行政審批局改革亟待破解的突出問題

江海洋 邱家林 于珺建

黨的十九大報告指出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。相對集中行政許可權(quán)改革作為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革、創(chuàng)新政府運行體制和機(jī)制的重要任務(wù)和發(fā)展方向，主要目的在于激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。當(dāng)前，江蘇省“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)，以行政審批局改革為代表的相對集中行政許可權(quán)改革作為行政管理體制改革的重要探索，在“放管服”改革大潮中發(fā)揮引領(lǐng)作用，對進(jìn)一步深化行政管理體制改革意義重大。

一、江蘇行政審批局改革的探索和成效

審批權(quán)力重新配置，行政效能不斷增強(qiáng)。通過改革，將原先由相關(guān)職能部門行使的審批權(quán)力全部或絕大部分劃轉(zhuǎn)至行政審批局，并通過人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和部門職責(zé)的“三定”，使行政審批局能夠承擔(dān)審批職能，真正成為審批主體。各地結(jié)合實際，將企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的關(guān)聯(lián)度大的市場準(zhǔn)入類、投資建設(shè)類、重要民生辦證類等三領(lǐng)域的行政許可事項劃轉(zhuǎn)至行政審批局，實現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域“一枚印章管審批”。南通劃轉(zhuǎn)了15個部門的53項審批事項，無錫劃轉(zhuǎn)了13個部門的70項審批事項，泰州劃轉(zhuǎn)了14個部門的91項審批事項。改革使得審批材料和文件無須傳回原部門處理，由原來的部門之間協(xié)調(diào)變?yōu)閷徟謨?nèi)部流轉(zhuǎn)，最大限度地提升審批效率，極大地優(yōu)化審批流程，有效解決了審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多等“一長四多”問題。如建設(shè)項目施工許可，原涉及10多個部門、30多項審批、20多個中介，現(xiàn)由審批局建設(shè)項目審批科室辦理，效能極大增強(qiáng)。

審批流程實現(xiàn)再造，行政審批效率不斷提高。通過采用創(chuàng)新審批方式、再造審批流程、縮短審批環(huán)節(jié)、減少審批層級等手段，不斷完善流水線式的審批流程，將原先采取串聯(lián)式的審批方式變?yōu)椴⒙?lián)式的審批，強(qiáng)化各個橫向?qū)徟h(huán)節(jié)間的聯(lián)系，不斷壓縮辦結(jié)時限，為參與審批的相對人和審批企業(yè)提供良好的辦事環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的審批服務(wù)。試點地區(qū)開辦企業(yè)由原來的至少11個程序32個工作日減少為平均4個程序3個工作日，獲得施工許可由至少22個程序274個工作日縮短為平均8個程序45個工作日。南通辦理外商投資企業(yè)辦理設(shè)立登記，原來至少20個工作日，現(xiàn)控制在3個工作日內(nèi)。泰州高港區(qū)實行集中審批后，設(shè)立網(wǎng)吧審批環(huán)節(jié)由15個減至6個，壓縮60%;申報材料由27件減少至19件，精簡30%;審批時限由21個工作日壓縮至15個工作日，提速28.6%。

服務(wù)方式推陳出新，群眾滿意度持續(xù)攀升。各試點地區(qū)秉承“以申請人需求為導(dǎo)向”的服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變辦事態(tài)度，提高工作效率，審批部門與申請人的關(guān)系得到極大改善，群眾的滿意度不斷提高。將各類審批事項的進(jìn)度公布在審批大廳及網(wǎng)站，讓申請人及時了解審批進(jìn)度，并由之前坐等接受申報到主動開展服務(wù)，推行“代辦制”“不見面審批”“模擬審批”“預(yù)審批”，確立“橫向協(xié)同、上下聯(lián)動”的審批機(jī)制，建成了“線上線下”無縫服務(wù)的政務(wù)服務(wù)體制?；窗苍谌珖氏冉ǔ山ㄔO(shè)項目網(wǎng)上數(shù)字化聯(lián)合審圖系統(tǒng)，用電子“白圖”取代傳統(tǒng)“藍(lán)圖”，將施工圖審查由“面對面”變?yōu)椤版I對鍵”，實現(xiàn)了“不見面審圖”。相關(guān)專家對江蘇第一批行政審批局改革試點的第三方數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，企業(yè)和群眾對4個試點地區(qū)行政審批局改革成效滿意率為100%。

權(quán)力運行更加規(guī)范，審批腐敗得到有效遏制。行政審批局改革，一方面使得審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離，有利于建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，改變以往一個部門既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的情形，把集中審批帶來的集中腐敗風(fēng)險降至最低，最大限度地把審批權(quán)力行使過程轉(zhuǎn)化為依法履職、便企利民的服務(wù)過程;另一方面，通過把分散的權(quán)力集中化行使，再將權(quán)力流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，有效推動權(quán)力公正、規(guī)范、透明運行，以程序規(guī)范促進(jìn)實體公正。試點地區(qū)使用電子平臺對審批行為進(jìn)行實時監(jiān)控、全程留痕，并且全部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，落實審批責(zé)任終身追究和責(zé)任倒查機(jī)制，降低了失職瀆職和權(quán)力尋租風(fēng)險。

二、江蘇行政審批局改革短板依然明顯

頂層設(shè)計需進(jìn)一步完善。一是上下級關(guān)系迫切需要理順。審批局改革帶來政府層級間、條塊間關(guān)系的調(diào)整重塑，處理不當(dāng)可能出現(xiàn)上下關(guān)系失調(diào)、業(yè)務(wù)壁壘等問題，成為制約改革的梗阻。2015年南通市行政審批局成立后，其所轄區(qū)縣、開發(fā)園區(qū)也相繼成立行政審批局。由于在國家和省級層面沒有設(shè)立行政審批局，南通市行政審批局缺乏對應(yīng)的上級部門，導(dǎo)致很多時候只能在職能上接受相關(guān)上級主管部門的指導(dǎo)。加之少數(shù)上級主管部門對相對集中行政許可權(quán)改革認(rèn)識不統(tǒng)一，甚至對行政審批局機(jī)構(gòu)的法律地位存在疑惑，使得行政審批局經(jīng)常處于“找不到門”或“不讓進(jìn)門”的尷尬境地，信息溝通不暢的情況時有發(fā)生。二是相關(guān)法律法規(guī)修改滯后。由于一些法律法規(guī)與審批局改革存在不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的情況，導(dǎo)致在相對集中行政許可權(quán)改革的過程中，一些創(chuàng)新舉措遇到法律“天花板”的制約而難以實施。特別是用于指導(dǎo)地方行政審批的上位法沒有修改，一些專業(yè)性較強(qiáng)的審批事項法律責(zé)任主體還在原單位，這些事項納入審批局后缺乏上位法支撐，導(dǎo)致審批行為的法律責(zé)任主體與實際審批機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)矛盾和部門推諉問題，對企業(yè)和群眾辦事產(chǎn)生阻礙，也影響了基層推動改革的主動性和積極性。如一些地區(qū)將工商注冊登記權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局，而有關(guān)方面對加蓋著行政審批局公章的營業(yè)執(zhí)照不認(rèn)可，在跨地區(qū)使用時更為普遍，導(dǎo)致不能“全國通行”。三是以人民為中心的理念尚未得到完全體現(xiàn)。群眾關(guān)心的并不是機(jī)構(gòu)改革和審批權(quán)力具體運作方式，而是關(guān)心審批事項辦理所需材料和環(huán)節(jié)的多少、時間的長短、便利化程度等，習(xí)慣結(jié)合自身經(jīng)歷評判改革效果。設(shè)立審批局是對審批職權(quán)的物理空間流轉(zhuǎn)，主要在審批流程和效率上進(jìn)行改造，改革所達(dá)到的審批效率提升，很大部分也是基于審批流程的規(guī)范和優(yōu)化上，更多體現(xiàn)的是行政效能的改善，而不是行政審批質(zhì)量的提高。

信息系統(tǒng)孤島現(xiàn)象依然存在。一是縱向信息不順暢。由于國家數(shù)據(jù)共享平臺尚未完全建成，與省市地方數(shù)據(jù)平臺之間未全面實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，導(dǎo)致相關(guān)部門在辦理行政審批事項時，需要重復(fù)錄入相關(guān)信息，費事費力，嚴(yán)重影響群眾的辦事效率。南通市相對集中行政許可權(quán)改革試點中，首批集中的53項行政許可事項就多達(dá)59個業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)。既涉及中央部委、省級廳局和地方政府部門不同層級，又涵蓋內(nèi)外網(wǎng)等不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。過多的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)不僅沒有帶來辦事的高效率，反而構(gòu)成了一道道信息屏障和信息壁壘。二是橫向信息不順暢。目前各地區(qū)、各部門均建有各自的信息系統(tǒng)，甚至同一部門的不同處室也有相對獨立的信息系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)之間往往互不相容，導(dǎo)致“信息孤島”的存在，造成巨大的資源浪費。三是電子文書格式與紙質(zhì)文書不一致。有的事項仍需在原業(yè)務(wù)主管部門的專網(wǎng)中運作，導(dǎo)致部分許可證照的紙質(zhì)版與電子證照庫生成的電子版不完全相符，主要體現(xiàn)在許可部門印章上。如在辦理營業(yè)執(zhí)照時，需要在工商電子政府管理信息系統(tǒng)中進(jìn)行操作，紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照上發(fā)證機(jī)關(guān)是“××市行政審批局”，而公示系統(tǒng)上則顯示為“××市工商行政管理局”。

審批權(quán)力和事項的劃轉(zhuǎn)與承接需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是有些事項“應(yīng)進(jìn)未進(jìn)”，造成集中審批事項的整體性、完整性不夠。一些單位往往強(qiáng)調(diào)客觀原因，以審批事項具有中央事權(quán)屬性、業(yè)務(wù)系統(tǒng)特殊等為由，拒絕將審批事項劃轉(zhuǎn)行政審批局。如有的試點地區(qū)建設(shè)工程施工許可事項被集中到審批局，但作為其許可條件的立項批文、工程土地使用證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工圖紙設(shè)計審查和抗震審查、建筑工程消防審批等事項并未集中到審批局，申請人仍然至少要跑六個部門辦理相關(guān)手續(xù)。二是有些專業(yè)技術(shù)性和現(xiàn)場性要求強(qiáng)的事項集中后，造成執(zhí)行難、協(xié)調(diào)難的問題。如醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、放射診療許可、經(jīng)營高危性體育項目許可等，這類許可事項審批局無法獨立完成審批，仍依賴原審批部門的支持。通常做法是，審批局受理相關(guān)事項后，交原審批部門現(xiàn)場踏勘和技術(shù)性評審，審批局再按原審批部門的意見作出許可決定，這使得審批局設(shè)立的高效審批優(yōu)勢沒法體現(xiàn)。三是有些面廣量大的審批事項承接上存在困難。一方面，人員力量跟不上。有一試點地區(qū)集中218項行政許可事項，審批局核定編制25人，實際到編15人，承接的事項和人員力量明顯不匹配，只能將部分許可事項仍交由原審批部門辦理，不僅延長了行政許可事項承接周期，還可能引起權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題。另一方面，人員的專業(yè)能力和素養(yǎng)與審批局模式下的集中審批存在不匹配的情況。在審批局模式下，由于對審批業(yè)務(wù)進(jìn)行了重組，原職能部門的審批工作人員劃轉(zhuǎn)到審批局后可能要面對不同的審批事項，特別是面對專業(yè)性很強(qiáng)的審批時，業(yè)務(wù)能力會稍顯不足，無法很好地承擔(dān)審批局模式下的審批事務(wù)。

事項的審批與監(jiān)管責(zé)任需進(jìn)一步加強(qiáng)銜接。一方面，審批與監(jiān)管責(zé)任難以銜接。有的主管部門覺得，“既然不批了也就不監(jiān)管了”，“不知道怎么管了”，“也不該管了”，而審批局又無力監(jiān)管，導(dǎo)致集中事項的事后監(jiān)管責(zé)任無法落實，出現(xiàn)部門之間新的推諉扯皮現(xiàn)象。另一方面，審批與監(jiān)管責(zé)任劃分邊界不清。理論上行政許可權(quán)向?qū)徟旨校瑢徟峙c原部門明確權(quán)力邊界，各司其職，審批工作持續(xù)平穩(wěn)地運行。但是在實踐中，相對集中行政許可權(quán)后，事實上是將原來一個部門的審批監(jiān)管職責(zé)一分為二，審批和監(jiān)管原本在一個部門進(jìn)行的內(nèi)循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€部門間的外循環(huán)，由此引發(fā)申請人在審批環(huán)節(jié)的行為由誰負(fù)責(zé)監(jiān)管的爭議。有試點地區(qū)提出，法律規(guī)定吊銷行政許可證的行政處罰由發(fā)證機(jī)關(guān)實施，行政許可事項集中后，審批局為發(fā)證機(jī)關(guān)卻沒有行政處罰權(quán)，行業(yè)主管部門有行政處罰權(quán)卻不是發(fā)證機(jī)關(guān)，因而對這類行為的處罰職責(zé)難以確認(rèn)。

三、破解行政審批局改革難題的對策建議

強(qiáng)化頂層設(shè)計，進(jìn)一步明確改革方向。一是進(jìn)一步明確行政審批局的改革方向。行政審批制度改革的核心在于理順政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系。就行政審批局而言，其具有推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升服務(wù)效能、提升政府運行效率的重要作用。因此，普遍設(shè)立行政審批局應(yīng)是下一步推進(jìn)改革的方向，但改革仍然需結(jié)合地區(qū)實際，分步驟、分層次地有序推進(jìn)。江蘇省《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的實施方案》中明確，全省各市、縣（市、區(qū)）和省級以上開發(fā)區(qū)都應(yīng)設(shè)立行政審批局。考慮到前期改革試點工作過程中，過于強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大改革區(qū)域，過于偏重從橫向?qū)用嫱七M(jìn)改革，而忽視了解決改革中存在的問題，使改革難以向縱深推進(jìn)。建議下一階段應(yīng)著力研究發(fā)現(xiàn)相對集中行政許可權(quán)制度的規(guī)律，在尊重規(guī)律的前提下適時適度推進(jìn)。推動江蘇省委、省政府已批復(fù)全市域開展相對集中行政許可權(quán)改革的地區(qū)盡快成立行政審批局，再逐步擴(kuò)大至全省各地區(qū)。審批局的設(shè)立應(yīng)結(jié)合省以下機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實要求，可與現(xiàn)有行政審批服務(wù)管理機(jī)構(gòu)——政務(wù)辦合署辦公。市、縣可在各級政務(wù)辦增掛審批局牌子，結(jié)合實際劃轉(zhuǎn)審批服務(wù)職能、人員編制等。各級開發(fā)區(qū)在未設(shè)立政務(wù)辦的情況下可單獨設(shè)置審批局，整合優(yōu)化審批服務(wù)職責(zé)。二是完善相關(guān)法律法規(guī)。相對集中行政許可權(quán)改革，對原有的行政審批制度進(jìn)行了改變，是一種自我完善的手段，其特點是“變”。在改革中必然會出現(xiàn)一些新的做法與相關(guān)的規(guī)定不一致，如將工商登記發(fā)放營業(yè)執(zhí)照集中由審批局行使，與前國家工商總局的規(guī)定不一致。出現(xiàn)這類問題，省級層面應(yīng)及時與國家相關(guān)部委溝通，拿出明確的處理意見供試點地區(qū)遵照執(zhí)行。對于涉及修改國家法律法規(guī)的，應(yīng)積極向上反映，請求盡快修改完善相關(guān)法律法規(guī)，或爭取過渡性解決方法，依法保障審批局辦理的行政許可等事項具有法律效力。推動地方立法，符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并按照安全規(guī)范要求生成的電子文件（含證照），與紙質(zhì)文件具有同等效力，可作為法定辦事依據(jù)和歸檔材料。三是總結(jié)推廣改革試點經(jīng)驗。經(jīng)過三年多的先行先試，試點地區(qū)形成了許多行之有效的改革舉措和成熟經(jīng)驗，迫切需要上升為統(tǒng)一的政策規(guī)范?？山Y(jié)合市縣機(jī)構(gòu)改革和制定“三定”方案，調(diào)整優(yōu)化政府部門權(quán)責(zé)，修改完善行政權(quán)力事項清單，力爭做到審批事項集中、執(zhí)法事項集中、服務(wù)事項集中，用權(quán)力清單“鎖定”各部門與審批局職責(zé)事項，用“三定”固化各部門“放管服”改革成果。

合理劃轉(zhuǎn)審批事項，處理好“集”與“散”的關(guān)系。把關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的事項進(jìn)行集中。相對集中的行政許可事項應(yīng)當(dāng)是相關(guān)聯(lián)的，在管理客體和對象上基本屬于同一類，行為目的、活動規(guī)律基本相同。如將關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的事項全部或大量集中起來，由一個行政機(jī)關(guān)去實施，就會出現(xiàn)要么審批局一家獨大，與當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置不協(xié)調(diào)等矛盾;要么人員力量不足，難以應(yīng)付龐大的業(yè)務(wù)工作等問題，降低行政效率，增加行政管理的難度。把有承接能力且實際需要的事項進(jìn)行集中?！坝心芰Τ薪印苯鉀Q的是集中的可行性問題，“實際需要”解決的是集中的必要性問題。堅持問題導(dǎo)向，將存在多頭交叉許可等社會反應(yīng)比較強(qiáng)烈的行政許可事項集中行使，抓住重點、集中力量提升試點成效。根據(jù)承接能力實事求是地集中行政許可事項，最大限度地釋放改革紅利。環(huán)境影響評價、衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可、放射性診療許可、食品生產(chǎn)許可等專業(yè)性很強(qiáng)的行政許可事項，如果盲目地向?qū)徟旨?，集中后仍要委托行業(yè)主管部門審查，非但沒簡化環(huán)節(jié)，反而增加了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。把全鏈條的事項進(jìn)行集中。高效便民是推進(jìn)審批局改革的重要目標(biāo)和基本原則之一，集中的審批事項應(yīng)以不增加申請人的負(fù)擔(dān)為前提。如將企業(yè)和群眾辦理的一項審批事項集中到審批局，應(yīng)當(dāng)將其涉及的各相關(guān)部門的審批子項全鏈條地打包集中，否則會在行政許可事項集中后，形成新的多頭審批，或者增加辦理環(huán)節(jié)，甚至讓申請人多跑一趟，與改革的目的背道而馳。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)“一站式”功能。對于沒有劃轉(zhuǎn)到審批局的審批服務(wù)事項，一方面應(yīng)當(dāng)完善省、市、縣、鄉(xiāng)集中提供政務(wù)服務(wù)模式，將垂直管理部門在本行政區(qū)域辦理的政務(wù)服務(wù)事項納入綜合性政務(wù)大廳集中辦理，實現(xiàn)企業(yè)和群眾必須到窗口辦理的事項“只進(jìn)一扇門”。另一方面，將部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合窗口，完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”工作模式，實行一窗受理、集成服務(wù)，實現(xiàn)“一窗通辦”?；鶎诱?wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置全科窗口，進(jìn)行合理授權(quán)，強(qiáng)化上下層級、線上線下工作協(xié)同，提高服務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)能力，由“單一窗口”向“全科窗口”轉(zhuǎn)變，由“一專多能”向“全科全能”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“一口清”導(dǎo)辦、“一窗式”受理、“一條龍”服務(wù)。

明晰職權(quán)劃轉(zhuǎn)和責(zé)任認(rèn)定，強(qiáng)化審批與監(jiān)管的有序銜接。一方面，要明晰權(quán)責(zé)劃分。應(yīng)按照“誰審批誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)管”的原則，理順審批局和相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，明確審批局按照法律規(guī)定對申請事項的受理過程、審查內(nèi)容、評審評估等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，同時對審批結(jié)果負(fù)責(zé)，而相關(guān)職能部門則履行審批后的事中事后監(jiān)管職責(zé)。另一方面，要加強(qiáng)審管銜接聯(lián)動。審批局僅僅是橫向集中了各部門的行政許可權(quán)，而行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等監(jiān)管權(quán)仍保留在原行業(yè)主管部門。但是，有些行政許可權(quán)是無法完全與監(jiān)管權(quán)相分割的，如對采用欺騙手段騙取許可行為的查處、法律法規(guī)規(guī)定由行政許可機(jī)關(guān)行使的吊銷許可證的行政處罰權(quán)等，原行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管有著法律依據(jù)和實際操作上的障礙，而審批局又沒有監(jiān)管權(quán)。建議在推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革的同時建立綜合執(zhí)法機(jī)制，在梳理出此類行政執(zhí)法權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，通過相對集中行政處罰權(quán)將上述行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)集中由綜合執(zhí)法部門或者其他相關(guān)執(zhí)法部門行使。推進(jìn)審批局與各監(jiān)管部門共享信息，審批過程和結(jié)果的信息同步告知監(jiān)管部門，監(jiān)管部門第一時間反饋監(jiān)管執(zhí)法信息，做到“管申同步、一批就管、無縫銜接”。

促進(jìn)“條”“塊”關(guān)系整合，提高改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性。一方面，要建立審批局與上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)關(guān)系，打通“條塊壁壘”。在試點過程中，有的地方已初步建立了審批部門與同級行業(yè)主管部門之間的銜接機(jī)制，形成審批與監(jiān)管工作的合力，實現(xiàn)審批與監(jiān)管無縫對接。但是各行業(yè)管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要通過“條線”在上下級之間進(jìn)行，國家、省級層面沒有設(shè)立審批局，導(dǎo)致市、縣審批局游離于各個行業(yè)“條線”之外，無法接受來自上級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策信息。因此，與同級部門間的銜接相比，審批局與上級行業(yè)主管部門的銜接更加困難和不便，到目前為止尚未能形成正常的工作機(jī)制。中央在《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》指出，允許地方根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許“多對一”和“一對多”，上級部門不得以對口為由設(shè)置業(yè)務(wù)壁壘、行文障礙。建議在下一步推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革過程中，推動地方各級政務(wù)辦與審批局合署辦公，不僅符合精簡機(jī)構(gòu)的要求，而且省級政務(wù)辦可以作為地方審批局的上級主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另一方面，要推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)建設(shè)，打通“信息孤島”。加快政務(wù)信息系統(tǒng)整合、共享應(yīng)用，建議以“不見面”審批改革為抓手，打造行政審批服務(wù)全省“一張網(wǎng)”。加快各級大數(shù)據(jù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)各部門政務(wù)信息資源管理，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)信息整合共享工作。加快政務(wù)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，清理“僵尸”信息系統(tǒng)，推動分散隔離的政務(wù)信息系統(tǒng)盡快整合形成“大系統(tǒng)”，推動省市各部門審批服務(wù)系統(tǒng)向各級政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開放端口、權(quán)限，加快各級數(shù)據(jù)平臺對接，統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一身份認(rèn)證，實現(xiàn)全省域“一平臺、一張網(wǎng)、一個庫”。加快構(gòu)建全省一體化的數(shù)據(jù)共享交換體系，打通數(shù)據(jù)查詢互認(rèn)通道，以共享為原則，不共享為例外，滿足對自然人和企業(yè)身份核驗、納稅證明、不動產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)共享需求;加快相關(guān)政務(wù)信息數(shù)據(jù)的歸集，逐步擴(kuò)大到全口徑全量歸集數(shù)據(jù)，建立政務(wù)信息資源目錄體系，增強(qiáng)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)調(diào)度能力;推進(jìn)政務(wù)信息資源開放共享，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放目錄，依法依規(guī)實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)向社會開放。建立健全省大數(shù)據(jù)共享交換平臺的安全防護(hù)體系，保障數(shù)據(jù)安全。

（江海洋：江蘇省人民政府辦公廳;邱家林、于珺建：江蘇省人民政府研究室）

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