行政事業(yè)單位內(nèi)控制度問題初探

高偉成

[摘 要]隨著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的全面推進(jìn)，到2020年，所有行政事業(yè)單位將基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。文章旨在對(duì)某市行政事業(yè)單位的內(nèi)控運(yùn)行情況，分析存在的問題，提出對(duì)策，發(fā)揮內(nèi)控的強(qiáng)大作用，大幅提升工作效率與服務(wù)能力。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制基礎(chǔ)評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)]F294

通過某市財(cái)政局匯總采集全市1250家行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)資料，進(jìn)行分析整理。參加該市財(cái)政局開展的“至少去一次”“最多跑一次”等上門服務(wù)座談會(huì)，聽取各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及具體實(shí)施內(nèi)控部門的意見與建議，獲取相關(guān)一手資料。結(jié)合筆者在行政事業(yè)單位積累的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為近年來該市行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)取得了不少成績(jī)，但至今很多方面仍存在不足，并提出一些可行性的對(duì)策。

1 某市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中普遍存在的問題

1.1 內(nèi)控意識(shí)薄弱，沒有深入人心

相對(duì)于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位內(nèi)控的意識(shí)整體比較淡薄。分析其原因主要為以下兩方面：一是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不了解內(nèi)控的重要性及必要性，“不求無功、但求無過”“做老好人”的思想始終扎根在領(lǐng)導(dǎo)的心中。二是行政事業(yè)單位內(nèi)部人員缺乏內(nèi)部控制意識(shí)。從調(diào)查走訪的情況來看，有些單位雖然已經(jīng)開展了內(nèi)部制度的建設(shè)，但是認(rèn)為這是多余的事情，正常的業(yè)務(wù)都開展不過來，實(shí)施的成本太大，完全是為了完成任務(wù)。

1.2 內(nèi)控機(jī)制不健全，缺乏可操作性

近幾年，根據(jù)各級(jí)職能部門的監(jiān)督與指導(dǎo)，某市行政事業(yè)單位初步都建立了內(nèi)控相關(guān)制度，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一方面是部分單位建立的規(guī)章制度執(zhí)行不恰當(dāng)。如單位把內(nèi)部控制的任務(wù)全部交一人完成;內(nèi)部控制崗位權(quán)責(zé)不清晰，未形成有效的崗位牽制;關(guān)鍵崗位未能不定期輪崗;未開展專項(xiàng)審計(jì)等情況。另一方面是部分單位建立的規(guī)章制度不完整。表面上雖然建立了規(guī)章制度，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，很多業(yè)務(wù)和人員還是游離于內(nèi)部控制之外。

某市行政事業(yè)單位的內(nèi)控在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也存在一些問題。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是雖建立了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，但是形同虛設(shè)。某些單位按照上級(jí)要求及時(shí)設(shè)立了單位的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，但是沒有機(jī)構(gòu)編制、沒有人員編制、沒有經(jīng)費(fèi)來源，幾乎是個(gè)“三無”機(jī)構(gòu)。某些單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)處、綜合處、政治處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合署辦公，屬于同一批人員，存在自己監(jiān)督自己的情況。

二是部分行政事業(yè)單位由于條件限制沒有建立內(nèi)控的工作機(jī)構(gòu)。只是將財(cái)務(wù)的控制職能或者紀(jì)檢監(jiān)察的工作作為單位的內(nèi)控建設(shè)內(nèi)容。根據(jù)實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某些單位也確實(shí)存在這方面的困難，如某辦公室從上到下也就4個(gè)人，如建立內(nèi)控機(jī)構(gòu)既不符合單位的實(shí)際，也是對(duì)行政資源的浪費(fèi)。

1.3 內(nèi)控組織架構(gòu)不完善，控制活動(dòng)缺乏活力

從走訪和實(shí)際了解的情況來看，存在以下兩大問題：一是編制缺乏，身兼數(shù)職。在一些小的部門，如編辦、宗教局、婦聯(lián)等，本身編制數(shù)、人員就比較少，“一人多崗”現(xiàn)象較為普遍，辦公室文員、會(huì)計(jì)、出納等都是“一肩挑”。這樣的設(shè)置既不利于內(nèi)部控制的開展和執(zhí)行，也不利于工作人員集中精力，高效完成本職工作。二是流程缺乏，執(zhí)行不力。在原來行政單位實(shí)施公車改革之前，部分單位沒有采購預(yù)算，車輛修理沒有按照流程審批，沒有送修單、清單等不規(guī)范現(xiàn)象;部分單位沒有對(duì)車輛及人員，以及行車?yán)锍逃秃倪M(jìn)行績(jī)效考核;有的單位雖然制定了操作流程但執(zhí)行不力。

1.4 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

相當(dāng)部分調(diào)查的某市行政事業(yè)單位管理人員存在這樣一種思維：行政事業(yè)單位承擔(dān)的是社會(huì)管理和社會(huì)公益事業(yè)的職能，而不像企業(yè)那樣從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不是以營(yíng)利為目的，因此也就不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。恰恰是因?yàn)楹鲆曔@一點(diǎn)，行政事業(yè)單位就不會(huì)對(duì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和分析，就會(huì)降低整個(gè)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。一是忽視了濫用職權(quán)和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。2015年7月到2016年3月，某市各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案1198件，其中涉及縣處級(jí)干部案件9件、鄉(xiāng)科級(jí)干部案件60件，處分1271人，移送司法機(jī)關(guān)52人。這些案件的背后都是官員缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，濫用職權(quán)，最后造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失以及個(gè)人身敗名裂。

1.5 信息滯后，溝通不暢

當(dāng)前，從某市的行政事業(yè)單位來看，還存在一些部門實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度，如機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)核算中心，教育、衛(wèi)生等部門的集中會(huì)計(jì)核算中心，其中的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)幾乎都是會(huì)計(jì)核算中心在負(fù)責(zé)。在這當(dāng)中存在職權(quán)不清、溝通不暢，會(huì)計(jì)核算中心認(rèn)為只是代理記賬不負(fù)責(zé)監(jiān)督，被代理單位認(rèn)為都是會(huì)計(jì)核算中心在記賬，監(jiān)督、報(bào)送等都是應(yīng)該會(huì)計(jì)核算中心來完成的;會(huì)計(jì)核算中心無法監(jiān)控實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)生過程，都是事后才發(fā)現(xiàn)問題，因此實(shí)際上單位的內(nèi)部控制也無法提供及時(shí)且有效的消息。

2 針對(duì)某市行政事業(yè)單位內(nèi)控中存在問題的建議

2.1 提高內(nèi)部控制意識(shí)，形成單位內(nèi)控文化

行政事業(yè)單位內(nèi)控是否能夠順利推進(jìn)，關(guān)鍵還是看單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)控的重視程度。加強(qiáng)行政事業(yè)單位班子領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控培訓(xùn)，特別是“一把手”的內(nèi)控培訓(xùn)。建議由某市監(jiān)察委員會(huì)牽頭定期開展內(nèi)控制度的研討培訓(xùn)班，通過學(xué)習(xí)逐步提高單位領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控水平，讓領(lǐng)導(dǎo)層真正掌握行政事業(yè)單位開展內(nèi)控的重要性。只有單位“一把手”引起重視了，單位的內(nèi)控制度才會(huì)真正建立起來。只有單位內(nèi)部各科室每個(gè)工作人員都認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)制度的貫徹執(zhí)行，才能真正實(shí)現(xiàn)單位制定的內(nèi)部控制目標(biāo)。

2.2 建立嚴(yán)密的崗位體系，制定規(guī)范的工作流程

某市行政事業(yè)單位應(yīng)該以適應(yīng)單位自身發(fā)展的需要，對(duì)內(nèi)控的組織框架進(jìn)行有機(jī)地調(diào)整，堅(jiān)持以“扁平化”管理作為基本原則，采用積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)行政架構(gòu)調(diào)整。結(jié)合當(dāng)前的“放管服”改革，建立由組織部、編辦、人社、財(cái)政等部門成立的組織架構(gòu)梳理小組，對(duì)全市一些機(jī)構(gòu)的設(shè)置和機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門的組織架構(gòu)進(jìn)行清理，撤銷、整合一些不適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)和科室，精簡(jiǎn)管理層級(jí)，改善行政辦事效率，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能。

全市各行政事業(yè)單位都必須根據(jù)“三定方案”，再次對(duì)各自單位內(nèi)部的工作進(jìn)行梳理，對(duì)各崗位的工作內(nèi)容、職責(zé)等進(jìn)行細(xì)分、明確，以各項(xiàng)工作流程為主線，中間穿插各項(xiàng)工作的節(jié)點(diǎn)，同時(shí)合理分配權(quán)限，設(shè)計(jì)完整的工作流程圖。一個(gè)單位也好，一個(gè)科室也好，一定只有負(fù)責(zé)人牽頭完成內(nèi)控這項(xiàng)工作，不管是用行政的手段，還是績(jī)效掛鉤的手段，真正使每個(gè)人都參與這項(xiàng)內(nèi)控工作。

2.3 建立長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，某市行政事業(yè)單位應(yīng)該甄別各自單位中面臨的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行歸類整理，分析研究，最終根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度劃分等級(jí)。從而形成一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的體系，同時(shí)需要完善內(nèi)控管理工作，督促行政事業(yè)等各項(xiàng)公開工作，讓整個(gè)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)隱患都暴露在陽光下。單位應(yīng)當(dāng)成立起擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的小組，獨(dú)立于其他業(yè)務(wù)科室，當(dāng)然既可以設(shè)置在內(nèi)控部門，也可以獨(dú)立設(shè)置或者在牽頭部門，這個(gè)要根據(jù)單位的人員配置和技術(shù)力量具體實(shí)施。特別是對(duì)投資項(xiàng)目，必須與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)刻保持一致，無風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、無績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目一律不上馬。按照這樣的辦事原則，制定相應(yīng)的《實(shí)施辦法》，某市的行政事業(yè)單位在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就有章可循。

2.4 加強(qiáng)信息傳遞，保持溝通順暢

代理模式是一個(gè)階段的產(chǎn)物，全市所有行政事業(yè)單位如要一改到底也是不現(xiàn)實(shí)的。有條件的地方直接打破原有核算中心或者結(jié)算中心的代理模式，回歸單位的第一責(zé)任。條件不成熟的地方，也必須運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，及時(shí)傳遞信息，明確區(qū)分核算代理主體、會(huì)計(jì)主體、單位主體，這樣才能明確責(zé)任。內(nèi)控和信息是密不可分的，任何信息的傳遞和處理都是為了內(nèi)控，開展內(nèi)控都必須憑借信息技術(shù)。某市行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)管理信息化建設(shè)，做到橫向到邊，縱向到底。同時(shí)可以充分利用遠(yuǎn)程服務(wù)器控制的會(huì)計(jì)核算軟件，浙江省推行的“金稅一體化工程”、OA辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、釘釘系統(tǒng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，運(yùn)用于內(nèi)部控制中。

參考文獻(xiàn)：

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