提升公眾參與舊城改造有效性的路徑探析

代凱

[摘? ?要]舊城改造是提高土地利用效率的有效手段，是提升市民生活質(zhì)量和城市品質(zhì)的重要方式。公眾參與舊城改造是維護(hù)居民合法權(quán)益的重要保障，是推動舊城改造工作順利實(shí)施的必然要求。當(dāng)前公眾參與舊城改造存在參與地位邊緣化、參與主體原子化、參與內(nèi)容簡單化和參與過程被動化等問題，影響了公眾對政府的信任，阻礙了舊城改造工作的推進(jìn)。解決上述問題，需要政府從共建共治共享的理念出發(fā)，通過完善制度與創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步提高公眾參與在整個舊城改造工作中的重要性，推動參與主體組織化、參與內(nèi)容豐富化和參與過程主動化，營造一個共建共治共享的舊城改造格局，提升公眾參與舊城改造的有效性，最終實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)發(fā)展與公眾利益保障的雙贏。

[關(guān)鍵詞]舊城改造;公眾參與;共建共治共享

中圖分類號： D63-31? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1008-410X（2019）02-0076-07

一、問題的提出

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，在帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推動社會主義現(xiàn)代化的同時，面臨著如何有效規(guī)劃、建設(shè)和管理的問題。土地作為一種稀缺資源，對城市尤其是大城市的發(fā)展意義重大。如何破解城市發(fā)展與土地有限之間的緊張關(guān)系是各地城市政府迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)問題。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出要“大力推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)解決群眾住房困難”[1]。舊城改造是提高土地利用效率的有效手段，也是提升市民生活質(zhì)量和城市品質(zhì)的重要方式。然而，舊城改造涉及眾多利益主體，如何平衡各方利益是政府開展舊城改造工作必須面對和解決的關(guān)鍵問題。公眾參與舊城改造意義重大，不僅是維護(hù)居民合法權(quán)益的重要保障，而且是推動舊城改造工作順利實(shí)施的必然要求。

公眾參與舊城改造問題得到了不同學(xué)科學(xué)者的廣泛關(guān)注，并基于對部分城市的調(diào)查開展了相關(guān)實(shí)證研究。城市規(guī)劃學(xué)的學(xué)者分析了公眾參與舊城改造的組織形式和具體方法。研究指出，在舊城改造過程中，改造區(qū)域內(nèi)居民應(yīng)當(dāng)組建利益群體代表，遵循合法合規(guī)、公平合理的原則參與舊城改造[2]。彭濤以渭南市為例，從政府法治的視角分析了舊城改造過程中政府、開發(fā)商和改造區(qū)域內(nèi)居民的利益博弈問題。研究認(rèn)為，政府在推進(jìn)舊城改造的過程中，必須以追求公共利益為原則，靈活運(yùn)用法律條文以協(xié)調(diào)好各方利益[3]。新聞傳播學(xué)的學(xué)者關(guān)注了公眾參與舊城改造協(xié)商平臺的建設(shè)問題。例如，在中山市推進(jìn)舊城改造工作中，政府以《中山日報(bào)》為載體，相對全面地宣傳舊城改造相關(guān)信息，搭建一個多元主體協(xié)商的平臺[4]。施蕓卿從微觀視角分析了在推進(jìn)舊城改造項(xiàng)目過程中基層政府工作人員的角色。研究指出，身處基層一線的政府工作人員扮演了“公仆”“親人”“中人”“執(zhí)法者”等不同角色，向改造區(qū)域居民宣傳舊城改造的政策，贏得群眾信任，爭取盡快簽約[5]。公共管理學(xué)的學(xué)者研究了多元主體參與舊城改造的現(xiàn)狀與問題。例如，朱德米等以上海市為例，對上海市舊城改造模式中協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)行了分析。研究認(rèn)為，盡管上海在舊城改造過程中已經(jīng)有了協(xié)同治理的勢頭，但仍然存在社會企業(yè)參與渠道不暢、改造區(qū)域內(nèi)居民參與水平不高等問題[6]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同學(xué)科、不同視角分析公眾參與舊城改造中的參與主體、參與客體和參與機(jī)制，并給出改進(jìn)公眾參與舊城改造的對策建議，積累一批富有見地的研究成果，為理論發(fā)展和實(shí)踐改善提供了指導(dǎo)和借鑒。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，聚焦公眾參與舊城改造過程中公眾與政府的行為，梳理公眾參與舊城改造的制度實(shí)踐，分析公眾參與舊城改造的現(xiàn)實(shí)問題，并從營造共建共治共享舊城改造格局的視角探討提升公眾參與舊城改造有效性的可能路徑。

二、公眾參與舊城改造的制度實(shí)踐

改革開放40年尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國各地政府開展了形式多樣的公眾參與活動，公眾參與實(shí)踐呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象，自上而下與自下而上力量的相互激蕩共同促進(jìn)了中國“新公共運(yùn)動”的興起與發(fā)展。尤其是近年來，隨著法治國家、法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)與公民法律意識、權(quán)利意識的日益增長，在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理領(lǐng)域，公眾參與舊城改造已經(jīng)成為國家和各級政府高度重視的問題，并出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)，開展了很多富有特色的公眾參與舊城改造實(shí)踐舉措。

公眾參與舊城改造的制度建設(shè)主要集中在兩個領(lǐng)域的法律法規(guī)創(chuàng)制：一是在城市規(guī)劃領(lǐng)域的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），二是在房屋征收和補(bǔ)償領(lǐng)域的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

舊城改造首先涉及規(guī)劃問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對城市規(guī)劃公開問題做出明確規(guī)定，這也就包含了舊城改造項(xiàng)目的規(guī)劃公開問題。具體而言，在規(guī)劃的編制過程中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由”。在修改控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條規(guī)定，“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”。修改修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見”。以上條款對舊城改造過程中的規(guī)劃信息公開和聽取公眾意見建議給出了明文規(guī)定。

舊城改造必然涉及國有土地上房屋征收與補(bǔ)償，這是群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，也是政府推進(jìn)舊城改造工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對以往舊城改造中的城市拆遷問題，國務(wù)院新修訂的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對公眾參與舊城改造給予了規(guī)定。具體而言，除了規(guī)定舊城改造規(guī)劃需要廣泛征求社會公眾意見外，特別對房屋征收補(bǔ)償方案中的公眾參與問題做出明確規(guī)定。第十條規(guī)定：“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日”。第十一條規(guī)定：“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！币陨蠗l款較為充分地保障了公眾參與舊城改造中的征收和補(bǔ)償方案制定環(huán)節(jié)。

此外，一些城市也出臺了相關(guān)的政策文件，專門就舊城改造中的公眾參與問題做出規(guī)定。例如，上海制定實(shí)施了《上海市城市更新實(shí)施辦法》，廣州制定實(shí)施了《廣州市城市更新辦法》，都對公眾參與舊城改造做出了相關(guān)的原則規(guī)定與具體規(guī)定（見表1）。

在實(shí)踐層面，地方政府除了執(zhí)行上述法律法規(guī)外，還開展了形式多樣的公眾參與實(shí)踐。例如，在吉林省長春市，政府推動公眾參與到舊城改造的全過程之中，就“改不改”“怎么改”聽取群眾的意見建議。在舊城改造規(guī)劃設(shè)計(jì)前，改造區(qū)域內(nèi)街道和社區(qū)主動征求群眾意見;在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案完成后，再次征求改造區(qū)域內(nèi)群眾意見。此外，組織社區(qū)居民參與到舊城改造的施工管理過程，讓群眾對建材和工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。在四川省成都市，政府以“改不改，群眾說了算;改哪里，群眾拿主意;好不好，群眾來評判”為原則，采用“三視三問”群眾工作法，推動公眾參與舊城改造。舊城改造前期，政府廣泛摸底改造區(qū)域內(nèi)居民的意愿，問需于民;在改造過程中，就改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案等向居民公示公開并廣泛征求意見建議，問計(jì)于民;在項(xiàng)目改造后，邀請群眾代表參與監(jiān)督指導(dǎo)和驗(yàn)收評價，問效于民。在廣東省廣州市，政府針對恩寧路改造項(xiàng)目成立了廣州舊城改造首個公眾參與平臺——恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會。委員會由當(dāng)?shù)亟值罓款^，相關(guān)職能部門配合，吸納人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)規(guī)劃師、居民代表、商戶代表、媒體代表、專家顧問等，共同參與舊城改造，協(xié)調(diào)居民、開發(fā)商等各方利益以及舊城改造過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。從以上代表性城市的實(shí)踐可以看出，不同城市政府通過搭建平臺和創(chuàng)新機(jī)制，吸納更廣范圍的社會公眾參與到舊城改造的各個流程，從而推動舊城改造“由民做主”。

三、公眾參與舊城改造的突出問題

國家和地方出臺了相關(guān)法律法規(guī)與政策文件為公眾參與舊城改造提供了制度保障，地方政府開展形式多樣的實(shí)踐活動豐富和拓展了公眾參與舊城改造渠道平臺。然而，公眾參與舊城改造仍存在不少問題，尤其是從決策制定影響力的角度審視，公眾對舊城改造決策的最終制定權(quán)比較受限，參與的有效性較為不足。

（一）參與地位邊緣化

參與地位邊緣化主要是指公眾參與舊城改造在整個舊城改造工作中的位置處于邊緣地帶，政府對公眾參與的重視程度不高。一般而言，舊城改造的責(zé)任主體是區(qū)縣政府，具體由政府相關(guān)職能部門實(shí)施。整個舊城改造工作大概包括前期摸查、改造方案編制、拆遷安置補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)、土地儲備整理、項(xiàng)目運(yùn)作管理等階段。在舊城改造所有工作中，政府的工作重心主要是圍繞項(xiàng)目改造的規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地收儲和經(jīng)濟(jì)平衡測算展開的，這些都涉及項(xiàng)目是否有必要推行的經(jīng)濟(jì)因素，公眾方面的因素并沒有進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)作的核心。事實(shí)上，在相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件實(shí)施之前，公眾參與舊城改造并沒有得到相關(guān)部門的重視;實(shí)施之后，相關(guān)部門要按照政策規(guī)定，開展公眾參與活動。盡管公眾參與在舊城改造工作中的地位有所提升，但尚未進(jìn)入政府視野的核心地帶。

（二）參與主體原子化

參與主體原子化主要是指公眾參與舊城改造往往是單兵作戰(zhàn)的個人行為，缺乏組織化的集體行為。由于公眾參與需要花費(fèi)一定的時間和精力，需要一定的技能和手段，因此，公眾不是在所有領(lǐng)域都有著較高的參與需求。與其他領(lǐng)域不同的是，舊城改造涉及改造區(qū)域內(nèi)居民的切實(shí)利益，他們有著非常強(qiáng)烈的參與動機(jī)和參與意愿，希望通過參與來影響政策制定以達(dá)成他們滿意的目標(biāo)。然而，就目前我國公眾參與舊城改造的實(shí)際情況來看，改造區(qū)域內(nèi)居民參與舊城改造的組織性并不高，主要以原子化和個體化為主，不同利益居民之間缺乏溝通協(xié)調(diào)。上述情況導(dǎo)致的結(jié)果就是，公眾在舊城改造中的主體地位不突出，利益分散化，對政府決策的影響力比較有限?！霸诔鞘信f城改造中，組織化的權(quán)力和資本與碎片化的多元利益主體之間的不均衡博弈，使組織化的權(quán)力與資本成為舊城改造實(shí)質(zhì)上的主體”[7]。

（三）參與內(nèi)容簡單化

參與內(nèi)容簡單化主要是指公眾參與舊城改造一般只針對是否改造與拆遷安置補(bǔ)償方案制定，在項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)管理方面參與不足。目前絕大多數(shù)地方政府在開展舊城改造的過程中，都會針對“改不改”“怎么改”問題征詢改造區(qū)域內(nèi)居民的意見建議?！案牟桓摹?，也就是對項(xiàng)目地塊要不要進(jìn)行改造咨詢?nèi)罕?“怎么改”，也就是對改造項(xiàng)目的拆遷安置補(bǔ)償方案如何制定引入公眾參與。應(yīng)當(dāng)說，上述舉措基本涵蓋了公眾參與舊城改造的主要問題。然而，在改造項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及項(xiàng)目的建設(shè)管理方面，公眾的參與性仍然有待提升。例如，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，政府部門主要是采用公示的形式向居民進(jìn)行展示，居民并沒有參與規(guī)劃設(shè)計(jì);在項(xiàng)目的施工建設(shè)階段，居民更被排除在外。事實(shí)上，很多居民非常關(guān)心房屋結(jié)構(gòu)、戶型設(shè)計(jì)、建材品牌、建筑質(zhì)量，這方面的參與是缺位的。

（四）參與過程被動化

參與過程被動化主要是指公眾參與舊城改造基本上都是政府主動發(fā)起的行為，改造區(qū)域內(nèi)居民處于被動地位。政府對公眾參與存在兩種類型的行為選擇：一種是政府主動發(fā)起型，另一種是政府被動反應(yīng)型[8]。這里的政府被動反應(yīng)型也就是由公眾主動發(fā)起的公眾參與活動。從我國公眾參與舊城改造的現(xiàn)實(shí)來看，幾乎所有的公眾參與活動都是由政府主動發(fā)起的，很少有由居民主動發(fā)起的公眾參與行為。例如，在舊城改造最開始的改造地塊是否開展舊城改造意愿征詢環(huán)節(jié)，一般都是由政府部門首先動員，發(fā)動居民參與;在拆遷安置補(bǔ)償方案制定環(huán)節(jié)，也是由政府部門制定征求意見稿，然后搜集居民意見建議?？梢?，在這些重要環(huán)節(jié)中，居民的主動性是較少體現(xiàn)的，這就使得其在舊城改造工作中的話語權(quán)比較有限，對決策影響力也會受到限制。

四、公眾參與舊城改造的路徑探析

公眾參與舊城改造存在參與地位邊緣化、參與主體原子化、參與內(nèi)容簡單化和參與過程被動化等問題，影響了公眾對政府的信任，阻礙了舊城改造工作的推進(jìn)。如何破解上述問題，使公眾在有序參與政府決策的同時，提升參與的有效性，增進(jìn)居民與政府之間的信任感，從而推進(jìn)舊城改造工作的順利實(shí)施，是政府亟待關(guān)注的重要議題[9]。黨的十九大報(bào)告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[10]（P49）。舊城改造屬于典型的社會治理議題。共建共治共享社會治理格局的提出為解決公眾參與舊城改造存在的上述問題，推動整個舊城改造工作的暢通執(zhí)行給出了根本遵循和行動指南。

（一）樹立舊城改造工作中的共建共治共享理念

理念是行動的先導(dǎo)。中央提出打造共建共治共享的社會治理格局，是“執(zhí)政黨對公共治理理念的吸納認(rèn)同、上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的積極調(diào)整、國家治理對社會主要矛盾變化的正確回應(yīng)”[11]。從理論上看，共建共治共享理念有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，包括治理理論和公共性理論等;從實(shí)踐上看，這一理念蘊(yùn)含著社會治理主體的“一核多元”、社會治理過程的多元參與和社會治理結(jié)果的共同享有[12]。各級政府需要深刻認(rèn)識共建共治共享理念提出背后的深層次原因，自覺用這一理念武裝頭腦并指導(dǎo)實(shí)踐。在推進(jìn)舊城改造的過程中，政府相關(guān)部門特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要破除一種觀念，即公眾參與是影響政府開展舊城改造工作推進(jìn)的絆腳石，會影響到政府對決策事項(xiàng)的控制甚至惹出什么“亂子”。在此基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持以人民為中心，樹立共建共治共享的理念，破除單一性主體、行政化指令、單方面推動等思維，構(gòu)建多元化的協(xié)商主體，吸納改造區(qū)域內(nèi)居民甚至更廣泛的社會公眾參與到改造過程中來，共享舊城改造后城市品質(zhì)提升的成果，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建，建好城市為人民”。

（二）強(qiáng)化公眾參與在舊城改造工作中的重要性

就目前的情形來看，盡管政府在開展舊城改造的過程中已經(jīng)開始重視公眾參與問題，但公眾參與在舊城改造中的重要性并沒有被提升到一個應(yīng)有的高度。一些政府部門擔(dān)心公眾參與舊城改造可能會引發(fā)一定的不確定性而顧慮重重，但又迫于相關(guān)法律法規(guī)的約束與公眾的強(qiáng)烈訴求不得不開展公眾參與。馬克斯·韋伯將人類理性分為工具理性與價值理性兩種形式，指出與價值理性相比，工具理性強(qiáng)調(diào)運(yùn)用手段達(dá)成目的，而對于目的本身的價值及其所使用手段本身固有的價值傾向并不重視[13]。當(dāng)前很多政府對待公眾參與舊城改造還停留在一個工具理性層面，沒有上升到價值理性層面。正是源于上述原因，地方政府在舊城改造領(lǐng)域開展公眾參與就往往淪為一種形式。為此，地方和政府相關(guān)部門在執(zhí)行國家法律法規(guī)的前提下，必須建立健全地方政策制度，對公眾參與舊城改造的重要性、必要性給予規(guī)定，對公眾參與舊城改造的程序、環(huán)節(jié)給予明確，完善對居民意見建議的收集、登記、說明、反饋機(jī)制，健全紀(jì)檢監(jiān)察部門對公眾參與舊城改造過程的監(jiān)督機(jī)制，從而保障改造區(qū)域內(nèi)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。除了建立健全相關(guān)的制度和政策外，還要進(jìn)一步強(qiáng)化對這些政策制度的貫徹落實(shí)，減少政府相關(guān)部門及其工作人員的“搞變通”“打折扣”，確保公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）提高公眾參與舊城改造主體的組織化水平

面對政府強(qiáng)大的組織資源，居民一方的資源通常顯得勢單力薄，很容易受到政府的操控和忽視。公眾參與在舊城改造中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響力不僅需要來自政府一方的理念轉(zhuǎn)變和制度供給，還需要來自公眾一方的資源集聚和能力提升。與歐美發(fā)達(dá)國家公眾參與舊城改造相比，我國舊城改造領(lǐng)域中的非政府組織比較缺失，居民自組織力量相對不足，在代表公民利益上存在缺陷，導(dǎo)致公眾參與舊城改造的組織化程度不高，影響了公眾參與的有序性和有效性。維護(hù)改造區(qū)域內(nèi)居民的合法權(quán)益與社會公眾的公共利益，就必須發(fā)揮社會組織和民間團(tuán)體在舊城改造中的功能，形成“有組織的聲音”?！敖M織化在獲得行動能力的同時，可以將這種能力控制在理性的、有節(jié)制的范圍內(nèi)，這就為理性協(xié)商提供了基礎(chǔ)，避免了聚眾所帶來的不可控制的破壞性力量”[14]。可見，提高公眾參與舊城改造主體的組織化水平不僅有利于維護(hù)居民的合法權(quán)益，同時可以使公眾參與更具有序性和有效性，無論對居民還是政府都是雙贏。在提升公眾參與舊城改造組織化的同時，政府和社會組織可以通過專業(yè)培訓(xùn)等方式提升公眾的參與能力，包括資料收集能力、語言表達(dá)能力和議事協(xié)商能力等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個人利益與公共利益的有機(jī)結(jié)合。

（四）推動公眾參與舊城改造內(nèi)容的豐富化程度

舊城改造是一個系統(tǒng)工程，公眾參與舊城改造不能只停留在部分環(huán)節(jié)，而是要貫穿舊城改造的醞釀、決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的全過程。除了鞏固和深化現(xiàn)有改造項(xiàng)目規(guī)劃和拆遷安置補(bǔ)償方案的公眾參與外，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)開放并鼓勵公眾參與舊城改造的更多領(lǐng)域，包括聽取改造區(qū)域內(nèi)居民對房屋結(jié)構(gòu)、戶型設(shè)計(jì)、建材品牌等方面的要求，允許居民全過程監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)。在實(shí)踐中，一些地方開展了有益的探索。例如，江西省贛州市制定實(shí)施社區(qū)規(guī)劃師和義務(wù)監(jiān)督員制度，為每個社區(qū)配備1名中級以上技術(shù)人員作為社區(qū)規(guī)劃師和1名富有社會責(zé)任感的群眾作為義務(wù)觀察員，豐富公眾參與舊城改造的內(nèi)容[15]。社區(qū)規(guī)劃師和義務(wù)監(jiān)督員的職責(zé)主要包括搜集社區(qū)發(fā)展意愿和群眾改造意見、宣傳規(guī)劃知識并為群眾提供技術(shù)咨詢、討論并指導(dǎo)實(shí)施改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、監(jiān)督施工全過程等。在履行職責(zé)的過程中，發(fā)動和吸納改造區(qū)域內(nèi)居民參與舊城改造全過程，同時做好政府、開發(fā)商、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、施工單位和居民等多方的協(xié)調(diào)工作。上述舉措就大大豐富了公眾參與舊城改造的內(nèi)容，可以讓公眾全方位地參與改造過程之中。

（五）提升公眾參與舊城改造的積極性和主動性

舊城改造工作中的不同主體處于典型的中心—邊緣結(jié)構(gòu)之中，其中政府作為中心性要素，主導(dǎo)公眾參與的過程;公眾作為邊緣性要素，在政府的控制下參與到舊城改造過程中來。與國外相比，我國很少有由公眾主動發(fā)起的舊城改造活動，即使其所在社區(qū)的人居生活狀況已經(jīng)到了需要改造的程度。值得注意的是，在部分城市，一些已經(jīng)納入舊城改造的社區(qū)，由于社區(qū)被劃定在歷史文化保護(hù)范圍內(nèi)，規(guī)劃只能做“減法”（即嚴(yán)格控制拆遷量、建設(shè)量不增加、抽疏人口等），改造地塊開發(fā)強(qiáng)度、容積率等嚴(yán)重受限，很容易因無法實(shí)現(xiàn)地塊內(nèi)成本與收益的經(jīng)濟(jì)平衡而擱置。即使居民對舊城改造有著非常強(qiáng)烈的訴求，但政府并沒有推進(jìn)該地塊的舊城改造工作。因此，相關(guān)社區(qū)的居民應(yīng)當(dāng)建立一個推進(jìn)舊城改造工作利益共同體，減少“搭便車”行為，通過各種渠道和方式影響政府，爭取政策傾斜，推動社區(qū)改造納入政府議事日程，采用“微改造”形式改善人居生活環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)從被動等待到主動謀求的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)? 語

推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，要求各級政府堅(jiān)持以人民為中心的思想，實(shí)行民主行政，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[16]。城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理同樣如此。要充分發(fā)揮公眾參與這一重要社會資源的價值功能，從而實(shí)現(xiàn)有效的城市治理[17]。中央城市工作會議指出，要“尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”[18]。城市的核心是人，舊城改造的核心也是人。近年來，越來越多的城市在開展舊城改造的工作中，通過各種制度保障公眾參與的權(quán)利，拓展公眾參與的渠道，吸納群眾的意見建議，贏得了群眾的信任和支持，促進(jìn)了舊城改造項(xiàng)目的順利實(shí)施。在接下來的工作中，政府不僅要推進(jìn)土地集約利用、提升城市發(fā)展品質(zhì)，而且要高度重視市民在舊城改造中的主體地位，吸納公眾參與舊城改造的全領(lǐng)域、全過程，提升公眾參與舊城改造的有效性，營造一個共建共治共享的舊城改造格局，從而實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好改造區(qū)域內(nèi)居民合法權(quán)益和全體市民的公共利益，使全體人民共享城市發(fā)展成果。

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