善治視角下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理模式轉(zhuǎn)型研究

摘要：隨著中國(guó)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧富差距過(guò)大等社會(huì)問(wèn)題日益突顯。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的治理模式由于缺乏合理的制度安排和有效的政策工具，近一步加劇了城鄉(xiāng)之間制度上不公平、服務(wù)上不完善等治理失靈現(xiàn)象。文章通過(guò)梳理總結(jié)善治的內(nèi)涵與理論主張，反思傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治模式的弊端，試圖厘清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理模式轉(zhuǎn)型的路徑與方向，從而為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：善治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；治理模式；反思；轉(zhuǎn)型

一、 引言

20世紀(jì)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家歷經(jīng)財(cái)政危機(jī)、政府失靈和社會(huì)變遷等多重考驗(yàn)之后，治理作為新的管理范式應(yīng)運(yùn)而生。它是一種由政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等多元主體共同參與公共事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)的全新模式。推動(dòng)政府與其它主體之間由自上而下的“命令——服從”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛ブ献?、資源依賴的新型關(guān)系。實(shí)現(xiàn)了對(duì)“政治—行政”二分法和“公共—私人”二分法的超越。善治作為治理理論的重要組成部分，是建立在對(duì)傳統(tǒng)科層治理和新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思和借鑒基礎(chǔ)上，為應(yīng)對(duì)公共服務(wù)碎片化和單邊管理模式失效等弊端應(yīng)運(yùn)而生的公共管理新范式。

過(guò)去三十年，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排和政策導(dǎo)向存在明顯的重城市輕農(nóng)村、重效率輕公平的傾向。在增長(zhǎng)主義發(fā)展模式和GDP導(dǎo)向的驅(qū)使下，地方治理長(zhǎng)期忽視、甚至犧牲農(nóng)村發(fā)展訴求而優(yōu)先確保城市發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在制度供給、居民收入、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差距持續(xù)擴(kuò)張。隨著新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的治理模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾與沖突，治理危機(jī)頻發(fā)。

本文基于善治的思想內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)，試圖探討在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中，治理模式由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)同的轉(zhuǎn)型路徑和方向，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)依據(jù)。

二、 善治的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

1. 內(nèi)涵。善治是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)內(nèi)外社會(huì)科學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)。其基礎(chǔ)含義可被理解為“良好的治理”。它以公共利益和公共價(jià)值最大化為目標(biāo)，是一種政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體協(xié)商共治的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)理想的治理過(guò)程和可持續(xù)狀態(tài)。基本要素可以概括為“合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、法治、參與、穩(wěn)定、有效、公正、廉潔”等十個(gè)方面。從某種意義上說(shuō)，善治是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的超越與完善，亦可作為衡量治理成效的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。

2. 理論基礎(chǔ)。

（1）和諧社會(huì)理論。善治是西方向往的“理想國(guó)”和我國(guó)古人追求“大同世界”的共同產(chǎn)物，是中西方思想中的和諧社會(huì)理念的集中體現(xiàn)。

在西方哲學(xué)文化中，“和諧”的理念最早出現(xiàn)在古希臘哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯提出的“數(shù)的比例關(guān)系”。他認(rèn)為世間萬(wàn)物均以數(shù)為本原，萬(wàn)物的和諧都服從于數(shù)的和諧。之后由蘇格拉底將“和諧”思想有意識(shí)地引入人文及社會(huì)政治領(lǐng)域，從而衍生出“和諧社會(huì)”的理念。

隨后由帕累托提出的“社會(huì)均衡論”、柏拉圖的“理想國(guó)”、以莫爾為代表的“烏托邦”思想以及本尼迪克特主張的“協(xié)和社會(huì)論”，自始至終貫穿著一種對(duì)和諧社會(huì)的思考與追求。

在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，善治最早可追溯到古代易學(xué)的基礎(chǔ)概念“陰陽(yáng)”，其揭示的是自然事物發(fā)展的對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律，強(qiáng)調(diào)世間萬(wàn)物的平衡之態(tài)。國(guó)家治理將社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)看成一個(gè)無(wú)窮變化的陰陽(yáng)統(tǒng)一體，施政講求剛?cè)嵯酀?jì)，追求政通人和。老子在《道德經(jīng)》中則明確提出“善治”社會(huì)管理理論，主張柔性的社會(huì)管理（治理）。之后逐漸形成中國(guó)古代的“合和”思想，強(qiáng)調(diào)和衷共濟(jì)、和諧有序。善治就在中西方這些理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，成為追求和諧社會(huì)有效的治理工具。

（2）資源依賴?yán)碚?。善治?duì)資源依賴?yán)碚摰奈{體現(xiàn)在對(duì)不同組織間關(guān)系的理解和認(rèn)知。根據(jù)該理論的觀點(diǎn)，不同組織由于擁有資源的局限性，需要合理利用和共享其他組織掌控的核心資源才能有效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對(duì)資源的需求使組織之間產(chǎn)生相互依賴的關(guān)系，相互協(xié)作的組織通過(guò)降低資源提供的不確定性來(lái)穩(wěn)定組織間的聯(lián)系。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題，政府已經(jīng)無(wú)法依靠一己之力和自有資源完全妥善處理，因而需要建立資源共享的制度安排，激發(fā)各參與主體產(chǎn)生協(xié)作的動(dòng)機(jī)和意愿。目前，在公共服務(wù)領(lǐng)域，公私部門(mén)協(xié)作的服務(wù)供應(yīng)正在取代由公共機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式。

（3）交易成本理論。交易成本理論對(duì)善治的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在它明確了交易成本是治理形式的關(guān)鍵影響因素。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，交易可使各參與方專心從事他們具有比較優(yōu)勢(shì)的活動(dòng)，從而使各參與方都獲益。因此，面對(duì)日益復(fù)雜的超越組織邊界的問(wèn)題叢生現(xiàn)象，減少相關(guān)的交易成本，提升治理效能是公共組織的重要追求。治理模式必須由自上而下的單一治理轉(zhuǎn)向跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)作治理。其潛在好處包括提升組織效能和效率、節(jié)省交易成本、整合部門(mén)資源、提高公共服務(wù)質(zhì)量、分擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)等。

（4）網(wǎng)絡(luò)治理理論。網(wǎng)絡(luò)治理理論在一定程度上與善治有所契合。作為對(duì)傳統(tǒng)官僚層級(jí)制和市場(chǎng)化治理模式缺失的反思，網(wǎng)絡(luò)化治理主張?jiān)谥贫然闹卫斫Y(jié)構(gòu)中，打破傳統(tǒng)的部門(mén)邊界和職能分割局面，以公共利益和公共價(jià)值為導(dǎo)向，采取跨區(qū)域、跨部門(mén)的多元主體的聯(lián)合行動(dòng)。它將高水平公私合作特性與網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合，完善公私合作過(guò)程中的協(xié)商機(jī)制，賦予參與主體更多的選擇權(quán)與決策權(quán)。

善治以和諧社會(huì)理論為價(jià)值基點(diǎn)，通過(guò)資源依賴和交易成本理論剖析多元主體間協(xié)作關(guān)系的本質(zhì)，并借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)作關(guān)系的規(guī)范和管理，從而成為治理理論的最新形式并不斷完善發(fā)展。

三、 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理模式的反思

過(guò)去三十年，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈訴求導(dǎo)致城市“天然”優(yōu)于農(nóng)村的思想長(zhǎng)期存在，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理模式以二元對(duì)立的城鄉(xiāng)分治為突出特征。即地方治理在制度安排上選擇了城市導(dǎo)向，農(nóng)村地區(qū)由于資源稟賦差異以及制度供給不足而長(zhǎng)期存在治理缺失的現(xiàn)象。城與鄉(xiāng)之間鴻溝的不斷擴(kuò)張根源于傳統(tǒng)治理模式中存在的問(wèn)題：

1. 治理主體單一化，行政壟斷嚴(yán)重。政府作為唯一權(quán)威的單中心治理模式在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中有著深遠(yuǎn)的影響。一方面，政府作為“萬(wàn)能機(jī)構(gòu)”在公共事物的治理過(guò)程中采取自上而下的單向權(quán)力式包管包辦，治理能力與治理手段的單一性導(dǎo)致“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。無(wú)視社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)組織及包括農(nóng)民工在內(nèi)的社會(huì)主體參與公共事物治理的積極性與必要性，嚴(yán)重抑制了社會(huì)團(tuán)體的發(fā)育及公民作為社會(huì)主體參與治理的熱情。

另一方面，由于城市與鄉(xiāng)村分屬不同的行政層級(jí)，在層級(jí)博弈中，每個(gè)層級(jí)都存在各自的權(quán)力中心，形成排他性的封閉性格局。在城市導(dǎo)向論和增長(zhǎng)主義的影響下，市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的行政壟斷尤為明顯。通過(guò)政治權(quán)力和政策手段對(duì)縣級(jí)財(cái)權(quán)進(jìn)行的控制和資金截留，導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重不匹配，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以突破行政地位不平等帶來(lái)桎梏，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步擴(kuò)張。

2. 治理目標(biāo)功利化，農(nóng)村缺位明顯。高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)對(duì)GDP增速的盲目崇拜。一方面導(dǎo)致城鄉(xiāng)治理過(guò)程中以經(jīng)濟(jì)效益為單一目標(biāo)，不計(jì)代價(jià)的片面追求GDP高速增長(zhǎng)，從而嚴(yán)重忽視人口素質(zhì)、生活質(zhì)量等社會(huì)效益以及環(huán)境可持續(xù)的生態(tài)效益。導(dǎo)致城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出速度有余而質(zhì)量不足、人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化等后果。另一方面，由于缺少制度安排和政策供給、行政權(quán)力與自治權(quán)力相分離，農(nóng)村地區(qū)成為城鎮(zhèn)化的犧牲品。村治流于形式，農(nóng)村治理陷入困局。

3. 治理對(duì)象分割化，雙重二元結(jié)構(gòu)明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府因發(fā)展理念和地理空間差異對(duì)城市和鄉(xiāng)村、戶籍市民與非戶籍市民進(jìn)行分割治理。城鄉(xiāng)雙重等級(jí)分割治理已成為當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的根源，主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)與公共服務(wù)兩個(gè)方面。

在制度設(shè)計(jì)上，現(xiàn)行地方治理模式將城市與農(nóng)村分別劃入不同的公共政策體系，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利不平等。例如，規(guī)劃作為指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的重要公共政策，在調(diào)控空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平上起著關(guān)鍵的作用。但直到2008年“城市規(guī)劃”才正式更名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，將農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展納入規(guī)劃統(tǒng)籌考慮范圍。但直到今天，依然缺少對(duì)鄉(xiāng)村居民發(fā)展訴求的深入了解。其直接結(jié)果是農(nóng)村地區(qū)的空間發(fā)展權(quán)受到從戰(zhàn)略源頭上的擠壓，農(nóng)村地區(qū)的居民空間正義與公平遭到侵害。又如，當(dāng)下中國(guó)5萬(wàn)人以上的大鎮(zhèn)已有上千，有著強(qiáng)的發(fā)展訴求和發(fā)展?jié)摿?。但由于?dāng)前設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜、人口標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、全國(guó)各地的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，千余小城鎮(zhèn)無(wú)法獲得設(shè)市的允可，從而使自身正當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)利受到壓制。

在公共服務(wù)上，城市與鄉(xiāng)村之間由于資金、土地、信息等生產(chǎn)要素的長(zhǎng)期單向流動(dòng)，其公共服務(wù)也采取高-低雙重配置標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏合理的配置標(biāo)準(zhǔn)，部分農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)公共服務(wù)零配置的嚴(yán)重缺失現(xiàn)象。而在城市內(nèi)部，大量未完成市民化的非戶籍流動(dòng)人口因戶籍不同而長(zhǎng)期承受分割治理，在住房、教育、醫(yī)療等生存權(quán)利和就業(yè)、培訓(xùn)、人力資本積累等發(fā)展權(quán)利上都與戶籍居民存大明顯差異。

4. 治理過(guò)程封閉化，公眾參與缺失。由于政府長(zhǎng)期以來(lái)基于政治權(quán)威的自上而下封閉式的決策流程，我國(guó)城鄉(xiāng)治理中的公眾參與普遍處于“被告知”的初級(jí)階段。一方面，由于社會(huì)組織和公民社會(huì)發(fā)育緩慢，多數(shù)民眾缺乏公民身份感，參與意識(shí)薄弱，參與形式多限于被動(dòng)接受和消極服從。另一方面，公眾參與渠道狹窄，政府重大信息透明度欠缺，多見(jiàn)于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙公示等傳統(tǒng)方式，公眾缺乏明確、及時(shí)的獲取信息和溝通反饋途徑。公眾參與的推進(jìn)及保障等都缺乏合理的制度安排，致使多數(shù)公眾參與都以非制度化的形式出現(xiàn)從而流于表面形式。

四、 基于善治的城鄉(xiāng)治理模式轉(zhuǎn)型

善治的出現(xiàn)源于傳統(tǒng)治理模式的失靈。新型城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)已從重城市、輕農(nóng)村邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是以人為本，將城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然視為一個(gè)有機(jī)的大系統(tǒng)，將城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展均納入?yún)^(qū)域發(fā)展的框架下統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排。追求的是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度的全方位均衡發(fā)展，絕非空間形態(tài)和外部環(huán)境的盲目雷同。

在此大背景下，客觀要求城鄉(xiāng)治理體制由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。基于善治的理論基礎(chǔ)，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下治理模式轉(zhuǎn)型要從治理主體、治理目標(biāo)、治理對(duì)象、治理過(guò)程四方面進(jìn)行推進(jìn)。

1. 治理主體多元化，破除行政壟斷，推進(jìn)平等賦權(quán)。治理主體的多元化是善治的顯著特征，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力向公眾回歸。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的治理主體應(yīng)涵蓋有為但適度的政府系統(tǒng)、富于競(jìng)爭(zhēng)和契約精神的市場(chǎng)系統(tǒng)（企業(yè)和社會(huì)組織）以及趨于自治的社會(huì)系統(tǒng)（城市及農(nóng)村中的居民）在內(nèi)的多元主體。應(yīng)具備如下特征：

（1）治理主體應(yīng)包括城鄉(xiāng)資源所有者和利益相關(guān)者。政府作為傳統(tǒng)的治理主體則要由“劃船”回歸“掌舵”角色。其本職工作是通過(guò)做“減法”降低對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用，通過(guò)做“加法”彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

（2）治理主體之間的關(guān)系定位為相互合作而非管理的協(xié)商式伙伴關(guān)系，其合作基礎(chǔ)不依靠自上而下的單向度政府的權(quán)威，而源于公共利益、市場(chǎng)原則以及相互之間的認(rèn)同。

（3）以政策創(chuàng)新著力破除城鄉(xiāng)之間行政體制帶來(lái)的發(fā)展權(quán)利不公?？h級(jí)政府在城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮著重要作用，是鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的直接供給者。縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在行政體制上需要推進(jìn)市縣分治，即由?。ㄗ灾螀^(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)市和縣。保證縣級(jí)政府擁有獨(dú)立且與事權(quán)相匹配的財(cái)產(chǎn)權(quán)以支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配置。同時(shí)，改革設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化并降低原有人口標(biāo)準(zhǔn)，賦予常住人口達(dá)5萬(wàn)的建制鎮(zhèn)以設(shè)市權(quán)，尊重其發(fā)展權(quán)力，促進(jìn)城與鄉(xiāng)之間的次級(jí)城市發(fā)育。

2. 治理目標(biāo)人本化，重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的共同實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以人本主義代替GDP增長(zhǎng)主義，既要持續(xù)注重經(jīng)濟(jì)效益，又要統(tǒng)籌提高社會(huì)效益和生態(tài)效益。重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的特殊群體--農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（即非戶籍人口），從對(duì)其漠視、排斥轉(zhuǎn)向提供有效的制度安排。建立非戶籍常住人口可支付的健康住房供給機(jī)制，構(gòu)建全民上升通道，全面提升公民素質(zhì)，推動(dòng)人的現(xiàn)代化。同時(shí)，要將生態(tài)文明融入城鄉(xiāng)治理過(guò)程當(dāng)中，將城與鄉(xiāng)看成陰陽(yáng)平衡的有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，由片面追求城市規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向追求道法自然、天人合一的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境。

3. 治理對(duì)象系統(tǒng)化，由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理對(duì)象在區(qū)域地理空間上應(yīng)將城鄉(xiāng)共同納入治理體系，在城市內(nèi)部應(yīng)將戶籍人口與非戶籍人口共同納入治理體系。從制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)兩方面共同破除雙重城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

制度設(shè)計(jì)方面要做到：（1）推動(dòng)戶籍制度改革，放寬大中城市落戶條件。推進(jìn)公共福利與戶口脫鉤，資產(chǎn)權(quán)利與社會(huì)保障脫鉤，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由雙向流動(dòng)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)資本、土地、信息等各類要素自由流動(dòng)、優(yōu)化重組；（2）創(chuàng)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度；（3）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)土地確權(quán)，建設(shè)交易平臺(tái)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；（4）完善村級(jí)基層治理機(jī)制，彌補(bǔ)自上而下管理不足，實(shí)現(xiàn)基層民主；（5）科學(xué)編制和實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)的空間規(guī)劃。破解規(guī)劃工作中公共價(jià)值缺失、城鄉(xiāng)分立、條塊分割的規(guī)劃模式，形成多規(guī)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌布局的科學(xué)規(guī)劃體系，從而確保城鄉(xiāng)地區(qū)的空間正義與發(fā)展正義。

公共服務(wù)方面，避免對(duì)“城鄉(xiāng)一體化”字面含義的曲解。由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供天然存在差異性，政府既不可能消滅城鄉(xiāng)差距，也不應(yīng)該推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均質(zhì)化。其治理重點(diǎn)應(yīng)該是以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均質(zhì)化。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)缺失的現(xiàn)象，構(gòu)建清晰明確的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以保障農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)和除基本公共服務(wù)之外的選擇性服務(wù)的有效合理配置。

4. 治理過(guò)程公開(kāi)化，拓展公眾參渠道與方式。關(guān)于公眾參于的多重難題與應(yīng)從“公眾”與“參與”兩方面入手?！肮姟奔磪⑴c主體，是指城鄉(xiāng)資源擁有者和重要利益相關(guān)者。應(yīng)主動(dòng)吸納政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)家精英、城鄉(xiāng)居民等多元主體參與城鄉(xiāng)治理。在參與方面，應(yīng)積極培育參與的組織機(jī)構(gòu)，以信息化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段打造信息數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，拓展公眾參與渠道，優(yōu)化參與流程，擴(kuò)大參與范圍。同時(shí)，建立嚴(yán)格的公眾參與制度，以制度設(shè)計(jì)保障公眾參與的合法性與權(quán)威性。

五、 結(jié)語(yǔ)

善治是以政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)等多元主體，以公共利益和公共價(jià)值為導(dǎo)向，以多元主體間的相互依賴和認(rèn)同為紐帶，對(duì)公共生活和公共事物的共同管理，是公共利益最大化的管理過(guò)程。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的治理模式弊端已日益突顯。以善治作為城鄉(xiāng)治理方式新的理論基礎(chǔ)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)治理模式從治理主體、治理目標(biāo)、治理對(duì)象和治理過(guò)程四個(gè)維度進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，促進(jìn)治理模式由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)同，指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)推進(jìn)。

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基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目成果。

作者簡(jiǎn)介：朱巍（1984-），女，滿族，北京市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展與規(guī)劃系博士生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌、健康城市。

收稿日期：2019-01-16。