十八大以來村官腐敗特征及其原因剖析

申浩辛 雷喻舒

摘 要 十八大以來，黨和國家相繼出臺了多種惠農、扶貧的領域政策，為保證各項政策的有效落實，急需進一步解決“村官腐敗”問題。因此，深入分析村官腐敗特征并究其原因有著重要意義。本文以廣東省為例，調查十八大以來查處腐敗村官的基本數據，并就典型案例總結出腐敗現狀及特征，并以此展開論述，多方面分析腐敗原因，旨在以事實為依據，對廣東省反腐工作以及農村基層治理提供有益的借鑒和參考。

關鍵詞 十八大 廣東 村官 腐敗

基金項目：本文系南京郵電大學大學生創(chuàng)新訓練計劃項目“十八大以來廣東村官腐敗特征及其原因剖析”（項目編號：XZD2018172）階段性研究成果。

作者簡介：申浩辛，南京郵電大學社會與人口學院2016級行政管理專業(yè)本科生;雷喻舒，南京郵電大學社會與人口學院2016級公共事業(yè)管理專業(yè)本科生。

中圖分類號：D630.9 ???????????????????????????????????????????????????????文獻標識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.204

一、廣東省村官腐敗現狀分析

（一） 基本數據分析

“村官”是指通過村民自治機制選舉產生，在村內擔任一定領導或管理職位，行使公共權力，提供公共服務的人員。一般村官包括村黨支部（副）書記、村委會（副）主任、村委會委員等。在一些村鎮(zhèn)中的會計、出納或財務崗位人員也被稱為村官。其中，有的村黨支部書記和村委會主任均由一人擔任，村官兼任或交叉任職的現象突出。村兩委班子成員的人數一般由該村的人數規(guī)?；蚪洕l(fā)展情況決定，規(guī)模較小（一千人以下）的村一般不超過3人，人口較多的村一般不超過5人。但在廣東省，珠三角經濟發(fā)達地區(qū)的村兩委班子成員則會更多一些，每村大概有5-8名。據“廣東黨風”顯示，截止2014年，廣東省共有村（社區(qū)）2.6萬多個，村（社區(qū)）干部15萬多人。

廣東省紀委發(fā)布的信息顯示，黨的十八大以來，廣東各級紀檢監(jiān)察機關共立案51194件，超過前10年立案數的總和。其中，查處地廳級干部有480人，是前10年查處人數的1.6倍。同時，廣東省重拳整治村官腐敗現象，省紀委于2015年5月4日印發(fā)《關于開展農村基層黨員干部違紀違法線索集中排查活動的意見》，加強了對農村基層黨員干部行為的監(jiān)管。僅2017年，廣東省在扶貧領域共查處違紀違法案件1775起，結案1348件，給予黨紀政紀處分1318人，移送司法機關處理140人，失職失責人員452人，問責領導干部92人。除此之外，廣東省深挖黑惡勢力“保護傘”現象，立案查處724人，并給予264人黨紀政務處分。嚴查“小官巨腐，村官‘任性”的工作取得新進展。

2018年，廣東省紀委復核扶貧領域的腐敗問題，在21個地級以上市，每個市抽查1個行政村或行政居，共發(fā)現腐敗作風問題60個，給予23人黨紀或政務處分。廣東省各地的紀檢監(jiān)察部門加強了反腐工作的展開。其中，梅州市縣兩級紀委在對12類扶貧資金發(fā)放情況進行入戶核查時，摸排1238條問題線索，收繳違規(guī)資金489.7萬元?；葜菔锌h鎮(zhèn)三級紀委對全市46個省定貧困村和2.4萬貧困戶進行入戶走訪和信息摸底調查，共發(fā)現問題線索36條，立案13件。省紀委派駐省委辦公廳、省委宣傳部紀檢組對省定貧困村開展訪問調查，發(fā)現了61條村干部在扶貧工作中違規(guī)違紀問題線索。

上述數字表明，近年來，廣東省的腐敗問題出現了一些新的特征。腐敗行為不僅只發(fā)生在那些有權有勢的部門或“高官”身上，而在基層的村官群體中違法違紀的現象也愈發(fā)突出。這些村干部掌管著農村政務，行使公共權力，處理的事宜關乎村民的切身利益，如扶貧政策的落實、低保金發(fā)放、土地征用、救災款物的使用、危房改造等。村民生活水平、農村經濟發(fā)展情況等都與村干部的工作作風緊密相連，倘若監(jiān)管有失，就會存在以權謀私現象。

（二） 廣東省村官腐敗的基本特征

黨的十八大以來，在廣東省各級紀檢監(jiān)察機關查處的各類違法違紀案件中：惠農補貼類占比 33.76%;土地征收和房屋拆遷改造類占比26.58%;生態(tài)環(huán)境保護類占比 23.74%;技術培訓等其他類型占比15.92%。通過對案件及有關數據進行歸類和分析，總結出村官腐敗主要有以下五個方面的特征。

1.基層的村官腐敗問題主要集中在村書記、村主任和會計三類人群中

自2016 年以來，在廣東省各級紀檢監(jiān)察機關查處中受到黨政紀處分的人員中，村支書占比26%;村主任占比17%;會計或出納占比29%，這三類人員共計總占比72%。在這三類人群中，又以有負責拆遷征地項目、惠農扶貧政策落實的村干部、不具備專業(yè)財務知識的村會計以及長期連任的村支書等尤為突出。

2.違法違紀的村官黨員占比較大

2016年，茂南區(qū)袂花鎮(zhèn)古張村黨支部書記、村委會主任吳全在未經任何會議討論和請示報備有關部門的情況下，將道路硬化工程包出，之后又違規(guī)挪用9.5萬元扶貧款項。后經調查研究，給予吳全黨內警告處分。

在廣東省各級村委會、村支部成員中大多數為中國共產黨黨員，這些黨員多數在村支部建設、推進農村現代化發(fā)展以及各項政策的基層落實中發(fā)揮過的很大作用。但在社會會快速發(fā)展的新時代、在金錢和權力的誘惑下沒能守住自己的初心，在利益的博弈中選擇了貪婪與腐敗。在所研究調查的有關案例中，違紀村官中共產黨員占比高達81.5%。

3.群體性腐敗時發(fā)

從調查的基層村官腐敗的典型案例來看，村干部違紀違法問題一般涉及多個部門、多層級人員。一些村的書記、主任、會計、出納等多位村干部，相互勾結、以權謀私、共同分贓，其違紀行為帶有較強的群體性特征。如城中村改造項目的審批、撥款及資金的使用和管理等往往關系到多個層級部門，因此在此類案件中，腐敗行為多由村領導帶頭，其副職、財務、會計配合違紀，并從有利益關系的企業(yè)中賺取一定的好處費，以權謀私導致腐敗。

4.村官腐敗時涉黑惡

開展“舉報涉黑涉惡”專項斗爭開展以來，廣東省各級紀委監(jiān)察委員會共收到群眾關于涉黑涉惡腐敗信訪舉報930件。各級紀檢監(jiān)察機關重點查處地方黨委和政府、政法機關、職能部門及其工作人員在“掃黑除惡”專項斗爭中態(tài)度消極，不作為、亂作為、失職失責，因形式主義、官僚作風造成嚴重后果及其不良影響的問題。

5.“小官巨腐”現象嚴重

研究表明，十八大以來廣東省村官違法違紀行為多涉及惠民政策的落實（包括扶貧、低保資金的發(fā)放和使用問題）、土地規(guī)劃與使用（包括利用管理權尋租、房屋拆遷、工程撥付）等問題。一些村干部與不法村民勾結，利用職務便利，用全村集體利益換取個人的財產。

這類案件多涉及眾多村民切身利益，多數為群體性權益受損，影響極為惡劣。另外，隨著國家惠農扶貧政策的覆蓋面進一步擴大，各地市對村鎮(zhèn)發(fā)展的資金支持也不斷增加，近年來村官腐敗案件的涉案金額也在大幅上升。

二、村官腐敗原因闡釋

（一） 主觀原因

1.違紀村官文化層次普遍偏低

在調查的廣東省違法違紀的村級黨員干部中，初中以下文化學歷的占78%。部分村官受到的經濟、法律知識有限，沒有樹立正確的世界觀、價值觀。因而在改革開放的新時代、市場經濟的利益沖擊下，一些村干部在誘惑面前物欲膨脹，走上了違法違紀的道路。還存在一些村官“公私不分”，認為集體經濟財富就是自己的個人收入，生活、工作、社交講究排場，攀比心理重。有的甚至聯合他人濫用私權，將謀利多的項目交給給予好處費的人，大肆貪污受賄，給國家經濟造成巨大損失。

2.廉政意識淡薄

在當下黨風廉政建設、精準扶貧建設的實施階段，部分村干部對黨的思想精神領略不到位，對國家政策理解不準確，錯誤認為反腐反貪只是各級紀委的工作，甚至抱有國家方針在村級行政機關發(fā)揮不了太大作用的僥幸心理。他們利用國家經濟發(fā)展的大環(huán)境以及對農村經濟建設的有利政策，犧牲百姓權益來換取個人的政績考核和經濟財富。

3.法制觀念不強，意志力薄弱

從全省來看，查處的腐敗村官年齡普遍偏大（大多在50歲及以上），這部分村官年齡大、教育程度偏低。由于農村民主法制建設相對滯后，不少農村對村干部的法制教育和培訓沒有跟上形勢發(fā)展的需要，使得普法流于形式，法制觀念淡薄。甚至有的農村干部自身就是法盲，說話辦事全憑主觀臆斷，不分是非界限，并且隨著國家對農業(yè)基礎設施建設和公益事業(yè)的投資力度加大，大量的支農惠農項目、資金和設備涌向農村，給鄉(xiāng)村干部違紀違法提供了更多的機會和資源。還一些地方疏于普及法律知識，不少村干部在利益的誘惑面前未能樹立正確的理想信念，對在職責履行中沒有廉政意識，也促使他們走上了違紀違法的道路。

（二）客觀原因

1.村鎮(zhèn)經濟組織政企不分

就廣東省而言，城中村內的企業(yè)性質隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，逐漸轉變?yōu)榧w經濟組織，其主要形式有股份經濟合作社、農民專業(yè)合作社等。在這種經濟體的新形勢下，基層政權也是集體經濟組織，政經合一，在行使公共管理權力的同時還進行著利益的分配工作，容易受到傳統(tǒng)觀念的影響而呈現出政企不分的局面。因此，在針對城中村進行改造的過程中，部分村官既是項目執(zhí)行者，也是項目的受益者。如此復雜的背景和利益更容易導致腐敗現象。

2.監(jiān)管制度不健全

目前，廣東省的大部分村鎮(zhèn)已經建立起一套較為完善的村級管理制度，以此來監(jiān)督和規(guī)范基層干部的工作行為。但監(jiān)督管理機制在執(zhí)行落實中仍存在不到位的問題，對于很多村官來說形同虛設。在自上而下的監(jiān)督中，村官的審計和監(jiān)管在很多地方還是“盲區(qū)”，上一級的監(jiān)督不能完全落實到基層，村干部權力運行的制衡機制也不健全。同時，在自下而上的監(jiān)督中，村務公開不規(guī)范，群眾監(jiān)督不力，意見反饋渠道受堵。很多村鎮(zhèn)的“留守兒童”“留守老人”問題嚴重，他們大多對村務不了解、不關心，甚至沒有參與基層村民自治的能力，加之村干部“家長式”作風嚴重，村民代表大會、“四議兩公開”議事制度落實不到位，使得村民對腐敗村官監(jiān)管乏力。也正是由于這些在監(jiān)督管理上漏洞，才給違紀村官有可乘之機。

3.“三資”管理不規(guī)范

在我國社會發(fā)展的進程中，國家對“三農”問題的重視使得農村發(fā)生了翻天覆地的變化。農村出現了更多的惠農政策和促進經濟發(fā)展的項目，從而導致村干部擁有了更多的權力并掌握了大量的資金。財務工作不明確，集體資金使用和管理不規(guī)范，大額開支不經集體研究，村干部一人簽字報銷的現象嚴重，經費記錄造假，一些村官甚至和財會人員聯合貪污。資產收益、資源對外出售、項目招標制度等機制不完善，再加上村民委員會所運行的“自我管理、自我監(jiān)督”運作模式的現實條件，在復雜的社會背景下，該模式并沒有起到應有的監(jiān)督和審核作用，這也進一步導致了腐敗行為的產生。

參考文獻：

[1] 郭興全.中國廉政建設的理論與實踐.中國社會科學出版社.2014.

[2] 王成波.防治群眾身邊腐敗問題的調查與思考.中國監(jiān)察.2011（19）.

[3] 沈小平.“村官”腐?。和癸@新農村建設“軟肋”.人民論壇.2006（4）.

[4] 胡奇.關于惠農政策及其執(zhí)行中存在問題的調研與思考.黨風廉政建設.2010（7）.

[5] 羅銳. 嚴查“小官巨腐”嚴防村官“任性” .南方日報.2015-07-08（HC01）.

[6] 張麗娜.我國農村基層腐敗防治研究.廣州大學碩士論文.2013.