行政公益訴訟實踐中的問題及建議

王鋼猛

摘 要：行政公益訴訟拓展了在行政訴訟法領(lǐng)域下對行政機關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間，形成一種倒逼機制，促使行政機關(guān)增強依法行政意識，維護國家利益和社會公共利益、公民合法權(quán)益。但是，我們也應理性地認識到行政公益訴訟在實踐中碰到的問題。如訴前調(diào)查取證、訴中舉證責任、訴后檢察監(jiān)督，筆者通過上述問題的分析，以期望行政公益訴訟道路越走越順。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;調(diào)查取證;舉證責任;檢察監(jiān)督

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0170-01

行政公益訴訟拓展了在行政訴訟法領(lǐng)域下對行政機關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間，實現(xiàn)了以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，迫使行政權(quán)走上規(guī)范化、法治化地道路。但我們也認識到行政公益訴訟面臨著諸多問題。

一、訴前調(diào)查取證問題

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟應提交被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。因此，檢察機關(guān)收集的證據(jù)能否證明待證事實，就是辦理行政公益訴訟案件的核心問題，然而檢察機關(guān)卻在訴前調(diào)查碰到難題。主要由以下原因：

（一）法律規(guī)范缺乏強制力?！度嗣駲z察提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《最高檢實施辦法》）規(guī)定了人民檢察院可以采取的調(diào)查方式以及不得采取的強制性措施。但并未規(guī)定救濟性保障措施，明顯缺乏強制力。實踐中，檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程遭遇尷尬，甚至會碰到暴力妨礙取證突發(fā)事件。

（二）人力、財力配備不足。檢察機關(guān)民行部門，除了開展傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督工作外，還要辦理公益訴訟案件，人員配置明顯薄弱。另外，公益訴訟大多案件需要依賴外部技術(shù)進行鑒定、評估，而這些都需要大量財力投入。

故筆者建議從以下兩點完善：1、建議在相關(guān)法律條文中加入對妨礙檢察機關(guān)開展調(diào)查取證工作應承擔的法律責任的剛性條文。2、保障人財資源供給。行政公益訴訟正是大施拳腳的時候，建議對民行部門人力、財力給與支持。另外，建議最高人民檢察院建立在檢察系統(tǒng)建立全國互通的生態(tài)環(huán)境、國有資產(chǎn)保護和資源保護等領(lǐng)域鑒定、評估專家人才庫，統(tǒng)一鑒定、評估、審計的費用，并保障經(jīng)費支出。全國各地、各級檢察機關(guān)以高效、便捷為原則可以跨區(qū)域、跨級別委托鑒定，平衡全國專家資源，節(jié)約鑒定時間、經(jīng)費。

二、訴中舉證責任問題

翻閱現(xiàn)有的有關(guān)行政公益訟訴的相關(guān)法律、法規(guī)，只有最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十五條列舉了檢察機關(guān)承擔舉證責任的事項，即檢察機關(guān)應當對原、被告適格、案件屬于行政公益訴訟受案范圍等證明起訴符合法定條件的程序性事項、國家利益和社會公共利益受到侵害的事實以及檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序提出檢察建議且行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實承擔舉證責任。但對于行政機關(guān)的行政行為應由哪方舉證并未規(guī)定，影響了檢察機關(guān)和行政機關(guān)舉證責任的分配，應引起重視。

行政公益訴訟具有中國特色的一種訴訟制度，系行政訴訟的一個特殊類型，行政公益訴訟中有行政機關(guān)不作為和行政機關(guān)違法行使職權(quán)而造成國家利益、社會公共利益受到侵害的兩種情況。因此，筆者認為可以參考《行政訴訟法》在作為和不作為兩種行政公益訴訟案件中，對舉證責任的分配也進行區(qū)別對待。

在作為行政公益訴訟中，根據(jù)行政執(zhí)法、處罰等法律的依法行政原則，行政機關(guān)應當提供作出具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)法律或規(guī)范性文件。此時適用“舉證責任倒置”較合理，即由行政機關(guān)承擔主要舉證責任，以證明行政機關(guān)并未違法行使職權(quán)。在不作為行政公益訴訟中，行政機關(guān)不可能主動證明其未履行法定職責以及對國家利益和社會公共利益造成了侵害，否則就違反了“不得自證其罪”的證據(jù)規(guī)則。此時由檢察機關(guān)承擔舉證責任較合理。檢察機關(guān)應就行政公益訟訴案件承擔舉證責任。如此明確舉證責任后，檢察機關(guān)才能在訴前調(diào)查取證階段主動調(diào)查和收集有用的證據(jù)，形成環(huán)環(huán)相扣的證據(jù)鏈，充分地證明待證事實，減少司法資源浪費。

三、訴后檢察監(jiān)督問題

對于進入審判程序的行政公益訴訟，檢察機關(guān)該如何啟動對未生效裁判的檢察法律監(jiān)督程序問題亟需引起重視，并加以解決。筆者認為檢察機關(guān)應以提起抗訴的方式較合適。原因有二：一是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟目的是為了維護國家利益、社會公共利益，類似于檢察機關(guān)公訴部門的職能，且與公訴相對應的是提出抗訴職能。二是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是以司法權(quán)來監(jiān)督行政權(quán)，以抗訴完成檢察監(jiān)督更有利于強化其司法監(jiān)督的效果。對已經(jīng)生效的裁判，目前的司法解釋已經(jīng)將檢察機關(guān)的抗訴權(quán)合法化，其目的是確保判決或裁定的準確性。因此行政公益訴訟部門肩負雙重職責的，一方面要監(jiān)督行政執(zhí)法——監(jiān)督行政機關(guān)的違法行使職權(quán)或未履行法定職責，另一方面要監(jiān)督司法審判——監(jiān)督人民法院的判決或裁判。另外，筆者建議在檢察機關(guān)內(nèi)部采取一定措施，避免將行政公益訴訟案件的勝訴率、抗訴、改判等作為考核標準，以免有關(guān)人員盲目追求考核分數(shù)而違背行政公益訴訟的初衷。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]詹有平.檢察機關(guān)作為公益訴訟主體的探索[J].陜西學前師范學院學報，2017，33（12）：140-143.

[2]徐航航.論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的思路與趨向[J].政法學刊，2017，34（06）：107-112.