開放天空協(xié)議模式的比較研究及對(duì)我國(guó)的借鑒意義

崔澤林 孫嘉威 張兆宸

摘 要：天空開放是國(guó)際航空運(yùn)輸管理自由化的必然趨勢(shì)，這一管理方式的國(guó)際法基礎(chǔ)即為開放天空協(xié)議。放眼世界，較為成功的天空開放管理所依據(jù)的開放天空協(xié)議主要存在兩種模式——國(guó)家式開放天空協(xié)議模式與區(qū)域式開放天空協(xié)議模式。美國(guó)模式起源較早、自由程度高;歐洲模式起步晚、統(tǒng)一程度高。兩種模式在航線表、航權(quán)、運(yùn)力、時(shí)刻、指定航空企業(yè)等方面均有不同。隨著我國(guó)與大量“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂航空協(xié)議，這兩種開放天空協(xié)議模式在條款上與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)條款的區(qū)別對(duì)我國(guó)開放天空建設(shè)存在較大的借鑒意義與價(jià)值。

關(guān)鍵詞：開放天空;航空運(yùn)輸;一帶一路

一、開放天空協(xié)議與開放天空協(xié)議通航模式的內(nèi)涵與特征

自1944年《國(guó)際民用航空公約》在芝加哥簽訂以來(lái)，世界民用航空產(chǎn)業(yè)進(jìn)入到了一個(gè)高速發(fā)展的階段?！秶?guó)際民用航空公約》對(duì)于領(lǐng)空主權(quán)、定期航班、不定期航班、禁區(qū)等一系列對(duì)于國(guó)際民用航空產(chǎn)業(yè)互通發(fā)展、各國(guó)空域協(xié)調(diào)互助的基本問題加以了規(guī)定。但是，對(duì)于各國(guó)公共航空運(yùn)輸?shù)幕ㄆ诤桨嗟耐ê絾栴}，特別是在航權(quán)的互相交換、運(yùn)力運(yùn)價(jià)的確定、指定航空公司數(shù)量、國(guó)籍條款等一系列國(guó)際航空運(yùn)輸管理體系中對(duì)于完全排他式的領(lǐng)空主權(quán)加以限制、突破并作為國(guó)際航空運(yùn)輸通航基礎(chǔ)的授權(quán)問題上并未作出具體的規(guī)定。這一情況與當(dāng)時(shí)國(guó)際航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)在各締約國(guó)間發(fā)展不均的情況是密不可分的。

隨著國(guó)際民用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各國(guó)不均勻的航空產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀誕生了對(duì)于通航模式完全不同的訴求。作為國(guó)際法的最為普遍、常見的淵源，各國(guó)訴諸于利用國(guó)際條約在不突破公約義務(wù)與其他條約義務(wù)的前提下進(jìn)行平等的航權(quán)互換，借以找尋最適合自己航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通航交換模式。各國(guó)采用航空雙邊協(xié)定的方式對(duì)于航權(quán)內(nèi)容、運(yùn)力、指定航空公司等民用航空航權(quán)互換的最基本內(nèi)容與他國(guó)進(jìn)行了確定。而對(duì)于美歐等航空產(chǎn)業(yè)足夠發(fā)達(dá)、謀求更為廣遠(yuǎn)的航空自由化的主體而言，經(jīng)過不同的實(shí)踐方式，一種被稱為“開放天空”的民用航空航權(quán)互換模式經(jīng)由大量的國(guó)際法文件得以了確立。隨著我國(guó)與大量“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂航空雙邊運(yùn)輸協(xié)定，并加大力度投入民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)，分析并理清開放天空協(xié)議通航交換模式并對(duì)其優(yōu)勢(shì)部分加以借鑒是必不可少的。

（一）開放天空協(xié)議

簽訂背景與定義：

“開放天空”這種通航交換模式最早起源于美國(guó)。在二十世紀(jì)七八十年代，美國(guó)首先試圖在國(guó)內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)管理上進(jìn)行較為寬松的管理，隨后試圖將這一寬松的管理方式擴(kuò)展到其與他國(guó)的國(guó)際航空運(yùn)輸之中，這種對(duì)于航權(quán)等航空運(yùn)輸重要權(quán)利義務(wù)寬松管理的方式即為本文所稱的“開放天空”。從1987年12月歐共體通過的航空自由化的第一個(gè)“一攬子”方案開始，歐盟開始在成員國(guó)范圍內(nèi)逐步減少相互限制，推進(jìn)歐洲區(qū)域航空一體化，而美國(guó)亦從1992年與荷蘭簽訂第一份“開放天空”協(xié)議，截至2019年3月，美國(guó)已經(jīng)與超過100個(gè)國(guó)家間訂立了開放天空協(xié)議。根據(jù)這些具體實(shí)踐情形所包含的目的、特征與這些作為“開放天空協(xié)議”外延的具體協(xié)議，我們可以將開放天空協(xié)議界定為——各締約主體之間為推動(dòng)國(guó)際航空運(yùn)輸管理自由化，在航權(quán)類型、運(yùn)力運(yùn)價(jià)確定、指定航空公司數(shù)量、航空公司國(guó)籍等重要民用航空運(yùn)輸管理方面由締約主體在各航權(quán)交換協(xié)定的基礎(chǔ)上加以進(jìn)一步放寬限定、具備顯著減少公權(quán)力對(duì)民航管制特征的國(guó)際條約。

（二）開放天空協(xié)議通航模式

1.開放天空協(xié)議存在區(qū)別的構(gòu)成要件要素

縱觀世界各國(guó)的開放天空協(xié)議樣本以及訂立后對(duì)于航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的具體促進(jìn)作用，而開放天空協(xié)議條款上存在內(nèi)容歸屬相同但具體規(guī)定不盡相同的條款，這些條款組合成為了一份完整的開放天空協(xié)議。這些條款所規(guī)定的內(nèi)容即使開放天空協(xié)議的構(gòu)成要件要素。其中有些要素基本相同或并沒有實(shí)質(zhì)上影響效果，在此本文不做深入討論，而有一些構(gòu)成要件要素由于不同的開放天空協(xié)議規(guī)定，在內(nèi)容上呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)且對(duì)于締約方相互同行產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。這些構(gòu)成要件要素組成了不同類型的開放天空協(xié)議，而且這些要素決定了其航空運(yùn)輸自由化程度的大小。

2.開放天空協(xié)議通航模式的定義

即在開放天空協(xié)議條款上對(duì)于締約方交換航權(quán)種類、訂立雙方主體地位、運(yùn)力運(yùn)價(jià)確定、指定航空公司數(shù)量、航空公司國(guó)籍限制等構(gòu)成要件要素組合起來(lái)后存在對(duì)于航空運(yùn)輸管理自由化實(shí)現(xiàn)能力不同而形成的開放天空協(xié)議在條款規(guī)定上的獨(dú)特體系。

二、兩種典型開放天空協(xié)議通航模式辨析

開放天空協(xié)議作為協(xié)議雙方大幅突破傳統(tǒng)領(lǐng)空主權(quán)的國(guó)際條約，其簽訂與否顯然與協(xié)議方的航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，從當(dāng)下的開放天空協(xié)議實(shí)例來(lái)看，最早實(shí)踐且最成功的實(shí)踐均發(fā)生在美國(guó)、歐盟等航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)。歐盟各國(guó)之間訂立了旨在推動(dòng)區(qū)域一體化的一系列協(xié)議。這些協(xié)議涉及多方主體，是多個(gè)國(guó)家之間通過同一協(xié)議一次性放開通航管理的開放天空文件。這些組合成為了區(qū)域式開放天空協(xié)議。

（一）區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式的定義

區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式，指簽訂條約的進(jìn)行開放天空的國(guó)家在相對(duì)固定的某個(gè)政治區(qū)域內(nèi)，借由國(guó)際組織的航空運(yùn)輸管理，對(duì)于航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)、航空公司指定、國(guó)籍經(jīng)由一份多邊的航空運(yùn)輸協(xié)定加以確定，并訴諸區(qū)域性國(guó)際組織對(duì)所開放的區(qū)域航空運(yùn)輸進(jìn)行統(tǒng)一管理的一種用于諸國(guó)通航的開放天空制度體系。

（二）區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式的特點(diǎn)

由于其訂立受國(guó)際組織影響，區(qū)域式開放天空通航在管理上具有依賴性。協(xié)議并非和單一國(guó)家訂立，因而主體上具有限縮性。受區(qū)域合作促進(jìn)影響，航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)條款上具有普遍自由性，航空公司數(shù)量指定條款具有產(chǎn)業(yè)決定性，航空公司國(guó)籍條款具有區(qū)域內(nèi)任意性。需要注意的是，這些特點(diǎn)是從宏觀的角度出發(fā)的。

三、兩種主流開放天空模式的異同

（一）兩種開放天空協(xié)議通航模式的共同點(diǎn)

1.開放天空協(xié)議條款都比三種通航條約以及普通雙邊運(yùn)輸協(xié)議更自由

兩種主流開放天空協(xié)議通航模式在條款上共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)、航空公司數(shù)量指定、國(guó)籍限制這些開放天空協(xié)議構(gòu)成要件要素上，在各國(guó)、區(qū)域性國(guó)際組織相互締約中對(duì)于航權(quán)最低也相互開放了第一到第五航權(quán)、對(duì)于運(yùn)力運(yùn)價(jià)等條款最低也要求雙方逐步取消、對(duì)于航空器數(shù)目指定，在各國(guó)立法中最多賦予了事故調(diào)查的結(jié)論具有安全建議的功效，在原則上航空事故調(diào)查的立法都不是為了歸責(zé)于責(zé)任主體，而是為了航空事故調(diào)查找出事故真相。

2.開放天空訂立主體具有相對(duì)封閉性

如上文所述，兩種開放天空協(xié)議的主體是受到區(qū)域組織、國(guó)與國(guó)這種具體又明確的主體區(qū)分限制的。開放天空的開放基本只體現(xiàn)在航空運(yùn)輸條款的開放、空域管理安排的自由上，對(duì)于一份開放天空協(xié)議，其成員方的范圍是受到限制的。不過這種限制也受到了美歐OSA的挑戰(zhàn)，由于至今并無(wú)第三方國(guó)家加入美歐OSA協(xié)議之中，目前仍可以表明開放天空協(xié)議參與主體是相對(duì)明確、可區(qū)分的，開放天空協(xié)議的輻射范圍是封閉確定的。

（二）兩種主流開放天空協(xié)議通航模式的不同點(diǎn)

1.航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)開放程度不同

由于區(qū)域式開放天空協(xié)議可以依憑區(qū)域性國(guó)際組織確立開放天空范圍、相互增進(jìn)互信，因而受到全區(qū)域內(nèi)航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的限制，如果不能滿足全部主體需求就會(huì)導(dǎo)致訂立失敗，因而開放程度各有不同。如歐盟開放天空協(xié)議在條款上取消了航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)的限制。而APEC中對(duì)于航權(quán)、運(yùn)價(jià)、運(yùn)力做出的規(guī)定都是要求進(jìn)行逐步廢除，而非直接開放。而ASEAN則限定了東盟間任一城市享受不受限的第一到第五航權(quán)，而對(duì)于運(yùn)價(jià)則運(yùn)用概括條款進(jìn)行了限定。而國(guó)家式開放天空協(xié)議是美國(guó)主導(dǎo)下雙方自愿簽訂的，由于美國(guó)一開始的目的就是在全世界推廣自由航行、天空開放，因而國(guó)家式開放天空協(xié)議的開放程度是較高的，美國(guó)的開放天空協(xié)議實(shí)踐在條款上取消了對(duì)于航權(quán)、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)的限制，而由市場(chǎng)來(lái)對(duì)相互通航往來(lái)分配進(jìn)行決定。

2.主體范圍不同

由于區(qū)域式開放天空協(xié)定實(shí)質(zhì)上是區(qū)域性國(guó)際組織內(nèi)部的產(chǎn)物，因而主體是確定的，即區(qū)域性國(guó)際組織內(nèi)全部成員國(guó)，超出這一范圍的主體不參與也不具備能力參與區(qū)域式開放天空協(xié)議。而國(guó)家式開放天空協(xié)議只要雙方具備相同的意愿就能達(dá)成，因而美國(guó)能從短短的十多年達(dá)成了一百多份開放天空協(xié)議。只要有足夠的國(guó)家愿意相互適用開放天空協(xié)議，它的范圍可以擴(kuò)展到全球。

四、從“一帶一路”通航建設(shè)上看中國(guó)傳統(tǒng)航空雙邊協(xié)議通航模式的不足與法律移植建議

我國(guó)目前尚未簽訂任何開放天空協(xié)議。對(duì)于相互通航的問題，我國(guó)依然采用傳統(tǒng)航空雙邊協(xié)定的通航模式，并且在我國(guó)《民用航空法》中立法確定了國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)及以上航權(quán)是不能與他國(guó)互賦交換的。這種通航模式是由我國(guó)具體航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)內(nèi)政策、加入的國(guó)際條約等一系列原因所共同決定的;這一模式經(jīng)過了長(zhǎng)期實(shí)踐，已經(jīng)使我國(guó)與125個(gè)國(guó)家相互通航。但這并不意味著我國(guó)的雙邊協(xié)定通航模式是不需要改變的，開放天空協(xié)議通航模式能為我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供另一種可能。

（一）從我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家通航現(xiàn)狀考量

實(shí)施“一帶一路”建設(shè)，互聯(lián)互通是關(guān)鍵，交通運(yùn)輸是基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰背h所涉及國(guó)家總計(jì)65個(gè)，截至2018年8月，我國(guó)已與62個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂了雙邊航空自由化協(xié)定。這些協(xié)定雖促進(jìn)了我國(guó)與沿線國(guó)家民航方面的合作與共同發(fā)展，但在資源分配、運(yùn)力運(yùn)價(jià)、糾紛解決機(jī)制等諸多方面仍存在著某種程度的不足。提出相關(guān)建議，促進(jìn)問題的解決，對(duì)我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家的民航業(yè)發(fā)展都大有裨益。

（二）從“一帶一路”航空運(yùn)輸建設(shè)未來(lái)的考量

“一帶一路”航空運(yùn)輸建設(shè)如果選用開放天空協(xié)議模式通航，最直觀的問題就是“一帶一路”并不是具備明確管轄機(jī)構(gòu)的國(guó)際組織，我國(guó)也不是美國(guó)那樣的民航強(qiáng)國(guó)。但誠(chéng)如美歐間OSA作為兩種開放天空協(xié)議通航模式的一次演進(jìn)，我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家也可以依憑開放天空協(xié)議中對(duì)于我們民航建設(shè)具有積極作用的方面，進(jìn)行我們自己的開放天空協(xié)議通航模式構(gòu)建。從開放天空協(xié)議的理論研究與締約實(shí)例來(lái)說，美國(guó)通過經(jīng)年累月的嘗試，已經(jīng)探索出了一條一家航空強(qiáng)國(guó)與其他國(guó)家間自愿、平等、相互開放的自由天空之道，當(dāng)然可以在“一帶一路”經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民航產(chǎn)業(yè)情況的基礎(chǔ)上通過對(duì)兩種通航模式進(jìn)行借鑒、融合，開發(fā)出具有中國(guó)、“一帶一路”特色的開放天空協(xié)議通航模式。“一帶一路”建設(shè)的未來(lái)必定是動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷前進(jìn)的，選擇開放天空協(xié)議意味著我們將把“一帶一路”推向航空運(yùn)輸自由化發(fā)展的最前端，這一舉動(dòng)也必會(huì)推動(dòng)全球范圍內(nèi)的航空自由化的發(fā)展。

（三）從我國(guó)民航實(shí)際發(fā)展需要的考量

在確定是否要選擇開放天空協(xié)議通航模式時(shí)要與我國(guó)民用航空產(chǎn)業(yè)作為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)相配適。開放天空協(xié)議的歷史與現(xiàn)實(shí)都證明了它是民航產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)或是區(qū)域融合較為適當(dāng)?shù)膰?guó)家間打破壁壘、追求自由通航的產(chǎn)物，沒有足夠雄厚的民航產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是不會(huì)誕生出真正能夠適用的開放天空協(xié)議的。隨著2018年過去，我國(guó)航線總數(shù)達(dá)到4206條，其中國(guó)內(nèi)航線3420條、國(guó)際航線786條。去年一年，新辟國(guó)際航線167條，其中涉及“一帶一路”國(guó)家航線105條。我國(guó)民航全年共完成固定資產(chǎn)投資810億元。全年新開工、遷建運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)9個(gè)，新增跑道6條、停機(jī)位305個(gè)、航站樓面積133.1萬(wàn)平方米。我國(guó)的民航產(chǎn)業(yè)已經(jīng)值得獲得一種更為開放、自由的通航環(huán)境。市場(chǎng)的挑戰(zhàn)也會(huì)為“一帶一路”的建設(shè)、我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的規(guī)制做出更為方便的監(jiān)督。從我國(guó)民航實(shí)際發(fā)展來(lái)看，開放天空協(xié)議是值得在“一帶一路”嘗試的。

五、結(jié)語(yǔ)

開放天空協(xié)議已經(jīng)在國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)逐漸統(tǒng)一的現(xiàn)在越來(lái)越得到普及，而其中區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式與國(guó)家式開放天空協(xié)議通航模式從不同的側(cè)面對(duì)于開放天空協(xié)議的發(fā)展與未來(lái)提供了借鑒。展望我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我們無(wú)論是將其統(tǒng)一為限定區(qū)域還是以雙邊方式不斷推行，我國(guó)在國(guó)際航空立法上的話語(yǔ)權(quán)將借由開放天空協(xié)議加以擴(kuò)大并加重，我們已經(jīng)站在智慧時(shí)代的黎明，是否能夠抓住開放天空的契機(jī)，主導(dǎo)和制定自由天空時(shí)代的制度，將決定我們能否在未來(lái)的開放天空時(shí)代走的更遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：本文由中國(guó)民航大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目專項(xiàng)資助;項(xiàng)目?jī)?nèi)容：中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家雙邊航空自由化協(xié)定法律問題研究;主持人：徐小楠;項(xiàng)目編號(hào)：201810059020。