地方行政立法評估標(biāo)準(zhǔn)的三個維度

摘 要 立法評估的目的在于實現(xiàn)良法之治。西方三大主流法學(xué)學(xué)派從各自的角度闡釋了良法的內(nèi)涵，如法的價值要素、形式要素和事實要素。三者都具有可借鑒之處，依次從價值維度、規(guī)范維度和效果維度為視角確立地方行政立法評估的標(biāo)準(zhǔn)具有重要的意義。

關(guān)鍵詞 行政立法 立法評估 評估標(biāo)準(zhǔn) 地方行政

基金項目：海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“地方行政立法評估制度研究”HNSK（ZC）16-18階段性成果。

作者簡介：張振安，三亞學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號：D67 ??????????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.177

立法評估是立法活動的一項重要內(nèi)容，是提高立法質(zhì)量的重要手段。2015年《立法法》修訂擴(kuò)大了地方立法主體，同時確立了立法評估的法律地位，明確了立法評估的具體要求。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施，基層治理法治化的開展和地方立法權(quán)的擴(kuò)大，廣泛地開展立法評估工作是必然趨勢，其重要性也將越來越突出。立法評估的目的在于實現(xiàn)良法善治，充分發(fā)揮法律的功能，形成良好的秩序和狀態(tài)，滿足公平、正義等價值需求，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。但何為良法？對此，不同的法學(xué)學(xué)派存在截然不同的觀點?！靶问椒ㄖ闻烧J(rèn)為只要是按照民主程序得到全體國民一致同意的法律就是良法;實質(zhì)法治派認(rèn)為，只有法律的內(nèi)容體現(xiàn)了民主精神，體現(xiàn)了公平正義、維護(hù)了人的尊嚴(yán)的法律才是良法，那些反人類、反人道、反民意的法不能叫良法?！?功能法治派認(rèn)為，能夠關(guān)注社會問題，促進(jìn)和保護(hù)利益，發(fā)揮實際社會效果，促進(jìn)社會發(fā)展之目的的法律才是良法。上述三種觀點分別闡明了法的價值要素、形式要素和事實要素，都有其合理性。因此，從價值、規(guī)范和效果三個維度確立立法評估的標(biāo)準(zhǔn)對于提高立法的質(zhì)量具有重要的作用。

一、 價值維度

（一）理論基礎(chǔ)

價值理論是整個社會科學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，價值問題是任何社會科學(xué)都無法回避的問題。唯物主義辯證法認(rèn)為，價值既有客觀的存在形式即客觀價值，又有其主觀的反映形式即主觀價值。一方面，客觀價值決定和制約著主觀價值，主觀價值是對客觀價值的反映，是以客觀價值為基礎(chǔ)，并圍繞客觀價值上下波動;另一方面，主觀價值具有一定的相對獨立性，并對客觀價值具有一定程度的反作用，這種反作用表現(xiàn)在對客觀價值的誘導(dǎo)、強(qiáng)化或限制。

自然法學(xué)派強(qiáng)調(diào)法的主觀價值，認(rèn)為“惡法非法”，“真正的法律離不開道德，必須具有道德性，法律必須與道德保持一致，否則不能成為真正的法律?！?盡管19世紀(jì)開始，自然法的觀念遭受到實證分析主義法學(xué)派“惡法亦法”的沖擊，喪失了其理論權(quán)威的地位，但由于其思想所包含的正義、公平、權(quán)利等觀念已經(jīng)深深根植于人類社會的價值觀念之中，不可能消失。二戰(zhàn)中德國納粹戰(zhàn)犯及其辯護(hù)人在戰(zhàn)后的紐倫堡審判中以遵守現(xiàn)有的法律、服務(wù)于自己的國家作為無罪或罪輕的辯解理由。這促使了法律界人士開始對法律實證主義主張的“惡法亦法”的觀點提出了反思和批判，注重法的價值。法的價值要素最為重要，是衡量“良法”“惡法”的重要標(biāo)準(zhǔn)，“如果它被拒絕進(jìn)入實在法的機(jī)體，它會像一個幽靈飄蕩在房間的周圍，并威脅要變成一個吸血鬼去吸允法律機(jī)體的血液?！?/p>

（二）確立內(nèi)容

1.秩序價值

無規(guī)矩不成方圓，立法的目的在于維護(hù)社會的正常秩序。即使在今天看來比較野蠻的“以眼還眼、以牙還牙”同態(tài)復(fù)仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社會有序狀態(tài)。秩序是法最根本的、最基礎(chǔ)的價值，是實現(xiàn)其他法的價值的基礎(chǔ)，公平、自由、效率、民主等價值如果沒有了秩序的保障就難以實現(xiàn)。但在現(xiàn)代社會，秩序本身又必須以合乎人性、常理，不得以犧牲自由、公平等為代價，否則秩序就是非正義的秩序。評價良法與否，要看該法制定能否改善現(xiàn)有的不良的秩序、促進(jìn)未來良好秩序的形成，同時又最大程度地實現(xiàn)人們的自由、公平等法的價值。立法中存在的“一刀切”往往會侵害公民合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以摒棄。

2.公平價值

“人們都希望法律能夠保障社會秩序，但人們同時還希望法律能夠促進(jìn)公平?！?不能促進(jìn)社會公平的法律難以維持長久穩(wěn)定的秩序，最終會導(dǎo)致秩序的混亂。公平是人們孜孜不倦追求的目標(biāo)，但受主觀和客觀條件的制約，對公平的界定是社會科學(xué)存在的難題。公平可分為形式的公平和實質(zhì)的公平，理想的狀態(tài)是追求兩者的統(tǒng)一，但在實踐中往往難以確保兩者同時實現(xiàn)，這就需要立法者在立法時作出取舍。在立法中，公平可以表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)設(shè)定的一致性，參與立法主體的廣泛性，立法適用的平等性等。

3.自由價值

維持良好的社會秩序和促進(jìn)社會的公平，往往需要公權(quán)力的介入，對社會關(guān)系主體的自由進(jìn)行限定，正如盧梭所言“人生而平等，但無往不在枷鎖之中”。然而，權(quán)力有可能被用來不恰當(dāng)限制個人的自由。過分地強(qiáng)調(diào)秩序和公平等價值，留給人們選擇的余地較少，個性和創(chuàng)造力受到束縛和壓抑，不僅會影響社會的發(fā)展，而且可能會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素的存在。一方面基于社會控制理論，對不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行有效的控制，另一方面在立法中要簡化行政許可的程序，減少不當(dāng)行政處罰或行政強(qiáng)制的設(shè)定等，給人們更多的自由，以便發(fā)揮人們的活力和創(chuàng)造力。

二、立法評估標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)范維度

（一）理論基礎(chǔ)

在法的價值問題上，認(rèn)為價值是不可知或者堅持價值中立或多元，分析實證主義法學(xué)派在對自然法的理性主義批判中興起，并逐漸成為當(dāng)代社會的三大主流法學(xué)派之一。分析實證法學(xué)以經(jīng)驗實證和邏輯實證構(gòu)建法律理論和規(guī)則，主張將道德與法律分離，只注重研究“確實存在”的東西。在它看來，產(chǎn)生法律效力的法是占社會統(tǒng)治地位的政治權(quán)威者制定并發(fā)布，可行的法是由立法者基于經(jīng)驗上可觀察的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)邏輯推理來尋求的，而不是基于理性的道德判斷，反對把任何的道德因素介入法律。

傳統(tǒng)的分析法學(xué)派把法的研究對象界定為法的概念、法的本質(zhì)（主權(quán)者的命令）、法律的要素、法的體系和法的邏輯關(guān)系。比如，分析法學(xué)派的奠基人奧斯汀注重對現(xiàn)實具體的法律體系加以比較，抽出法律的要素，從而找出法律的一般原則、概念和特征。再如純粹性分析法學(xué)派代表凱爾森要求把一切非法律的因素從法學(xué)中排除，使法學(xué)免受外來的影響，試圖回答法是什么和怎樣的，而不是去回答法應(yīng)當(dāng)如何。新分析法學(xué)派代表人物哈特引入了語義分析哲學(xué)和社會學(xué)方法，對法的特征、法律責(zé)任與懲罰、法的規(guī)則進(jìn)行了深入的探討，并謹(jǐn)慎地吸收了自然法哲學(xué)的一些方法和觀點，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)分析法學(xué)的不足，提高了分析法學(xué)的能力和適用范圍，被廣為接受。

（二）確立內(nèi)容

1.合法性

廣義的“合法性”包含了政治哲學(xué)意義上的“正當(dāng)性”和法學(xué)意義上的“合法律性”，后者是法律實證主義法學(xué)對“合法性”的界定，屬于狹義上的“合法性”。首先，就法制定主體的權(quán)限性而言，法往往由不同層級的立法主體所立，立法主體應(yīng)當(dāng)在各自的立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行立法，不得超越相應(yīng)的立法權(quán)限。其次，就法的權(quán)威性而言，法是主權(quán)者的命令，要求法制的統(tǒng)一性。我國的《立法法》確定了“憲法至上”和“維護(hù)法制統(tǒng)一”原則，強(qiáng)調(diào)法律體系的一致性和協(xié)調(diào)性。最后，就法的效力性而言，法是主權(quán)者通過一定的程序制定并生效的規(guī)則，因此，法的制定程序必須符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。

2.技術(shù)性

立法技術(shù)是立法活動中所遵守的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。 立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對于規(guī)范行政立法行為，正確界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確表達(dá)立法者、執(zhí)政者意愿，保障整個法制系統(tǒng)有效運行具有重要的作用。立法技術(shù)的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面。（1）結(jié)構(gòu)技術(shù)。行政立法的名稱是否符合規(guī)定，總體結(jié)構(gòu)是否完善、協(xié)調(diào)，章節(jié)條款等安排是否符合立法程序法的規(guī)定，法的構(gòu)成要素是否完備等。（2）語言技術(shù)。立法語言的模糊性和準(zhǔn)確性掌握運用是否得當(dāng)，條文表達(dá)的意思是否通俗、簡潔、明確，用詞是否規(guī)范等。（3）邏輯技術(shù)。法律的概念是否同一，法律條文之間有無沖突，權(quán)利義務(wù)是否一致，權(quán)責(zé)是否統(tǒng)一等。

三、效果維度

（一）理論基礎(chǔ)

社會法學(xué)派的代表人物霍姆斯說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！卑呀?jīng)驗定位為法律的生命，這說明法律的社會實效是衡量法律質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。壟斷資本主義時期各種社會問題和矛盾日益凸顯，原有的資本主義法律制度無法實現(xiàn)人們的民主和法治理想。如果法學(xué)的研究和調(diào)整對象依然與現(xiàn)實生活脫節(jié)，分析法學(xué)派那樣局限于分析現(xiàn)有法律制度結(jié)構(gòu)和要素，機(jī)械地注釋成文法和判例法，不為解決社會問題提供法律指南的話，就不能適應(yīng)社會和法律實踐的需要。社會法學(xué)派由此誕生，把社會學(xué)的研究方法引入法學(xué)研究領(lǐng)域，關(guān)注社會現(xiàn)象，注重法律的社會目的、作用和效果。

社會法學(xué)派把法學(xué)的研究視角放在法的實際運行和操作上，而不是單個的法律的條文和判例。它著重強(qiáng)調(diào)在法學(xué)問題研究中將社會學(xué)的研究方法、理論框架以及工具引入進(jìn)來，注重法律對社會產(chǎn)生的實際影響和效果。

（二） 確立內(nèi)容

1.針對性

針對性是指在地方行政立法的過程中，要以當(dāng)?shù)厝藗冴P(guān)心的、需要解決的事情或問題作為立法的對象，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進(jìn)行立法。地方行政立法要特色突出，具有針對性，能夠解決實際問題，這樣法規(guī)、規(guī)章的實施效果就越好。提高行政立法的針對性，首先，要有問題的意識，運用社會學(xué)的研究方法，調(diào)查研究人們關(guān)心的問題或當(dāng)?shù)氐奶厥鈫栴};其次，立法的內(nèi)容和制度設(shè)計要具有可行性和可操作性，在合法的前提下能夠有效地解決實際問題;最后，既要有細(xì)化性內(nèi)容、銜接性內(nèi)容、延伸性內(nèi)容，也要有獨特性內(nèi)容、創(chuàng)新性內(nèi)容。

2.合理性

現(xiàn)代行政法的職權(quán)法定原則要求立法者不得賦予行政主體廣泛的行政自由裁量權(quán)，避免行政主體恣意妄為濫用行政權(quán)，因此地方行政立法設(shè)定的自由裁量權(quán)的裁量范圍、種類、幅度要合情合理，具體包括立法規(guī)定的制度、措施和手段要適當(dāng)和必要，設(shè)定的違法責(zé)任和違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、危害程度要相當(dāng)，規(guī)定的內(nèi)容要公平公正等。行政立法的合理性還包括立法選擇、內(nèi)容、過程等合理，以及立法的成本（包括立法活動開展所消耗的人力、物力、財力等直接成本和法律宣傳、法律實施以及守法所消耗的間接成本）與立法取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益成正比。

注釋：

王利明.良法與善治.北京：北京大學(xué)出版社.2015：9.

占茂華.自然法觀念的變遷.北京：法律出版社.2010：212.

張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究.北京：法律出版社.2006：41.

[英]彼得·斯坦，約翰·香德著. 王獻(xiàn)平譯.西方社會的法律價值.北京：中國法制出版社.2005：2

周旺生.立法學(xué)（第二版）.北京：法律出版社.2009：376.