我國大學(xué)“共同治理”模式構(gòu)建的意義、困境與路徑

董向宇

摘要：“共同治理”有利于大學(xué)按照應(yīng)然的邏輯運行，并最終實現(xiàn)興旺與發(fā)達(dá)。分析來看，“行政化”的路徑依賴、相關(guān)制度安排存在不足、教師及學(xué)生群體主體能力低下等是“共同治理”模式構(gòu)建所面臨的現(xiàn)實困境。我們應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建“共治性”的組織文化，完善相關(guān)制度安排，利用相關(guān)政治行動者的權(quán)威，加強信息化建設(shè)并推進(jìn)各項工作的民主化等方式，推進(jìn)“共同治理”模式的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：共同治理;教師參與;行政化

中圖分類號：G640? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1002-4107（2019）05-0059-03

近年，構(gòu)建具有中國特色的大學(xué)內(nèi)部“共同治理”模式是我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，從實踐來看，“共同治理”模式并未有效建立。這背后的障礙是什么、應(yīng)當(dāng)如何化解，是我們需要明晰的。

一、構(gòu)建“共同治理”模式的意義

“共同治理”是我國理論研究者及改革者出于破解高校“行政化”問題的目的而借鑒于美國的模式。簡單來說，“共同治理”即指學(xué)校內(nèi)部治理權(quán)并不為某一單一主體控制，以校長為首的行政系統(tǒng)、教師以及學(xué)生等主要利益相關(guān)者分享治理權(quán)，共同參與學(xué)校內(nèi)部治理。其最為基本的特征就在于治理權(quán)的“共享”。而這具體包含兩方面的內(nèi)涵。一方面，共享治理權(quán)并不是平均分配治理權(quán)。在“共同治理”模式中，雖然各主體都有權(quán)而且應(yīng)當(dāng)參與學(xué)校內(nèi)部治理，但相互之間的地位并不是平等的。不同群體在不同事項上所發(fā)揮的作用，群體內(nèi)部不同個體的話語權(quán)都是不同的。另一方面，共享并不意味著一人一票的簡單民主。治理權(quán)的分配根據(jù)的是不同主體在特定事項上的責(zé)任、能力的大小。

基于以上論述，我們可以推出構(gòu)建“共同治理”模式對于我國大學(xué)有效運行的意義。一方面，構(gòu)建“共同治理”模式能夠有效克服權(quán)力單極化所帶來的治理風(fēng)險和困境。大學(xué)是一個價值、主體、利益及關(guān)系多元的組織，理性、開放、自由、協(xié)調(diào)無疑應(yīng)該是其基本的“組織性格”。顯然，權(quán)力的單極化并不符合這一組織特性?；凇耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[1]的事實，權(quán)力的單極化必然帶來權(quán)力主體在極力維護自己所主張的價值、利益、行動邏輯時，擠壓其他主體并忽視其他主體所主張的價值、利益、行動邏輯。這顯然不利于大學(xué)的長期發(fā)展。歷史上，中世紀(jì)后期宗教勢力控制下的傳統(tǒng)大學(xué)的衰落，教授控制組織治理權(quán)的德國大學(xué)模式在后來的衰落，都證明了治理權(quán)的單極化不利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，構(gòu)建“共同治理”模式，將主要利益相關(guān)者納入學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中，可以有效實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，從而保證大學(xué)的運行照顧到多元的價值、利益，并按照應(yīng)然的邏輯行事。另一方面，構(gòu)建“共同治理”模式既能夠使學(xué)校決策更加合理，也有利于政策的后期執(zhí)行。不同主體有著不同的價值選擇、利益追求，對具體事務(wù)有著不同的認(rèn)知，掌握著不同的決策信息。因此，將主要利益相關(guān)者納入治理結(jié)構(gòu)中，能夠保證決策過程實現(xiàn)價值、利益、信息的充分博弈和妥協(xié)，進(jìn)而保證產(chǎn)出的政策更具適切性。同時，由于“共同治理”模式下的決策是由主要利益相關(guān)者共同參與的，他們往往既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者和被規(guī)制者，因而他們對政策有更深刻、更準(zhǔn)確的認(rèn)識和理解，他們明晰政策背后的價值、利益與邏輯選擇，他們對政策有更高的認(rèn)可和接受度。這有利于政策的執(zhí)行。

二、“共同治理”模式構(gòu)建的困境

當(dāng)前我國高校構(gòu)建“共同治理”模式所面臨的困境主要包括：路徑依賴、制度缺陷、主體能力不足。

首先，構(gòu)建大學(xué)“共同治理”模式所面臨的首要困境則是“行政化”的路徑依賴。路徑依賴是指“在前一階段時間里所發(fā)生的事情將影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件的可能結(jié)果”[2] 。它強調(diào)的是歷史因素、先前的制度與文化背景對后續(xù)制度、文化及行動的影響。在日常的社會生活中，無不存在著路徑依賴效應(yīng)。例如，在政治領(lǐng)域，一方面，政治制度的改變并不能立刻帶來政治文化和行為的改變。另一方面，政治制度的重構(gòu)也總是或明或暗地包含著先前制度與文化的元素。在個體日常生活領(lǐng)域，我們似乎也總是很難改變自己已經(jīng)習(xí)慣、熟悉了的價值認(rèn)知和行為方式。這些都是路徑依賴效應(yīng)的具體體現(xiàn)。

就本文的話題來講，路徑依賴效應(yīng)同樣深深地影響著當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。長期的行政單極化已在我國大學(xué)政治生態(tài)中形成了一種潛在的、相對固化的政治文化和政治慣習(xí)。雖然國家出臺了相應(yīng)的政策、規(guī)劃以推動教師和學(xué)生參與到學(xué)校內(nèi)部治理中。但無論是行政群體，還是教師和學(xué)生群體仍在一定程度上按照“行政化”模式下所形成的文化、觀念和慣習(xí)行事。這帶來的后果便是，國家圍繞“共同治理”所供給的制度在“行政化”的路徑依賴作用下并沒有立即、有效地完成對政治行動的再造。因此，要真正建立起“共治性”的大學(xué)內(nèi)部治理模式，并使其發(fā)揮真正的作用，擺脫路徑依賴的束縛是必須化解的問題。

其次，構(gòu)建大學(xué)“共同治理”模式所面臨的第二個困境便是現(xiàn)有制度安排存在著一定的缺陷。制度是保證人類社會有序互動的必要性要素。具體來講，制度對于社會有效互動的作用表現(xiàn)在相互聯(lián)系的三個方面。一方面，任何一項制度在本質(zhì)上講都是對特定價值、利益的選擇和協(xié)調(diào)，因而制度一旦被規(guī)制對象認(rèn)可和接受，它將協(xié)調(diào)規(guī)制對象之間的關(guān)系，避免價值與利益上的沖突，進(jìn)而保證互動能夠順利進(jìn)行。另一方面，制度一旦建立，它便通過特定的機制（宣示、懲罰等）向規(guī)制對象灌輸著制度本身所主張的價值和利益，明示所主張的可為與不可為的邊界以及如何為的方式，進(jìn)而塑造著規(guī)制對象具體的政治行為。第三，基于前述兩方面的作用，制度可進(jìn)一步為互動雙方提供關(guān)于對方行動的預(yù)期，進(jìn)而提升互動雙方的信任程度，有利于互動的完成。當(dāng)然，一項制度也只有滿足了特定的條件才可能發(fā)揮上述作用。具體來講，首先，制度本身必須得到其規(guī)制對象的認(rèn)可、支持和服從，否則將會被規(guī)制對象無視而無法發(fā)揮其協(xié)調(diào)互動、塑造行為的作用。其次，制度本身必須是適切的，必須符合應(yīng)然的邏輯，否則將會因調(diào)節(jié)效率的低下而失去合法性并最終引發(fā)對制度的反抗。第三，制度本身不能留有過多的剩余空間。否則將會因規(guī)制對象具有過多的自由裁量空間而被懸置。

基于上述分析，考察當(dāng)前相關(guān)的制度安排，其客觀存在的缺陷也阻礙著“共同治理”模式的構(gòu)建與有效運行。具體來講，首先，目前的制度安排存在著一定的空白點，對于一些重要的事項沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。這一情況既存在于教育主管部門所供給相關(guān)制度安排，也存在于各高校自身所做的制度安排上。例如，旨在規(guī)范高校學(xué)術(shù)委員會設(shè)置與運行的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》并沒有就學(xué)術(shù)委員會與學(xué)校內(nèi)部其他治理機構(gòu)、主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、溝通與協(xié)調(diào)機制等重要問題作出具體的或原則性的規(guī)定。同時，各高校的《學(xué)術(shù)委員會章程》也都存在著不同的空白點。其次，目前的制度安排也存在著一定程度的不適切性，即相關(guān)制度安排并不符合應(yīng)然的邏輯。第三，存在著相應(yīng)的制度缺失現(xiàn)象。例如，雖然學(xué)生在學(xué)校治理上的參與權(quán)得到了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的確認(rèn)，但是具體如何參與、在哪些事務(wù)上參與并沒有相應(yīng)的制度加以明確。第四，不同制度內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性、一致性還有待加強。例如，部分高校的《學(xué)術(shù)委員會章程》與《學(xué)校章程》在相關(guān)事項上的規(guī)定存在著或窄化或不一致的情況。顯然，前述這些制度性問題的存在，使得當(dāng)前的相關(guān)制度安排并不能為實踐提供全面、明確、合理的規(guī)范性引導(dǎo)，進(jìn)而無疑也不利于“共同治理”模式的構(gòu)建和有效運行。

第三，構(gòu)建大學(xué)“共同治理”模式所面臨的第三個困境即是教師與學(xué)生群體參與治理的主體能力不足。面對行政單極化的治理問題，提升教師和學(xué)生在學(xué)校內(nèi)部治理中的影響力是構(gòu)建“共同治理”模式的主要任務(wù)。從理論上講，治理主體有效發(fā)揮作用除了需要相應(yīng)的制度給予明確、穩(wěn)定、強制性的保障外，自身是否具備高質(zhì)、高效履行職責(zé)的能力也是一個重要的必要條件。進(jìn)一步講，有效參與治理的主體能力應(yīng)當(dāng)包括協(xié)調(diào)溝通能力、信息收集加工能力、治理認(rèn)知能力等等。然而，從當(dāng)前教師及學(xué)生群體的基本情況來看，其參與治理的主體能力并不高。就教師群體來講，首先，在長期的“行政化”政治生態(tài)之下，教師群體很少參與到學(xué)校的內(nèi)部治理中，即便參與也只是少數(shù)精英分子在有限的事項上發(fā)揮著有限的作用。總體上教師群體參與學(xué)校治理的政治經(jīng)驗是缺乏的。其次，教師群體所占有的有效治理所需要的信息也是有限的。這具體又包括兩個方面的所指。其一，大學(xué)作為一個內(nèi)外部關(guān)系復(fù)雜的多元化組織，其有效治理既需要關(guān)于其內(nèi)部各事務(wù)的信息，也需要關(guān)于其外部關(guān)系的相關(guān)信息。而教師群體對于涉及外部關(guān)系的信息則掌握有限。其二，教師及其活動都是以學(xué)科、專業(yè)為單位組織的，因而教師往往也只是對自己專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的情況有著較為深入的了解，對其他學(xué)科、專業(yè)的情況則了解有限或不了解。第三，教師群體的治理認(rèn)知能力在一定程度上講也是有限的。這主要表現(xiàn)為教師往往只掌握本學(xué)科、專業(yè)的運行邏輯，而對其他按學(xué)科、專業(yè)乃至整個學(xué)校的運行邏輯不甚了解。就學(xué)生群體來講，作為不成熟的學(xué)習(xí)者，他們參與學(xué)校治理的政治經(jīng)驗、對學(xué)校運行信息的占有、對學(xué)校運行邏輯的認(rèn)識更是有限或不成熟的。顯然，這些情況都不利于教師及學(xué)生群體在學(xué)校內(nèi)部治理中發(fā)揮高效的作用，進(jìn)而自然也不利于“共同治理”模式的構(gòu)建。

三、“共同治理”模式構(gòu)建的可行路徑

基于前文的分析，我們可以從以下四個方面發(fā)力，推動“共同治理”模式的有效建立。

首先，著力加強“共治性”組織文化建設(shè)。組織文化“是組織成員共有的價值和信念體系。它代表了組織成員所持有的共同觀念?！盵3]其作用在于“當(dāng)遇到問題或工作難題時，組織文化將影響成員的行為，并影響他們?nèi)绾螌栴}進(jìn)行概念化、定義、分析和解決?！盵4]可以說，組織文化是組織行為的主要塑造者。在前文我們已經(jīng)分析，“行政化”的政治觀念、文化、慣習(xí)是阻礙“共同治理”模式構(gòu)建的首要因素。進(jìn)而，改變這種具有強大路徑依賴勢能的“行政化”組織文化，營造“共治性”的組織文化無疑是十分必要的。一方面，它能夠促使行政群體改變對教師及學(xué)生參與的排斥性觀念，樹立“共治”有利于學(xué)校興旺的信念，最終塑造接納、支持教師及學(xué)生參與的政治行為。另一方面，它也能夠促使教師及學(xué)生形成積極的民主參與信念，進(jìn)而積極承擔(dān)相應(yīng)的“善治”責(zé)任。進(jìn)一步講，營造“共治性”的組織文化，我們可以從以下幾方面著力。第一，加強制度建設(shè)和制度落實，通過制度的強制性宣示與規(guī)范作用營造“共治性”的組織文化。第二，充分利用校內(nèi)信息平臺、領(lǐng)導(dǎo)講話、治理改革專題學(xué)習(xí)活動等各種可能的渠道、方式加強對“共同治理”主張的宣示及“共同治理”理念、機制的宣講。通過全方位宣示、宣講，促使行政、教師及學(xué)生群體接受并形成牢固的“共同治理”信念。第三，發(fā)揮校領(lǐng)導(dǎo)和部分精英教師的群體帶頭作用。從集體互動的角度講，校領(lǐng)導(dǎo)基于其法定職位，精英教師基于其學(xué)術(shù)影響力在集體觀念、集體文化、集體行動的形成中有著較強的示范帶動作用。因此，校領(lǐng)導(dǎo)與精英教師應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)負(fù)起文化再造的責(zé)任，在與其他組織成員的日?；又校米约旱挠绊懥Ψe極推廣“共同治理”的信念與文化。

其次，著力完善相關(guān)制度體系。對于政治文化、政治行動的形成來講，制度有著重要的塑造作用。因此，供給完善的制度體系是構(gòu)建“共同治理”模式的重要措施?；谇拔牡姆治?，一方面，我們應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研、討論的基礎(chǔ)上，根據(jù)應(yīng)然的邏輯，針對當(dāng)前制度安排的空白點，做出或原則性的或具體的規(guī)定。另一方面，針對相關(guān)制度規(guī)定不合理的問題，我們應(yīng)當(dāng)在對制度執(zhí)行情況及適切性進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，修正、調(diào)整相應(yīng)的制度規(guī)定，提高制度安排的適切性。第三，針對學(xué)校各項具體制度安排、《學(xué)校章程》及國家供給的相關(guān)制度之間不一致的問題，我們應(yīng)當(dāng)依照制度目標(biāo)、制度層級關(guān)系對相關(guān)制度體系進(jìn)行一致性審核，以提升制度體系權(quán)威性、明確性和有效性。

第三，相關(guān)政治行動者應(yīng)充分利用其權(quán)威推動“共同治理”模式的構(gòu)建。從“府—?！标P(guān)系來講，在我國集權(quán)化的政治生態(tài)下，教育主管部門相對于各高校具有較強的權(quán)威。在此情況下，教育主管部門可以綜合運用政策、經(jīng)濟、督查等手段，有效地推動“共同治理”模式的建構(gòu)。從學(xué)校內(nèi)部關(guān)系上講，“行政化”雖然阻礙了“共同治理”模式的構(gòu)建，但同時也為推進(jìn)“共同治理”模式的構(gòu)建提供了可以利用的資源，即學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在整個學(xué)校治理中具有較強的權(quán)威。進(jìn)而，如果利用校領(lǐng)導(dǎo)的這種權(quán)威及與此相伴生的高強執(zhí)行力加以推進(jìn)，“共同治理”模式在學(xué)校層面的構(gòu)建進(jìn)程必將加快。因此，校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)“共同治理”理念及國家出臺的相關(guān)政策，在充分分析本校實際情況的基礎(chǔ)上，自上而下地推動“共同治理”模式在本校的構(gòu)建。

最后，應(yīng)當(dāng)著力加強學(xué)校信息化建設(shè)并推進(jìn)學(xué)校各項工作的民主化。各高校應(yīng)當(dāng)按照信息公開的相關(guān)規(guī)定，最大限度地將國家及學(xué)校出臺的相關(guān)政策要求、學(xué)校相關(guān)政策制定的過程、學(xué)校運行的相關(guān)數(shù)據(jù)向教師及學(xué)生群體公開，使教師及學(xué)生掌握足夠的信息資源，以為其在學(xué)?！肮餐卫怼敝邪l(fā)揮有效的作用提供基礎(chǔ)。同時，各學(xué)校應(yīng)當(dāng)在各項關(guān)涉教師、學(xué)生乃至學(xué)校整體利益的工作或事項上切實落實民主原則，將相應(yīng)的教師和學(xué)生納入決策、管理過程，以通過參與經(jīng)驗的不斷積累提升他們參與學(xué)?！肮餐卫怼钡闹黧w能力。

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