論利益相關者視角下政府在社區(qū)多元治理的職能重構

馮子璇

【摘 要】隨著我國城市社區(qū)的不斷發(fā)展和完善，社區(qū)在城市社會中發(fā)揮的作用日益增強，特別是十八屆三中全會以來黨提出要加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我國城市社區(qū)治理提供了良好的發(fā)展契機。但另一方面，社區(qū)規(guī)模的急速擴張、社區(qū)利益主體的多元化以及社區(qū)環(huán)境的復雜化等問題，使政府在城市社區(qū)治理中的傳統(tǒng)行為導向略顯被動，治理目標和治理實際效果之間差距拉大，因此，在新的機遇和挑戰(zhàn)下政府需要重新角色定位，重構自身職能，充分調(diào)動多方利益相關者的能動性，發(fā)展一核多元的社區(qū)治理模式，共同打造適應城市發(fā)展的新型社區(qū)。

【關鍵詞】利益相關者；政府職能；多元治理

一、利益相關者與社區(qū)治理

（一）利益相關者概念界定

利益相關者一詞最早出現(xiàn)于1963年斯坦福研究所的備忘錄中，來表明企業(yè)管理需要應對的利益相關者不僅僅是股東，還有其他更為重要的需要納入企業(yè)考慮范圍的利益相關者[1]。目前流行的是弗里曼對利益相關者的定義，即“任何能夠影響組織目標的實現(xiàn)或受這種實現(xiàn)影響的團體或個人”，后來又將定義修改為“利益相關者是那些因公司活動受益或受損，其權利也因公司活動而受到尊重或侵犯的人”，其他經(jīng)典性定義都主要是從這個角度界定的，強調(diào)利益相關者與企業(yè)組織之間的交互影響關系[2]。隨著新公共管理的發(fā)展，利益相關者這一概念廣泛應用于公共管理領域，通過明確利益相關者的群體范圍和職責權限，加強各個利益相關者之間的合作與對話，使其在達到各方利益最大化的同時又能推進城市社區(qū)建設。

（二）利益相關者共同參與社區(qū)治理

界定城市社區(qū)治理中的利益相關者就要明確在社區(qū)治理過程中誰是參與者的問題，社區(qū)治理包含方方面面，事務繁雜瑣碎，并且不同利益主體之間有不同的參與需求和利益取向，因此要了解各個相關參與者的實際需求，識別利益相關者，增強政府在整個社區(qū)治理規(guī)劃中的融合性和針對性。

近些年城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市社區(qū)管理體制從單位制為主、街居制為輔的管理體制逐步過渡到社區(qū)制，大量人口涌入城市，城市社區(qū)人口的流動性和復雜性增大，社區(qū)治理過程中的老舊問題尚未解決，新困難又層出不窮，這對于傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式中政府獨挑大梁來說顯得十分吃力，因此，在社會團體和公眾力量日益發(fā)展壯大的情況下，政府開始積極尋求外部的幫助和支持。在當前城市社區(qū)治理過程中，政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、社會團體等均為參與主體，是社區(qū)治理的利益相關者，各方都應該明確自己的職責定位，特別是就政府而言，要隨著社會的變遷適時轉(zhuǎn)變自身職能，將部分城市社區(qū)管理和服務職能讓渡給其他利益相關者，一方面可以減輕政府負擔使其能夠集中精力履行基本職能，另一方面可以讓其他利益主體發(fā)揮自身所長，最大限度地整合和利用社會資源，達到社區(qū)治理效能最大化。

二、社區(qū)治理中政府職能定位的問題分析

從我國當前實際國情來看，傳統(tǒng)上的國家權威主義傳統(tǒng)在短期內(nèi)還很難從整個社會的思維與行為慣性中消除，政府體系內(nèi)不僅帶有很高的硬性資源，而且還擁有很高程度的軟性資源，通過利用這樣的政府權威可以解決整個國家層面上集體行動的難題[3]。但隨著經(jīng)濟體制的變革以及社會環(huán)境的復雜化，傳統(tǒng)意義上的政府主導模式暴露出眾多問題，使政府職能在社區(qū)治理過程中無法有效發(fā)揮作用。

（一）政府職能存在“越位”和“缺位”

1.政府職能的“越位”

在城市社區(qū)治理實踐中，政府有責任和義務主導和治理社區(qū)事務，但政府做了不該做的工作就造成了職能的越位，而且目前在社區(qū)治理中政府越職行政的現(xiàn)象是非常普遍的。政府職能越位表現(xiàn)為政府組織直接介入各種社區(qū)非政府組織的內(nèi)部管理與日常工作以及過度干預社區(qū)工作，使其難以真正按照組織既定的規(guī)章制度實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展，阻礙非政府公共組織作用的發(fā)揮[4]。政府職能部門與社區(qū)組織之間應該是指導與被指導、服務和協(xié)助的關系，但在實際治理過程中，政府更多的是采取行政命令的形式，直接領導和管理社區(qū)日常工作，使社區(qū)居委會變?yōu)檎块T的“一條腿”，成為政府部門落實政策的工具，是為政府工作和服務而非社區(qū)居民，缺乏自主性和獨立性，對政府形成嚴重的依賴心理，不利于社區(qū)組織的自我成長。

2.政府職能的“缺位”

政府在社區(qū)治理過程中缺位，是指政府在社區(qū)治理工作中沒有完成好本職工作，沒能履行好為公眾服務的職責。社區(qū)制的出現(xiàn)是對單位制、街居制的一種超越和重整，它提倡將管理變?yōu)榉眨瑥膹娬{(diào)行政控制到強調(diào)居民參與，同時要改變政府作為唯一管理主體，加強政府和社區(qū)之間的合作[5]。但顯然，政府職能并沒有完成這樣的轉(zhuǎn)變，仍然更側(cè)重管理和命令而忽視了服務職能，沒能真正落實服務型政府的要求。另一方面，城市社區(qū)治理的過程并不是一個簡單的社區(qū)服務活動，其中存在很多專業(yè)性問題需要知識化、專業(yè)化的人才隊伍來解決，但目前政府社區(qū)治理方面的人員配備情況并不樂觀，專項工作人員較少，在處理社區(qū)事務時未能在較短時間內(nèi)提出有效的解決措施，導致部分社區(qū)工作無法順利開展。

（二）政府職能部門和社區(qū)組織關系不清

居民委員會是城市社區(qū)治理實踐中擔當重要角色的利益主體，在城市社區(qū)管理體制深化的過程中有著越來越強的自治傾向，其角色定位是圍繞政府制定的相關政策方針來協(xié)調(diào)和整合各種利益關系，并追求居民利益最大化，為社區(qū)居民服務。對于社區(qū)組織而言，政府的主要職能應該是指導其工作并提供良好的運行環(huán)境和平臺，在政策上規(guī)范和引導社區(qū)組織。但在實際工作中，政府和居委會之間定位模糊、職責不清，政府部門要么是對居委會工作包辦替代，要么是對其工作不管不問，或者是各自制定各自部門的工作范圍和事務權限，無法將政府部門和居委會的工作有效結合，關系協(xié)調(diào)不力。這種混亂無序的工作關系嚴重影響著社區(qū)治理工作的效率和成效，既不利于政府在社區(qū)建設發(fā)展中發(fā)揮核心領導作用，也不利于社區(qū)組織的自我發(fā)育，減緩了社區(qū)自治工作的進程。

（三）政府對居民參與力培育不足

社區(qū)居民的參與是當代城市社區(qū)治理的一個重要因素，居民參與能力的低下將無法形成有效的社區(qū)治理模式。政府在適時轉(zhuǎn)變自身職能、下放自身權力的同時，也要鼓勵和支持其他利益相關者來完成相應的工作，特別是在社區(qū)自治發(fā)育過程中，作為城市社區(qū)治理主體的居民應當起到最重要參與的作用。社區(qū)成員是社區(qū)建設最主要的利益相關者，社區(qū)治理的最終目的也是為其服務，他們有責任和義務參與到社區(qū)建設中來。但在當前的社區(qū)治理中，仍然是政府和居委會等組織自行組織建設社區(qū)工作，沒有將居民引導到實際工作中來，日常宣傳力度也較小，居民即使參與也只是局限于部分一般性的社區(qū)活動，在真正涉及到居民利益的重大問題和決策性社區(qū)事務時就很少能夠參與其中。此外，政府雖然倡導社區(qū)成員廣泛參與社區(qū)活動，但在落實過程中缺乏有效參與的制度化、常態(tài)化的渠道，隨意性和不規(guī)范性較強，使想要參與社區(qū)建設的成員無法融入其中，打擊居民對參與社區(qū)治理活動的積極性，也不利于形成有效的外部監(jiān)督。

（四）政府對社會團體支持不力

社區(qū)治理是個大的系統(tǒng)工程，需要社會的支持和參與，隨著城市功能發(fā)育的日益完善，社會團體的數(shù)量和質(zhì)量都在增加，產(chǎn)生的社會影響力也在增強。但就社區(qū)治理工作而言，政府并沒有加強和社會團體的合作，仍舊更多地保持和居委會進行工作交接和聯(lián)系，從觀念上沒有真正將社會團體容納入社區(qū)治理事務中來，政策上也沒有太多的支持和引導，導致政府職能部門和社會組織之間無法形成良好的治理網(wǎng)絡體系，兩者契合度不高，第三方力量成長緩慢，發(fā)揮作用有限。

三、社區(qū)治理中政府職能重構的路徑選擇

我國城市社區(qū)治理模式的基本趨勢是從縱向性“單一治理主體”向網(wǎng)絡狀“多元主體協(xié)同共治”的轉(zhuǎn)變，憑借多元化的治理主體和治理方式，可以有效減少社區(qū)內(nèi)部權力結構失衡和社區(qū)秩序失范[6]，增強社區(qū)治理能力，實現(xiàn)社區(qū)治理結構轉(zhuǎn)型，推進社區(qū)建設和發(fā)展。盡管如此，也要明確政府的核心作用，無論采用何種社區(qū)治理模式都脫離不開政府的主導，面對當前治理模式所暴露出的種種問題，政府必須要適時進行角色轉(zhuǎn)換，隨著社區(qū)環(huán)境的變化及時轉(zhuǎn)變自身職能，加強和其他利益相關者的合作，充分發(fā)揮各個利益相關者的積極作用。

（一）政府要轉(zhuǎn)變治理理念和方式

在城市社區(qū)治理過程中，政府超越了自身的職能和管理范圍，觸角伸展過長，既增加了政府職能部門自身的工作負擔，又不利于其他利益者開展工作，因此政府要繼續(xù)轉(zhuǎn)變治理理念，明確“掌舵人”的角色定位而非“劃槳人”，通過行政職權的下放來激發(fā)其他利益相關者參與社區(qū)治理的積極性和責任感，充分利用各方資源，提高治理效率。在有限政府治理理念的指導下，政府要將自己從復雜的社區(qū)工作中抽離出來，清楚定位自己的職責范圍，不該管的不要去干預，限定自身參與的程度，其他事由一律交給社區(qū)組織、居民、社會團體等來完成。此外，政府作為統(tǒng)籌規(guī)劃者，需要強大的智囊團做支撐，特別是現(xiàn)代社會講究人才效應，社區(qū)治理更需要人才參與運作，政府一方面要引進專業(yè)人才來加強自身工作能力建設，另一方面要利用具有專業(yè)知識的領袖人才帶領各方利益主體協(xié)同參與社區(qū)治理[7]。

（二）充分發(fā)揮社區(qū)組織業(yè)務能力

社區(qū)居委會作為群眾性的自治組織，要在黨和政府的支持和幫助下，充分發(fā)揮自治功能，調(diào)動社區(qū)成員參與治理工作的積極性，為社區(qū)居民提供公共服務并維護社區(qū)的共同利益，增強社區(qū)凝聚力和向心力，實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”[8]。在日常治理中，政府要減少行政命令以及直接參與到居委會的工作中，還權于社區(qū)居委會，將政府職能部門和居委會的治理權限明確分開，各司其職，特別是在模糊不清的工作事務中要劃清界限，防止工作重疊或缺位的現(xiàn)象發(fā)生。就居委會而言，也要擺脫作為政府的“腿”的工作方式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎盏膫鹘y(tǒng)理念，而是要以社區(qū)成員為核心展開工作，為居民排憂解難，作好政府和居民的調(diào)和劑來協(xié)調(diào)兩方工作，在向下為社區(qū)成員落實政府治理方針政策的同時，也要向上傳遞基層群眾的心聲和意見，加強各方的溝通和交流。

（三）培育居民參與精神

社區(qū)治理的本質(zhì)在于社區(qū)自治，社區(qū)居民是最重要的參與者和利益群體，政府要充分賦予社區(qū)全體成員權力使其可以獨立自主地管理和監(jiān)督社區(qū)事務，只有得到政府的重視和支持才能從根本提高居民參與社區(qū)治理的熱情和決心，從而使社區(qū)居民有效地介入到社區(qū)公共事務的決策、實施、管理、監(jiān)督和利益分享的全程參與之中[9]。一方面要從制度層面給予其充分的支持和保障，落實社區(qū)成員的參與權，提高社區(qū)治理工作運作的民主性，構筑居民有效參與的渠道[10]。另一方面，政府還要重視社區(qū)文化的營建，增強居民的社區(qū)認同感和歸屬感，以此讓居民真正感受到自己的主人地位，更加積極主動地參與到社區(qū)治理工作中，為社區(qū)利益最大化貢獻力量。

（四）健全社會團體合作機制

在社區(qū)治理實踐中，各利益主體的具體追求不同，但都共同致力于建設和諧有序的社區(qū)關系[11]。社會團體作為相對獨立的第三方力量，因其自身存在的非政府性、非營利性和自主獨立性，能夠彌補社區(qū)治理中出現(xiàn)的“市場失靈”和“政府失敗”現(xiàn)象，更代表著社區(qū)中普通、邊緣和弱勢的社會群體和個體，在調(diào)動社會資源、滿足公眾需求、提供公共服務、協(xié)調(diào)社會關系、參與社區(qū)治理、化解各種公共性危機等方面發(fā)揮著不可替代的作用[12]。社會組織具有多樣性，政府與其聯(lián)手協(xié)同共治，可以充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理事務中的優(yōu)勢，無論是從專業(yè)性還是資金來源，都可以有效彌補政府治理工作的不足。因此，政府要加強和社會組織的合作，在社區(qū)多元協(xié)同治理中要給予社會團體發(fā)展空間，培育和發(fā)展社會團體參與社區(qū)治理和服務，改變傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式和服務體制[13]。此外，政府部門應注意到當前我國社會組織的建設還不完善，其中也存在組織結構不嚴密、人員管理較為隨意等問題，政府在與其合作時也要配備專業(yè)人員進行指導監(jiān)督，力爭在合作中兩者優(yōu)勢互補、共同完善，達到雙贏的效果。

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