當(dāng)代中國治體的核心結(jié)構(gòu)

[關(guān)鍵詞]治理體系機(jī)構(gòu)改革黨政科層制

2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，開始對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行大力度的調(diào)整改革。國家主席習(xí)近平在2019年新年賀詞中特別指出“這一年，我們隆重慶祝改革開放40周年，對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革?！盵1]從這一總結(jié)評(píng)價(jià)中足見國家機(jī)構(gòu)改革的重要性與深遠(yuǎn)意義。這次國家機(jī)構(gòu)改革有著較為清晰的發(fā)展脈絡(luò)：2013年，黨的十八屆三中全會(huì)“破題”，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;[2] 2018年，黨的十九屆三中全會(huì)“解題”，通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》;[3]此后，從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革方案穩(wěn)步推進(jìn)落實(shí)。如今，隨著中央和省市具體方案的不斷呈現(xiàn)，我們也更清晰地看到這場改革的新內(nèi)容和深遠(yuǎn)影響。

這輪機(jī)構(gòu)改革具有鮮明的問題導(dǎo)向和實(shí)效導(dǎo)向，而并非囿于某種抽象價(jià)值理念的浪漫主義實(shí)驗(yàn)。這個(gè)鮮明的指向就是十八屆三中全會(huì)開始提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。

一、“治體”：從歷史到當(dāng)代

曹錦清教授將治理體系簡稱為“治體”，并提出中國政治學(xué)“要將重點(diǎn)從‘政體轉(zhuǎn)向‘治理體系的研究”。[4]“治體”一詞在中國傳統(tǒng)政治詞匯中早已有之，南宋淳祐年間呂中著有《類編皇朝大事記講義》（今稱《宋大事記講義》）。呂中在該書《序論》中以“治體論”、“制度論”與“國勢論”[5]作為分析宋代政治變遷的核心概念與框架。有研究指出，呂中所說的治體“由仁意精神和紀(jì)綱法制構(gòu)成，而制度包含紀(jì)綱大意與具體形式，前二者中的央地關(guān)系和文武規(guī)模，與政治地理形勢一起決定了政治體的國勢強(qiáng)弱。三者總體上決定了國家政治的命運(yùn)、治亂和實(shí)力格局”。[6]曹錦清教授的“治體論”是一種“制度論”，或者說以制度為中心的“結(jié)構(gòu)論”。而呂中的“治體論”偏向于對(duì)治理機(jī)制的規(guī)律性總結(jié)，所以才將“治體”與“制度”作為并列的概念使用。呂中的“治體”中的“體”更接近“根本規(guī)律”之意——可謂“機(jī)制論”。相對(duì)而言，曹錦清教授“治體”觀與黨中央提出的“國家治理體系”的原意較為接近。學(xué)界在使用“治體”一詞時(shí)也主要是指“制度”，“體”是作為“組織體系”或“組織結(jié)構(gòu)”之意。因此，本文將在這一意義上展開對(duì)中國治體的探討。另外，王紹光教授提出的“政道”、“治道”概念指的也是圍繞治理的制度集合，與曹錦清教授的“治體”概念接近，可以作為對(duì)“治體”概念的有益補(bǔ)充。[7]但王紹光教授在對(duì)“治道”進(jìn)行具體論述時(shí)更多探討決策參與、議題設(shè)置、公安、財(cái)政、醫(yī)改等細(xì)節(jié)問題，本文則將聚焦到“黨政關(guān)系”這一關(guān)鍵問題的制度安排上。

筆者認(rèn)為，中國治體的基礎(chǔ)是“郡縣國家”，近代以來的中國治體則具有“超級(jí)郡縣國家”特征?！爸误w”所涉及的制度頗多，從確立良好社會(huì)秩序的角度而言，古今治體皆須認(rèn)真處理三大關(guān)系：天人關(guān)系（價(jià)值體系）、地人關(guān)系（生態(tài)管理）、人人關(guān)系（行為規(guī)范）。其中又以“人人關(guān)系”為重，農(nóng)業(yè)時(shí)代儒家以“三綱五?！弊鳛榛镜闹贫扰c秩序安排。鑒于鄉(xiāng)土社會(huì)的自治傳統(tǒng)與農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的偏好，中國傳統(tǒng)的治國之道重在“治官（吏）”[8]而非“治民”。“治官（吏）”則以處理好央地、文武和監(jiān)察三大關(guān)系為主，實(shí)際上還是圍繞如何統(tǒng)領(lǐng)駕馭好政府展開。

隨著近代中國遭遇千年未有之變局，傳統(tǒng)郡縣國家治體中的“干強(qiáng)枝弱”弊端暴露無遺。因此，中國共產(chǎn)黨從一開始就面臨著傳統(tǒng)中國治體的再造任務(wù)，非如此不足以整合力量改天換地?，F(xiàn)代中國治體在“人人關(guān)系”層面上，面臨著六大制度建設(shè)任務(wù)：黨軍、黨政、黨群、黨經(jīng)、央地與監(jiān)察。這其中，央地關(guān)系是積累了長期經(jīng)驗(yàn)智慧的領(lǐng)域，其核心的制度安排基本得到長期堅(jiān)持和鞏固;黨軍關(guān)系沿襲了唐以來文武分途的基本邏輯;而“黨群關(guān)系”的實(shí)踐和理論，則為中國走向現(xiàn)代治理提供了新方案和新貢獻(xiàn)。[9]也正是因著在黨軍、黨群關(guān)系上的出色實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了新中國以及現(xiàn)代政府體系。

但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯不斷展開，一個(gè)高度分化的社會(huì)逐漸顯現(xiàn)，政府體系也不斷擴(kuò)張而日益龐大，黨如何更好地領(lǐng)導(dǎo)龐大的政府體系，不斷兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公正，成為新時(shí)代治體建構(gòu)的關(guān)鍵，也是本次機(jī)構(gòu)改革的核心。在一個(gè)全球格局大重組的“新周期”，[10]如何能夠凝心聚力帶領(lǐng)中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興？在一個(gè)社會(huì)分工與分化日益發(fā)展的時(shí)代，如何能夠協(xié)同合作保持團(tuán)結(jié)有所作為？中國共產(chǎn)黨一直在探索打造足以承載這些歷史使命的合適組織載體。筆者將這一組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵部分概括為“黨政科層制”。

二、機(jī)構(gòu)改革：黨政科層制的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷

（一）“兩個(gè)韋伯”與中國道路

談起科層制，不可避免要回應(yīng)西方主流的科層制研究。概言之，在科層制研究中，存在著“德國的韋伯”和“美國的韋伯”兩副面孔。然而，中國學(xué)界長期以來更為重視“美國的韋伯”，將其作為主導(dǎo)中國現(xiàn)實(shí)問題與理論關(guān)懷的重要面向。如果說“德國的韋伯”面對(duì)的是“科層僵化、昧于大勢”的時(shí)代主題;“美國的韋伯”面對(duì)的則是“科層繁瑣、效率低下”的時(shí)代主題。反觀當(dāng)下，中國的時(shí)代主題與兩者都有所不同，體現(xiàn)出“科層分權(quán)、整合困難;科層僵化、脫離群眾”的狀況。

談“兩個(gè)韋伯”并不是要在韋伯的科層制研究和美國組織社會(huì)學(xué)之間分出高下，但當(dāng)代中國學(xué)人在涉及這一問題時(shí)應(yīng)有清醒的自覺。在我們這樣一個(gè)歷史悠久而國情復(fù)雜的大國，“找回歷史”、“找回政治”、“找回結(jié)構(gòu)”是科層制研究中需要特別注意的地方。目前研究中國治理體系的視角主要從市場機(jī)制、官員激勵(lì)、壓力型體制等出發(fā)，分析中國治理體系特征與績效之間的關(guān)系，這類研究雖有很多啟發(fā)意義，但忽略了治理體系中關(guān)鍵性的“結(jié)構(gòu)性因素”。筆者提出“黨政科層制”這一概念，指的是在當(dāng)代中國國家治理體系中，以中國共產(chǎn)黨為核心所構(gòu)建的黨和政府雙重科層制復(fù)合結(jié)構(gòu)。在中國的政治語境中，一般以“條塊體制”的說法表達(dá)類似意思。本文使用“黨政科層制”的概念，一方面凸顯了組織結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，避免了“黨政體制”[11]這類詞匯涵蓋過廣所帶來的模糊性;另一方面，“科層制”有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)含義，可以將分析對(duì)象聚焦于組織結(jié)構(gòu)，而不像“黨政體制”往往與“政體”比較研究牽連在一起。[12]而政體問題與意識(shí)形態(tài)等因素的天然親緣性，容易使問題復(fù)雜化，反而影響了我們討論制度特征的客觀性。

一般政府科層體系的通病在于：“僵”，即容易脫離群眾而淪為官僚主義;“散”，即各自為政難以整合力量;“慢”，即沉溺規(guī)則因循守舊不能適應(yīng)快速變動(dòng)的外部環(huán)境挑戰(zhàn);“狹”，即囿于成本而對(duì)社會(huì)的覆蓋面狹窄且不善于處理大量百姓的生活小事。一言以蔽之，即政府科層體系容易陷入碎片化與保守化的泥潭。而黨政科層制具有整合政黨和政府雙重優(yōu)勢的特點(diǎn)，以黨的“賢、活、力、全”等優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的“僵、散、慢、狹”等不足，進(jìn)而打造出一套綜合性的科層組織，兼具價(jià)值導(dǎo)向和行政效率，協(xié)調(diào)彈性權(quán)變和依法辦事。中國共產(chǎn)黨作為“使命型政黨”[13]的優(yōu)秀特質(zhì)在于：“賢”，即始終保持其理想抱負(fù)和組織先進(jìn)性;“活”，即始終本著高度的學(xué)習(xí)精神不斷調(diào)整自身和政策;“力”，即鋼鐵一般的紀(jì)律保持隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力;“全”即廣泛覆蓋整個(gè)國家和社會(huì)的各個(gè)層面和領(lǐng)域。總而言之，就是這種政黨組織的先進(jìn)性與整合性的特征突出。

2018年3月發(fā)布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中開宗明義，“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系?！盵14]“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”成為此次改革的最鮮明特征，這是與十九大最新修改的黨章一脈相承的，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在黨中央的機(jī)構(gòu)改革上，具體部署是“優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力?！盵15]概括起來就是：優(yōu)結(jié)構(gòu)、抓大事、強(qiáng)部門、順職能、全覆蓋。其中，組建國家監(jiān)察委員會(huì)，不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局，就屬于“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的典型措施。組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以及將原有的四個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，都是體現(xiàn)“抓大事”。[16]中央組織部統(tǒng)一管理中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和公務(wù)員工作，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作和電影工作，都是屬于“強(qiáng)部門”。不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室，有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會(huì)承擔(dān)，則是“順職能”。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)：如何更好實(shí)現(xiàn)

此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、行政執(zhí)法、跨軍地、群團(tuán)、地方機(jī)構(gòu)改革等多個(gè)方面。如果說群團(tuán)改革涉及黨的執(zhí)政根本和基礎(chǔ)的話，黨和政府的機(jī)構(gòu)改革就是重點(diǎn)和難點(diǎn)，其核心在于黨如何才能夠更好地領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)日益強(qiáng)大且具有職能分化趨勢的現(xiàn)代政府，或者說，在面對(duì)一個(gè)日益復(fù)雜的治理環(huán)境時(shí)，黨如何將這些治理任務(wù)在不同的組織機(jī)構(gòu)間進(jìn)行分配和整合。根據(jù)目前各部門對(duì)改革的實(shí)際執(zhí)行情況，我們總結(jié)出大致有三種類型的探索，即“直接干”（職能強(qiáng)化）、“領(lǐng)著干”（歸口管理）和“創(chuàng)新干”（增設(shè)部門）。

所謂“直接干”，即在一些涉及政治性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，采取黨的職能部門直接管理負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)化的表達(dá)是“職能強(qiáng)化”。如監(jiān)察、干部、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等，政府機(jī)構(gòu)中原有的部門或被合并，或職能轉(zhuǎn)移。這對(duì)我們深入理解剖析現(xiàn)代社會(huì)治理中的公共事務(wù)屬性上的差異具有極大意義，到底哪些事項(xiàng)由政治性權(quán)力直接負(fù)責(zé)更為適宜？這方面，青年學(xué)者陳柏峰、強(qiáng)舸、楊華與袁松等均做出了出色的探索研究，陳柏峰從基層執(zhí)法的角度分析黨政體制的巨大影響和塑造能力，[17]楊華與袁松從“中心工作”（即政治任務(wù)）入手分析了地方縣域治理中不同性質(zhì)與類型工作的劃分模式;[18]而強(qiáng)舸則從“誰能進(jìn)入縣黨委常委會(huì)”的角度分析工作輕重緩急的歷史變遷。[19]但這里需要指出的是，楊華等分析框架中一個(gè)不足之處或者說潛在的偏差是，可能大大低估了黨的職能部門的力量和作為空間。如楊華等在不同文章中均反復(fù)提到的一個(gè)結(jié)論是，“在縣域治理實(shí)踐中，科層體制完成了縣域治理中絕大部分事務(wù)，黨政體制承擔(dān)的是少數(shù)重要事務(wù)”，[20]“縣級(jí)黨委及其工作部門本身不具備完成治理事務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍和工具手段。只有政府職能部門擁有人財(cái)物權(quán)等治理資源，因此縣級(jí)黨委的政治動(dòng)員就是要對(duì)這些政府部門進(jìn)行調(diào)動(dòng)和配置，以將它們的資源集中到完成中心工作上來”。[21]這樣的結(jié)論在歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面均會(huì)遇到挑戰(zhàn)。建國之前我黨就打造了軍政合一、黨政合一的體系，“不僅履行一般政黨所具有的宣傳、聯(lián)系、溝通、發(fā)動(dòng)、組織的功能，而且還直接從事軍事、情報(bào)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、政權(quán)等非政黨性的活動(dòng)”。[22]經(jīng)過本輪改革后，不含事業(yè)單位的話，在中央和省一級(jí)層面黨與政府的職能部門及辦事機(jī)構(gòu)數(shù)量大約是1：2的比例，[23]黨的部門所承擔(dān)的工作職能和任務(wù)顯然無法用“少數(shù)”來描述概括。這個(gè)看似是技術(shù)性的細(xì)微差別，其實(shí)涉及對(duì)黨政科層制的基本結(jié)構(gòu)特征和權(quán)力性質(zhì)的不同判斷。概括而言，經(jīng)過本輪改革后黨的相關(guān)職能部門承擔(dān)起更多的責(zé)任是大勢所趨。但這里還需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是，回顧近百年的黨政關(guān)系探索史，我們走的是一條“從黨政不分到黨政分開再到黨政融合”[24]的路子，但“黨政融合”并非“黨政不分”，比如“在政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)管理保護(hù)職能領(lǐng)域，很少采取統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法”。[25]

所謂“領(lǐng)著干”，即在一些事關(guān)全局的重大復(fù)雜事項(xiàng)上，采取黨加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的形式管理，具體形式常有領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)等，規(guī)范些的表述是“歸口管理”。如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)。另外，還組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等?！爸链?，中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共有10個(gè)”。[26]全面深化改革、網(wǎng)絡(luò)安全與信息化、財(cái)經(jīng)、外事等都是涉及大政方針和治國根本的問題，而教育在中國更是關(guān)系千家萬戶的階層命運(yùn)變化，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和民心向背，[27]這些問題往往都涉及面廣而具有較高的難度，需要有較高的政治權(quán)威予以統(tǒng)合分散的意見和資源。因而“領(lǐng)導(dǎo)小組”的黨政整合模式就具有非同一般的意義，筆者對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義是“中國政治與行政實(shí)踐活動(dòng)中，以加強(qiáng)整合為目的而成立的相對(duì)靈活且隱性的組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。具有領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)質(zhì)性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)往往還會(huì)以委員會(huì)、指揮部、協(xié)調(diào)小組、工作組等名稱出現(xiàn)?！盵28]此外，近年不斷加強(qiáng)對(duì)政府各部門黨組的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)，也是一種“領(lǐng)著干”的體現(xiàn)。不要小看政府部門中的黨組，這是昔日共產(chǎn)黨在組織架構(gòu)上優(yōu)于國民黨的重要一點(diǎn)。當(dāng)日國民黨在中央政府內(nèi)部并無黨組和黨委，只有一個(gè)中政會(huì)（以及中常會(huì)）聯(lián)系國民黨與政府，但中政會(huì)因人員膨脹而流于形式，中常會(huì)因偏黨務(wù)疏政務(wù)則難以統(tǒng)領(lǐng)政府。而國民黨在地方上的黨政關(guān)系則更加相互獨(dú)立，甚至出現(xiàn)“地方政府權(quán)力高于地方黨部權(quán)力”[29]的狀態(tài)。

所謂“創(chuàng)新干”，即在一些新出現(xiàn)的重大事項(xiàng)或者重要性不斷上升的事項(xiàng)上，采取增設(shè)部門的方式予以解決。如中央層面設(shè)立自然資源部、退役軍人事務(wù)部、國家移民管理局等。由于中國是一個(gè)區(qū)域差異較大的大國，這種治理任務(wù)的地方性差異非常明顯，此次改革也體現(xiàn)了積極的處理方向，“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！盵30]實(shí)際上各省也確實(shí)出現(xiàn)了因地制宜的各種新機(jī)構(gòu)設(shè)置，如不少省份紛紛成立了大數(shù)據(jù)局，體現(xiàn)了技術(shù)在現(xiàn)代治理中的重要性日益上升;上海還成立道路交通委員會(huì)，體現(xiàn)了超大城市的交通治理壓力;東部地區(qū)廣泛設(shè)立地方金融監(jiān)督管理局或者金融副省長，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的金融業(yè)影響巨大的特點(diǎn);四川在人口流出百萬的縣設(shè)立專門的農(nóng)民工服務(wù)部門，反映出東西部不同地區(qū)的治理任務(wù)差異;山東設(shè)立海洋發(fā)展局，體現(xiàn)出沿海與內(nèi)陸的不同發(fā)展課題;東北普遍設(shè)立營商環(huán)境局，展現(xiàn)出對(duì)東北營商氛圍問題的高度重視;浙江省的“最多跑一次”辦公室，繼續(xù)其歷來的“小政府”導(dǎo)向;廣東設(shè)立粵港澳大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，反映出該省在落實(shí)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署上的對(duì)應(yīng)安排。有時(shí)在同一問題上也反映出各省不同的傳統(tǒng)與思路，如廣東省和上海市之前都成立過社會(huì)工作委員會(huì)，但此次改革中，廣東社工委納入民政局，上海社工委納入組織部，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)工作特性認(rèn)識(shí)和實(shí)踐操作手法的不同傳統(tǒng)。

三、黨政科層制：復(fù)雜治理的組織載體

黨政科層制是一套復(fù)合結(jié)構(gòu)體系，黨與政都有科層組織體系，但它們是結(jié)合在一起的;而且這種復(fù)合結(jié)構(gòu)是有中心的，即以黨的科層體系為中心。這種復(fù)合結(jié)構(gòu)體系有三大特征，即一體化的緊密性、黨高于政的政治性、靈活多變的適應(yīng)性。

（一）黨政科層制的體系特征

其一是一體化的組織結(jié)構(gòu)。雖然我國有黨政兩個(gè)職能體系，但二者并非疏離狀態(tài)，更不是各自運(yùn)行，而是以黨為中心緊密聯(lián)系的體系。各政府部門均存在著黨組，這充分反映了這種一體化的組織結(jié)構(gòu)特征，它們之間更多是一種職能上的分工，而非組織上的并列。各級(jí)政權(quán)的權(quán)力向黨委集中，全黨向中央集中，由此構(gòu)成一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的一體化組織體系。這是本文與楊華等人研究的重大區(qū)別。在楊華的研究中“在縣域內(nèi)就存在科層體制和黨政體制兩套主要治理體制?？茖芋w制要完成的是部門專業(yè)性、日常性的治理事務(wù)，亦即常規(guī)性的行政事務(wù)。黨政體制承擔(dān)的是那些單個(gè)部門無法解決、需要在短時(shí)間內(nèi)解決的整體性治理事務(wù)，因此必然是重要的、乃至嚴(yán)重的、涉及面廣影響力大的事務(wù)。”[31]而之所以產(chǎn)生這樣的分歧主要原因有二：首先是表面的“職能分工”問題。楊華等人認(rèn)為需要黨組織出面解決的事務(wù)一般具有“繁”、“急”、“難”的特征，這雖有道理卻不全面。因?yàn)檫€有一些事務(wù)雖不繁、不急、不難，但卻因其“重”或“變”而必須由黨親自負(fù)責(zé)，否則無法理解黨的職能部門不斷強(qiáng)化的趨勢。其次是深層次的“結(jié)構(gòu)關(guān)系”問題。楊華等人對(duì)于當(dāng)代中國黨政科層結(jié)構(gòu)的緊密程度沒有給予足夠的重視。其實(shí)正是因?yàn)檫@種一體化的結(jié)構(gòu)關(guān)系，才會(huì)有本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的新突破在于“打破黨政界限，與黨中央的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置”。[32]

此外，“兩套體制”的說法，在政治、理論和實(shí)踐上均會(huì)帶來諸多復(fù)雜問題和后果。僅僅觀察中國當(dāng)代的情況容易讓我們忽視自身黨政科層結(jié)構(gòu)的緊密性，如果我們對(duì)比歐美、日本、印度、新加坡、墨西哥等國家，[33]以及已經(jīng)解體的蘇聯(lián)，[34]解放前的國民黨時(shí)期，就會(huì)意識(shí)到當(dāng)中的巨大差異。即使是在一黨居優(yōu)的國家中黨政關(guān)系也呈現(xiàn)多樣性，日本是高層少數(shù)崗位“黨政合一”與中下層黨政分開相結(jié)合，墨西哥是“政高于黨”，新加坡是“以政消黨”，印度是“黨政平行”也因此內(nèi)斗嚴(yán)重。但無論如何，這些國家的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上均不如中國這般緊密。

其二是黨高于政的政治性。政府的行政體系本身具有高度的理性化趨勢，若不節(jié)制必將演化為具有強(qiáng)大力量的特殊利益集團(tuán)，而這樣勢必導(dǎo)致上下離心，不得已而在多黨間輪流執(zhí)政以釋放社會(huì)怨憤，但終究難以完成趕超戰(zhàn)略等歷史使命。共產(chǎn)黨始終站在國家整體利益和民族長遠(yuǎn)利益的角度，對(duì)政府體系的理性化趨勢加以抑制，使科層體系既具有強(qiáng)大的力量又始終為人民服務(wù)，保持政治上的先進(jìn)性。

其三是靈活多變的適應(yīng)性。一般政府體系所帶有的各種弊端，根本上是源于其不斷分化導(dǎo)致的碎片性，而應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理必須能夠經(jīng)常對(duì)不同的職能（及其所依托的部門）進(jìn)行整合重組。這類復(fù)雜治理在現(xiàn)代社會(huì)中非常普遍，諸如流動(dòng)人口、食品安全、違章建筑整治等。而如此高強(qiáng)度高頻率的組織重構(gòu)必須依托強(qiáng)大的權(quán)威才有可能進(jìn)行，中共以自己強(qiáng)有力的集權(quán)組織體系保證著組織重構(gòu)的效率。因?yàn)闊o論地方還是部門的負(fù)責(zé)干部基本都是黨員，而黨內(nèi)“民主集中制”的規(guī)則是長期歷史中形成的強(qiáng)大共識(shí)和約束。

正是以上一系列特征，使得本次改革具有了“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性”，而不同于以往政府機(jī)構(gòu)改革或者行政體制改革的局部性和調(diào)整性。這種改革也必然引出兩個(gè)根本性的問題，第一，政黨和政府在權(quán)力特征上到底有何種區(qū)別？第二，黨政科層制的復(fù)合結(jié)構(gòu)到底有何種功能和依據(jù)？

（二）黨政科層制的權(quán)力機(jī)理

第一個(gè)問題（政治權(quán)力的特殊屬性）屬于前提性知識(shí)，不理解這個(gè)問題則無法明白為何讓政黨來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)或者直接負(fù)責(zé)相關(guān)職能，會(huì)比原來的安排更有利和有力。在中國的黨政科層制中，絕大部分干部都是同時(shí)具有黨員和公務(wù)員雙重身份，這就意味著這種大規(guī)模的變革絕不僅僅是換幾個(gè)人來負(fù)責(zé)工作的問題，而必然要涉及對(duì)組織結(jié)構(gòu)及其相關(guān)權(quán)力權(quán)威的深刻理解與調(diào)整問題。這里需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是，這種緊密型黨政關(guān)系，除了本次機(jī)構(gòu)改革的“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”外，還與我們的公務(wù)員制度設(shè)計(jì)有關(guān)?！豆珓?wù)員法》第二條明確指出：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分，是社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量，是人民的公仆?！盵35]而具有“行政編制”者則廣泛包含在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等單位工作的所有人員，這也是我們黨政科層制能夠更高度整合的一個(gè)基礎(chǔ)性制度保障。

狹義的政府就是指行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力運(yùn)行天然具有理性化特征，即事本主義。其往往以分門別類、照章辦事、提高效率為導(dǎo)向，這種權(quán)力運(yùn)行特征在工業(yè)革命以來呈現(xiàn)出強(qiáng)大的擴(kuò)張趨勢，也有其一定的合理性。但其不足之處也顯而易見，存在著“僵、散、慢、狹”等缺陷。而政黨的權(quán)力則具有明顯的價(jià)值導(dǎo)向和靈活彈性，尤其是像中共這樣的領(lǐng)導(dǎo)型政黨則更為明顯。中國共產(chǎn)黨在其長期的斗爭與實(shí)踐中形成了“賢、活、力、全”等權(quán)力權(quán)威特征。中共以“群眾路線”為優(yōu)良傳統(tǒng)的“黨群關(guān)系”模式，能夠及時(shí)回應(yīng)百姓呼聲，這對(duì)于整合市場經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)高度分化的人民群眾非常重要，“政黨組織社會(huì)”[36]是中國式治理的重大特征。所以我們不應(yīng)忽視在進(jìn)行黨和國家機(jī)構(gòu)改革之前，2014年12月中央政治局會(huì)議就審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》。中共以“民族偉大復(fù)興”為使命的價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)于整合一個(gè)高度分化且容易陷入過度理性化牢籠的政府及廣大公務(wù)員，也具有特殊意義。民族偉大復(fù)興無疑是一種超常規(guī)的戰(zhàn)略任務(wù)，這種目標(biāo)設(shè)定就注定了廣大公務(wù)員絕不可能像西方普通公務(wù)員那般朝九晚五的常規(guī)運(yùn)行，而必須以黨員的理想信念和無私奉獻(xiàn)為價(jià)值導(dǎo)向和行為標(biāo)桿。

（三）黨政科層制與治國理政

第二個(gè)問題（復(fù)合結(jié)構(gòu)的效果）必須與治國理政的主要任務(wù)相結(jié)合。正是通過黨政科層制這一特殊的組織載體，中國共產(chǎn)黨盡最大努力將“賢”與“能”的力量整合起來，以處理好治國理政中常見的三對(duì)矛盾：大與小、強(qiáng)與弱、遠(yuǎn)與近。

所謂“大與小”，即整體與局部的關(guān)系。這對(duì)關(guān)系在當(dāng)代中國其實(shí)有兩重含義，既有央地關(guān)系，也有黨政關(guān)系。央地關(guān)系上，國家的最終統(tǒng)一是民心所向，在抑制打擊分裂勢力的問題上仍需時(shí)刻保持警惕。中國共產(chǎn)黨具有集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)考量，尊重統(tǒng)一多民族國家的歷史傳統(tǒng)，以嚴(yán)肅有力的國家法制維護(hù)著國家的版圖完整。黨政關(guān)系上，黨高于政既是歷史的結(jié)果，也源于黨始終代表著國家整體和長遠(yuǎn)的利益，而政府只是治國理政的一個(gè)組成部分。這是中國與西方的很大不同，西方的政府是中立的，邏輯上代表著國家整體利益，而西方的政黨只代表部分群眾，體現(xiàn)的是局部利益。

所謂“強(qiáng)與弱”，即精英與群眾的關(guān)系。科技進(jìn)步推動(dòng)生產(chǎn)分工，職業(yè)分化導(dǎo)致人民疏離，加之市場化加劇兩極分化，一個(gè)內(nèi)部高度分化的“人民”成為社會(huì)整合困難的根本性原因。在這種大分化中，能力出眾又兼具運(yùn)氣的幸運(yùn)兒脫穎而出成為小部分社會(huì)精英，人才確實(shí)是寶貴的，但脫離了人民的人才終究是走不遠(yuǎn)的。如何通過黨組織的全覆蓋整合這個(gè)不斷分化的“人民”保持團(tuán)結(jié)，依然是中共的長期課題。

所謂“遠(yuǎn)與近”，即長遠(yuǎn)利益與眼前利益之間的調(diào)和與取舍。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)充滿歷史感和使命感的政黨，其遠(yuǎn)大的理想抱負(fù)從來都是昭告天下且為之奮斗不息。長遠(yuǎn)利益往往也是整體利益。中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)的是一種當(dāng)代政黨政治中罕見的“理性”，“恰恰這種主體理性能力，是日益變動(dòng)的社會(huì)所極大缺失的，更是在不確定性充斥的全球化國家利益競爭時(shí)代絕大多數(shù)國家所缺失的，也是那種僅為爭奪執(zhí)政權(quán)、為執(zhí)政而執(zhí)政的西方發(fā)達(dá)國家中沒有長遠(yuǎn)政治理想的政黨所先天缺失的?！盵37]

四、小結(jié)

黨政科層制這一中共經(jīng)過長期探索凝練出來的組織結(jié)構(gòu)，之所以能夠長期存在和具有生命力，一定是有其獨(dú)特的優(yōu)勢和深厚的根基。這種根基一方面源于治理任務(wù)的需求，另一方面也與中國特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。在中國由鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國演變的過程中，“大流動(dòng)社會(huì)” 是其外在表現(xiàn)，“緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系” 是其內(nèi)在依據(jù)，而這種緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系背后其實(shí)是一以貫之的中國“城鄉(xiāng)社會(huì)”傳統(tǒng)。“中國城市傳統(tǒng)的本質(zhì)特征是地方體系和城市體系的合二為一。在中央集權(quán)的郡縣制體制下，城市和周邊的鄉(xiāng)村被看成是一體的，城市只是這個(gè)地方的首府所在地;城市和鄉(xiāng)村本來就是‘同一個(gè)地方，而每個(gè)完整的‘地方社會(huì)都是有城有鄉(xiāng)的，因此整個(gè)中國也就是一個(gè)‘城鄉(xiāng)社會(huì)的體系。這與歐洲社會(huì)的城鄉(xiāng)分立傳統(tǒng)十分不同?！?[38]也正是因?yàn)橹袊鐣?huì)的這種長期特征，才使得當(dāng)前“網(wǎng)格化管理”廣受重視。網(wǎng)格化管理“通過一系列的機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)傳統(tǒng)科層治理進(jìn)行了全方位的基礎(chǔ)改造，構(gòu)建了一套制度性的協(xié)同治理機(jī)制，較為有效地克服了政府碎片化問題，適應(yīng)了流動(dòng)社會(huì)背景下的公共治理需要”。[39]

學(xué)界普遍存在一種觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)代治理體系應(yīng)該是一種規(guī)范的、法治的、穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，而認(rèn)為中國黨政科層制這種具有高度靈活性的組織形態(tài)是一種“權(quán)宜之計(jì)”和“過渡狀態(tài)”。筆者對(duì)此類觀點(diǎn)不以為然，因?yàn)槭澜绲母咚倭鲃?dòng)變化將是一種常態(tài)，其所需要的先進(jìn)治理組織架構(gòu)也應(yīng)該是靈活多變的，中國的黨政科層制恰恰對(duì)于人類在現(xiàn)代和后現(xiàn)代流動(dòng)社會(huì)中的治理探索具有深刻意義，它將為人類的治體創(chuàng)新與治道發(fā)展提供中國視角與中國智慧。

（作者單位：浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心）

注釋：

*本文得到教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革視野下長三角流動(dòng)人口管理體制變革實(shí)證研究”資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19YJC840022。

[1]《國家主席習(xí)近平發(fā)表二零一九年新年賀詞》，《新華網(wǎng)》2018年12月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm，最后查詢2019-1-5。

[2]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第001版。

[3]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月5日，第001版。決定中指出，改革的原因在于“當(dāng)前，面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。”

[4]曹錦清：《郡縣中國與當(dāng)代國家治理》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2017年第5期，第1頁。

[5]呂中：《類編皇朝大事記講義類編皇朝中興大事記講義》，張其凡、白曉霞整理，上海人民出版社2014年版，第35～47頁。

[6]任鋒：《治體、制度與國勢：呂中<宋大事記講義>引論》，載《天府新論》2018年第6期，第43～44頁。

[7]王紹光：《中國·政道》、《中國·治道》，中國人民大學(xué)出版社2014年版。

[8]官與吏要分開討論，因?yàn)椤肮贌o封建，吏有封建”，對(duì)此方面深入探討可參見韓毓海：《五百年來誰著史》，九州出版社2009年版。

[9]參見潘維：《信仰人民：中國共產(chǎn)黨與中國政治傳統(tǒng)》，中國人民大學(xué)出版社2017年版。

[10]汪暉、王湘穗、曹錦清等：《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動(dòng)時(shí)代》，遼寧人民出版社2017年版。

[11]清華大學(xué)景躍進(jìn)等學(xué)者曾提煉“黨政體制”概念，他們認(rèn)為“黨政體制的奧秘在于，作為一個(gè)復(fù)合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。”參見景躍進(jìn)、陳明明、肖濱：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第1頁。筆者以為這一概括在方向上是好的，但缺陷就在于過于宏大而難免陷入模糊性。

[12]陳明明：《作為一種政治形態(tài)的政黨-國家及其對(duì)中國國家建設(shè)的意義》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第2期，第102頁。

[13]唐亞林：《使命-責(zé)任體制：中國共產(chǎn)黨新型政治形態(tài)建構(gòu)論綱》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第7期，第1頁。

[14]中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月22日，第01版。

[15]同上，第06版。

[16]所謂“大事”，即一般說的“重大工作”，其領(lǐng)域可參見《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》列舉了16個(gè)方面，分別是：深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)。

[17]陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，載《法學(xué)研究》2017年第4期。

[18]楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。

[19]強(qiáng)舸：《縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模及其變遷的制度邏輯》，載《理論與改革》2018年第6期。

[20]楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，載《政治學(xué)研究》2018年第5期，第15頁。

[21]楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。

[22]陳明明：《作為一種政治形態(tài)的政黨-國家及其對(duì)中國國家建設(shè)的意義》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第2期，第110頁。

[23]參見許耀桐：《黨和國家機(jī)構(gòu)改革：若干重要概念術(shù)語解析》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第9期。

[24]陳鵬：《改革開放四十年來我國機(jī)構(gòu)改革道路的探索和完善》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第4期，第4頁。

[25]宋世明：《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《行政管理改革》2018年第5期，第8頁。

[26]同上，第7頁。

[27]浙江省2018年11月高考英語科目加權(quán)賦分問題引起的巨大后果是一個(gè)典型事件，值得深刻總結(jié)相關(guān)教訓(xùn)。

[28]劉炳輝：《超級(jí)郡縣國家：人口大流動(dòng)與治理現(xiàn)代化》，載《文化縱橫》2018年第2期，第34頁。

[29]田湘波：《1924-1927年中國國民黨地方黨政體制研究》，載《株洲師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第6期，第51頁。圍繞這一問題的相關(guān)內(nèi)容還可參見田湘波、譚豐華：《訓(xùn)政前期中國國民黨地方黨政體制剖析》，載《上饒師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期;田湘波、黃毅：《中國國民黨黨政體制研究的價(jià)值、主要內(nèi)容及研究方法》，載《上饒師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期;王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭——1924-1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海書店出版社2003年版。

[30]《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月19日，第03版。

[31]楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，載《政治學(xué)研究》2018年第5期，第15頁。

[32]張金才：《2018國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的突破和影響》，載《人民論壇》2018年第23期，第18頁。

[33]李宜春：《日本、印度、新加坡、墨西哥等國國家黨政體制述論》，載《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[34]肖明劍、薛小榮：《中蘇黨政體制改革比較研究——兼論鄧小平的政治體制改革思想》，載《社科縱橫》2015年第2期。

[35]《中華人民共和國公務(wù)員法》，2019年6月1日起實(shí)行的最新修訂版本，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/30/c_1123927123.htm，最后查詢2019-01-30。

[36]葉敏：《政黨組織社會(huì)：中國式社會(huì)治理創(chuàng)新之道》，載《探索》2018年第4期。

[37]唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產(chǎn)黨治國理政新型體制的建構(gòu)》，載《行政論壇》2017年第5期，第14頁。

[38]熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會(huì)：理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系的新概念》，載《文化縱橫》2019年第1期。

[39]葉敏：《邁向網(wǎng)格化管理：流動(dòng)社會(huì)背景下的科層制困境及其破解之道》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。