長江流域水污染治理模式之構建

摘 要：長江流域跨界水污染難以治理的原因表面上看是流域水污染的無界性和碎片化的流域管理體制，其根源在于我國權威型環(huán)境治理模式中科層制運行的異化。以“命令—服從”為中心的權威型環(huán)境治理模式在流域跨界水污染治理中凸顯了其困境。本文以長江流域水污染治理為視角，剖析權威型模式運行下流域治理的困境，提出在流域治理中構建政府主導下的協(xié)同共治模式更為有效。

關鍵詞：流域水污染;權威型模式;協(xié)同治理

中圖分類號：X52文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0076-02

作者簡介：李婷（1995-），女，漢族，四川南充人，重慶大學，碩士生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

自20世紀90年代后，長江流域水污染問題逐漸突出，不僅影響到沿江群眾的生產生活，還給上下游各級政府治理流域水污染提出了難題——傳統(tǒng)分地區(qū)、分部門的環(huán)境管理體制在面臨具有整體性和污染外部性的的流域問題時顯得捉襟見肘。在我國流域水環(huán)境治理中，分割式的行政管理體制打破了流域水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的完整性，造成流域內政府間難以協(xié)調控制跨界水污染。從根本上說，我國流域治理還停留在傳統(tǒng)的權威型環(huán)境治理模式，在這種模式中，科層制運行的異化減損了國家流域治理法律的實際效率和功能，阻斷了社會公眾與流域治理事務之間的關聯(lián)，使環(huán)境治理呈現(xiàn)出單向化和集權化的傾向，進而造成流域上下游政府由于政府與政府間、政府與企業(yè)間利益博弈而導致跨界水污染治理低效的局面。

一、長江流域水污染協(xié)同治理的必要性

作為公共資源，水資源和水環(huán)境具有明顯的非排他使用性，單向的行政管制模式難以調動各利益主體治污的積極性，造成了近些年來的水資源危機。在此背景下，2015年國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》要求“堅持政府與市場協(xié)同，堅持全民參與，形成政府統(tǒng)領、企業(yè)施治、市場驅動、公眾參與的水污染防治新機制”，2016年“十三五”規(guī)劃綱要提出“構建政府、企業(yè)、公眾合作共治的環(huán)境治理體系”，明確了企業(yè)和公眾治理主體的地位。對于長江而言，目前長江流域生態(tài)保護的理念和具體政策、規(guī)劃都已經或即將具備，2017年國家相繼發(fā)布了《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》、《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構的試點》、《關于全面推行河長制的意見》、《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020年）》。不管是按流域統(tǒng)一設置執(zhí)法和監(jiān)管機構，還是流域環(huán)境治理實行首長負責制，還是推進省以下環(huán)保機構垂直改革，都在一定程度上有利于提高政府治理流域的效率。但這些政策說到底還是通過縱向上強化行政權的配置和運行來加強流域治理，實踐中，由于橫向政府間缺乏統(tǒng)一穩(wěn)定的合作制度，很難確保流域內各級地方政府間、政府與企業(yè)間協(xié)調行動。故接下來有必要在長江流域治理中吸納社會共治理念，不斷完善流域法律政策體系，以政府主導構建多元主體的協(xié)同治理模式，實現(xiàn)長江流域水資源和水環(huán)境的可持續(xù)供給。

二、流域跨界水污染治理模式之困境

（一）地方政府環(huán)境治理目標異化

權威型治理模式與我國科層體制的運行有關。受區(qū)域差異等因素的限制，國家不得不通過科層制將環(huán)境治理權下放，而地方政府可以根據本地資源情況因地適宜的進行環(huán)境管制。近幾年來，我國仍然在提倡加強中央及地方政府對流域的治理，政府環(huán)境管制權有不斷擴張的趨勢，但是政府權力卻沒有邊界，地方政府僅需要對由于嚴重的流域污染事故導致的社會不穩(wěn)定承擔政治責任而非法律責任，所以地方政府對環(huán)境治理一般持“不求有功但求無過”的態(tài)度。地方政府處于發(fā)展經濟、保護環(huán)境等多元任務環(huán)境中，面對官員晉升或經濟利益的誘惑，基于權衡利益后往往會選擇對當地企業(yè)形成庇護，導致整個流域治理陷入市場和政府雙雙失靈的困境。因此，權威性環(huán)境治理模式下，地方政府“變通”或“懸置”環(huán)境法后形成的“新制度”導致流域環(huán)境治理目標的懸置甚至異化。

（二）企業(yè)治污積極性不高

依據現(xiàn)行法律，水污染治理主要采取“命令—控制”模式對排污企業(yè)進行規(guī)制?！端廴痉乐畏ā分杏嘘P排污企業(yè)的章節(jié)中，大半是帶有“禁止”“不得”和“應當”字眼的義務性法條。這種政府權力—企業(yè)義務的單向性的管制模式不僅體現(xiàn)了政府與企業(yè)之間權利義務的不對等，還給排污企業(yè)造成治污只會造成成本消耗而不會創(chuàng)造任何收益的印象，從而導致排污企業(yè)治污不積極，環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法困難重重。比如，《水污染防治法》第25條提出“建立監(jiān)測數據共享機制，加強對水環(huán)境監(jiān)測的管理”。第24條提出“實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當對監(jiān)測數據的真實性和準確性負責。但是卻沒有規(guī)定排污企業(yè)提供虛假信息的法律責任。作為排污主體，企業(yè)直接掌握比較真實的環(huán)境信息和治污技術。然而，作為理性經濟人，出于治污成本和利潤衡量，他們往往不愿意向政府提供真實信息。這使得政府掌握的監(jiān)測數據不準確，共享機制如同虛設導致決策失誤。

（三）水環(huán)境公益訴訟制度缺失導致司法監(jiān)督錯位

公眾參與流域水污染治理中的不足導致水污染管制缺乏體制外的監(jiān)督力量。環(huán)境法合作原則主張公眾參與治理決策的整個過程。而作為審查水環(huán)境政策、政府環(huán)境行政行為最直接、最有效的渠道，環(huán)境司法由于水環(huán)境公益訴訟制度的缺失而變得監(jiān)督乏力?，F(xiàn)行《水污染防治法》僅規(guī)定了當事人就水污染損害賠償糾紛可提起訴訟，但未規(guī)定水環(huán)境公益受到損害時法院如何處理。這種不合理的訴訟機制將水生態(tài)水環(huán)境在內的的環(huán)境公益排除在外，不能及時有效的控制流域性水污染，弱化了司法的保障作用。因此，對于流域水污染問題，司法機關和環(huán)保團體只能依靠環(huán)境民事公益訴訟制度，依法監(jiān)督企業(yè)等私主體的水污染行為。由于環(huán)境行政公益訴訟制度缺失，加之對流域水污染問題嚴重性的認識不足，最應接受審查的政府環(huán)境行政行為得以逃避監(jiān)督。司法監(jiān)督錯位在一定程度上導致環(huán)境行政權力擴張甚至被濫用，削弱了水污染管制的效力。

三、模式轉變：從科層管理到政府主導的協(xié)同治理模式

（一）完善聯(lián)防共治機制

流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度是“基于環(huán)境整體性、環(huán)境要素流動性的特點，主動克服行政管理的地域性、分割性而展開的制度設計”。2014年《環(huán)境保護法》概括性的規(guī)定了在流域內進行聯(lián)防聯(lián)治，2017年《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》也指出“破解跨界生態(tài)破壞和環(huán)境污染的關鍵在于建立區(qū)域間聯(lián)防共治機制”。但事實上，我國一直是以各級人民政府及其水行政主管部門為主導，以流域管理機構為輔助和補充、各行業(yè)部門共同管理防治的流域水污染治理格局，這種中央權威型管制模式致使流域聯(lián)防共治機制并沒有很好的建立和實施。從現(xiàn)有規(guī)劃制度看，《水法》規(guī)定了流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，《水污染防治法》規(guī)定了水污染防治規(guī)劃，兩者制定主體、規(guī)劃內容不一致，也缺乏相互銜接;從現(xiàn)有標準制度看，部門利益導向仍然較為明顯，而且整個環(huán)境標準體系中缺乏以特定流域為對象展開的標準設計;從現(xiàn)有環(huán)評制度看，目前沿江各省市設立的環(huán)評機制和規(guī)制還不統(tǒng)一;從現(xiàn)有監(jiān)測制度看，水量與水質監(jiān)測分屬水利系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)，監(jiān)測網絡重復建設嚴重，測量標準不一致、監(jiān)測數據的真實性和準確性存在問題。從現(xiàn)有執(zhí)法情況看，各地方政府部門執(zhí)法的標準、尺度不統(tǒng)一，且沒有專門的流域水環(huán)境執(zhí)法機構。因此，有必要通過科學的流域立法，將五項統(tǒng)一的原則性規(guī)定轉化為具體機制，明確統(tǒng)一的水污染防治規(guī)劃、水環(huán)境質量標準等重大事項;明確和細化參與聯(lián)合防治各方的權利義務、磋商程序、協(xié)議效力、違約責任等內容，使長江流域跨界環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)防制度能夠真正發(fā)揮實效。

（二）加強橫向政府間合作

與傳統(tǒng)命令—控制為主的科層管理模式不同，流域協(xié)同治理更加強調治理主體的多元化以及治理主體間的溝通對話和平等協(xié)商，通過在利益沖突中相互妥協(xié)達成共識。在這過程中，需要法律作為工具激發(fā)政府主體參與流域治理的積極性、塑造各層級的協(xié)調合作平臺、確立協(xié)調合作規(guī)則和違約機制以規(guī)范協(xié)作行為。在區(qū)域合作方面，由于缺乏自上而下的法律授權，目前長江流域橫向政府間尚未形成權威穩(wěn)定的合作制度，開展的合作實踐一般僅限于聯(lián)席會議、簽訂宣言協(xié)議、組織聯(lián)合行動等非正式非制度化的措施。因此，未來針對長江流域進行綜合立法時可以對此開展制度創(chuàng)新，并做較為具體的、可操作的規(guī)范安排。就中央政府而言，作為整體利益代表的國務院及相關部門應積極引導地方政府就跨域治理事務進行協(xié)商，通過完善財政轉移支付和生態(tài)保護補償機制，為地方協(xié)商合作提供動力。例如，在原環(huán)保部的牽頭下，安徽省、浙江省就新安江流域生態(tài)環(huán)境治理達成了生態(tài)補償協(xié)議;取得了較好的示范效應。

（三）改革傳統(tǒng)政績考核體系

為避免各地政府官員基于自身利益最大化而采取地方保護主義犧牲流域環(huán)境資源，必須使政府官員樹立科學的政績觀，完善現(xiàn)行官員政績考核體系，建立一套以環(huán)?？荚u指標、綠色GDP指標在內的數字化、規(guī)范化的干部考核體系。只有打破以經濟發(fā)展為考核標準的格局，使環(huán)境問題成為足以決定官員命運的重要砝碼，官員才能重視流域水污染問題，才能使當地社會經濟發(fā)展走上綠色可持續(xù)發(fā)展道路。此外，在績效考核中，常態(tài)化、規(guī)范化的問責機制應納入績效考核指標，尤其是出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故時，要加強對地方領導干部問責力度，必須追究其相關行政責任，而且應當終身追究。最后，要把地方政府官員的升遷考核與最近國家推行的“河長制”結合起來，由各地政府行政首長對轄區(qū)內流域水污染治理績效直接負責，不僅能加強政府官員治理流域水污染的行政職責，還能激發(fā)各級地方政府主動與相鄰政府協(xié)作治理的意愿，增強跨界水污染治理的協(xié)同效應，以新的思路推動長江經濟帶綠色發(fā)展。

四、結語

現(xiàn)行權威型環(huán)境治理模式已不足以應對流域、大氣等公共資源問題，亟需推動流域治理模式由權威性科層管理模式向協(xié)同治理模式轉變。不僅需要完善流域管理體制、加強聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管、約束地方保護主義行為，還需要鼓勵社會公眾力量的參與，這種參與可以是體制糾錯層面的，還可以是資金技術層面的。通過政府與社會的良性互動，相信長江流域水污染這一公共事務可以得到有效治理。

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