及相關(guān)法律規(guī)定，公共資源類旅游景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，門票價(jià)格制定主體是國務(wù)院和省級政府價(jià)格主管部門以及得到授權(quán)的市、縣人民政府，如世界遺產(chǎn)景區(qū)門票的定價(jià)權(quán)在省級定價(jià)目錄中，由省級價(jià)格主管部門確定其門票價(jià)格。但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)旅游景區(qū)的定價(jià)權(quán)，實(shí)際掌握在景區(qū)所在地地方政府手中。作為國務(wù)院價(jià)格主管部門的國家發(fā)改委，將旅游景區(qū)門票價(jià)格制定權(quán)下放，只負(fù)責(zé)制定宏觀政策。當(dāng)景區(qū)門票價(jià)格過高或漲幅過大時(shí)，國家發(fā)改委只能根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定提出建議，但無權(quán)直接干涉。而景區(qū)門票收入與地方政府財(cái)政收入又息息相關(guān)，所以地方價(jià)格主管部門在審核景區(qū)門票價(jià)格上漲時(shí)很少違背地方政府意愿。

（三）旅游景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整程序不完善

《政府價(jià)格決策聽證辦法》第二條規(guī)定，政府價(jià)格主管部門可以組織社會(huì)有關(guān)方面對重要公益性服務(wù)商品價(jià)格的制定和調(diào)整進(jìn)行論證。2005年國家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理工作的通知》規(guī)定，旅游景區(qū)門票價(jià)格制定和調(diào)整要按照各地聽證目錄實(shí)際聽證，并具體規(guī)定了聽證會(huì)代表的來源和比例。但在實(shí)踐當(dāng)中，聽證會(huì)的設(shè)置、執(zhí)行等都與法律和相關(guān)政策的初衷相差甚遠(yuǎn)，旅游景區(qū)價(jià)格調(diào)整的決定權(quán)實(shí)則歸經(jīng)營者所有。而有些景區(qū)雖然舉辦了聽證會(huì)，但無論是聽證程序的公開，還是聽證人員的產(chǎn)生方式都沒有達(dá)到法律法規(guī)和政策的要求。價(jià)格聽證的影響對象是旅游消費(fèi)者，但在很多聽證會(huì)中卻沒有旅游消費(fèi)者參與，所以價(jià)格聽證在經(jīng)營者和當(dāng)?shù)鼐用竦闹鲗?dǎo)下自然成為了景區(qū)任意上漲價(jià)格的工具。此外，即使聽證代表們發(fā)表的意見正當(dāng)合理，往往也難以被吸收到最終價(jià)格調(diào)整方案中，這就導(dǎo)致決策過程與價(jià)格聽證過程脫節(jié)，聽證會(huì)的效果大打折扣。國家發(fā)改委2018年發(fā)布的指導(dǎo)意見，對旅游景區(qū)價(jià)格的調(diào)整程序做了一些新的規(guī)定，但該指導(dǎo)意見的具體實(shí)施效果還有待進(jìn)一步觀察。

三、我國旅游景區(qū)門票收費(fèi)規(guī)制的具體措施

（一）厘淸旅游景區(qū)門票定價(jià)主體

根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，對于資源稀缺的少數(shù)商品，政府可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)，具體制定主體為國務(wù)院和省級價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門，以及省級人民政府授權(quán)的市、縣人民政府。作為公共資源類旅游景區(qū)，其門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)。但筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步厘淸公共資源類旅游景區(qū)門票政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的制定主體，不宜由旅游景區(qū)所在地的市、縣人民政府作為定價(jià)主體，而應(yīng)由省級價(jià)格主管部門和相關(guān)部門作為定價(jià)主體，以避免出現(xiàn)因市、縣人民政府主導(dǎo)價(jià)格制定，而造成旅游景區(qū)價(jià)格不斷上漲的現(xiàn)象。

（二）規(guī)范旅游景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整機(jī)制

2018年，國家發(fā)改委再次發(fā)布指導(dǎo)意見，規(guī)定實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的旅游景區(qū)，可以實(shí)行價(jià)格上限管理，在不超過政府規(guī)定的上限價(jià)格范圍內(nèi)，可以根據(jù)旅游市場供求實(shí)際狀況，自主確定具體門票價(jià)格。實(shí)行政府定價(jià)的景區(qū)，則在合理核定成本構(gòu)成的基礎(chǔ)上進(jìn)行定價(jià)。但筆者認(rèn)為，首先應(yīng)對公共資源景區(qū)設(shè)置門票價(jià)格最高限額。旅游景區(qū)是國民受益權(quán)的一部分，國民有權(quán)利從作為公共資源的旅游景區(qū)中獲得人文知識、愉悅的觀感等。若景區(qū)門票過高，將使一部分收入不高的人群失去該受益權(quán)，這對他們是極不公平的。因此，可以設(shè)置旅游景區(qū)門票價(jià)格最高限額，以上一年度居民人均可支配收入為標(biāo)準(zhǔn)，要求景區(qū)不得超過一定比例。其次，還應(yīng)設(shè)定門票價(jià)格的浮動(dòng)區(qū)間和浮動(dòng)次數(shù)，防止景區(qū)經(jīng)營者大幅、多次上漲門票價(jià)格。

（三）規(guī)范旅游景區(qū)門票價(jià)格聽證程序

1.完善聽證代表的遴選機(jī)制。為保障旅游景區(qū)門票價(jià)格聽證的科學(xué)公正，聽證代表中，各方人員比例必須適當(dāng)，應(yīng)由政府人員、消費(fèi)者、經(jīng)營者、專家和利益相關(guān)方共同組成。首先，消費(fèi)者參與是使價(jià)格聽證有效的重要條件。消費(fèi)者數(shù)量眾多，利益分散，同時(shí)也是旅游景區(qū)門票價(jià)格的最終承受者，因此應(yīng)適當(dāng)增加聽證會(huì)消費(fèi)者代表的比例。并且還應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范消費(fèi)者代表的遴選方式，保證代表來自不同的地區(qū)和不同的社會(huì)層面，能代表最廣大人民群體的利益。具體操作中可采取在自愿報(bào)名和組織推薦的人員中，通過隨機(jī)選取的方式選出代表人員，并提前向社會(huì)公示，允許消費(fèi)者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對人選提出異議。其次，應(yīng)當(dāng)提升專家的參與度。鼓勵(lì)建立聽證專家?guī)?，從中隨機(jī)選取一定數(shù)量的相關(guān)專家參與旅游景區(qū)價(jià)格聽證，通過專家代表與消費(fèi)者代表的溝通，以專家的專業(yè)性和中立性保障聽證會(huì)能落到實(shí)處。最后，旅游消費(fèi)是社區(qū)型景區(qū)居民的重要收入來源之一，社區(qū)型景區(qū)門票價(jià)格的調(diào)整對景區(qū)居民有著重大影響，所以此類景區(qū)的價(jià)格聽證應(yīng)確保有一定的景區(qū)居民代表參與。

2.確保聽證信息的公開。要實(shí)現(xiàn)價(jià)格聽證制度的有效運(yùn)行，必須確保聽證會(huì)充分公開透明。首先，聽證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)在聽證會(huì)召開前一定期間向社會(huì)公告聽證代表人員名單，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督，有條件的還可以組織聽證前見面會(huì)，促進(jìn)聽證代表與社會(huì)公眾的溝通和交流。其次，聽證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前將相關(guān)材料提供給聽證代表，使聽證代表有足夠的時(shí)間進(jìn)行審閱，以保障聽證代表的知情權(quán)，避免不同聽證代表之間信息的不對稱。再次，聽證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)采取多種途徑向社會(huì)公告聽證會(huì)的召開時(shí)間、地點(diǎn)、具體定價(jià)方案等相關(guān)信息，聽證會(huì)舉行期間應(yīng)當(dāng)允許公眾參與旁聽，允許新聞媒體實(shí)時(shí)進(jìn)行報(bào)道。最后，旅游景區(qū)價(jià)格聽證會(huì)結(jié)束后，價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)將聽證代表意見的具體采納情況及理由向社會(huì)公布，同時(shí)公布最終的定價(jià)決定，并在一定期間內(nèi)接受社會(huì)公眾質(zhì)詢和監(jiān)督。只有做到聽證過程的透明，聽證信息的充分公開，才能真正保障旅游景區(qū)門票價(jià)格聽證發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

（作者單位：浙江大學(xué)城市學(xué)院）