少捕慎捕機制實踐問題探討

摘 要：盡管近年來一直強調(diào)落實少捕慎捕的刑事司法政策，但實踐中還是存在不捕率偏低、構(gòu)罪即捕、審查逮捕服務(wù)偵查等問題。主要原因包括對“社會危險性”把握不一致，司法主觀能動性有待提高，證據(jù)審查偏向于實質(zhì)性等。為進一步完善“少捕慎捕”機制，應(yīng)當(dāng)明確審查逮捕的職能定位，建立“社會危險性”量化考評機制，厘清審查逮捕三要件之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：少捕慎捕 審查逮捕 社會危險性 證據(jù)審查

由于司法實踐中長期存在“以偵查為中心”的現(xiàn)象，盡管批準(zhǔn)逮捕決定權(quán)在負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的檢察機關(guān)，但還是出現(xiàn)了逮捕服務(wù)偵查致使逮捕權(quán)異化，問題累積衍生出超期羈押現(xiàn)象。為防止羈押正常功能在偵查權(quán)中的異化，“十二五”“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要中均明確提出“堅持少捕慎捕的刑事司法政策”，最高人民檢察院和各省級檢察院也制定出臺了一系列規(guī)范性文件，對逮捕措施適用等相關(guān)問題予以明確。

一、“少捕慎捕”實踐觀察

通過對甘肅省白銀市檢察機關(guān)和白銀區(qū)檢察院近四年（2014年至2017年數(shù)據(jù)對比）辦理的審查逮捕案件進行梳理、觀察，力求從對比中發(fā)現(xiàn)規(guī)律、問題，進而有針對性地提出對策，對少捕慎捕機制進行有益探討。

（一）相關(guān)數(shù)據(jù)對比

圖一為白銀區(qū)人民檢察院2014年至2017年逮捕案件在公訴案件數(shù)量中所占比例對比情況。該圖顯示：2014年至2017年，白銀區(qū)院公訴案件受理數(shù)據(jù)中，提請逮捕案件所占比例2014年至2015年為上升趨勢，2015年達到峰值，2015年至2017年呈下降趨勢。如圖所示，從2016年開始提請批捕的案件數(shù)占審查起訴的案件數(shù)的比例呈下降趨勢，其中原因有二：一是“少捕慎捕少監(jiān)禁”理念的貫徹落實，公安機關(guān)在辦理案件過程中，對輕罪案件采取取保候?qū)彺胧?，以減少羈押率；二是醉駕案件所占比重較大，此類案件采用輕刑快辦機制，刑事拘留后直接移送審查起訴，故而提請批捕案件占比降低。

圖二為白銀市2014年至2017年審查逮捕案件中不批準(zhǔn)逮捕案件數(shù)及人數(shù)對比情況。該圖顯示：白銀市不捕案件從2014年以來呈上升趨勢，2017年達峰值。不捕率也是逐年上升，但增幅并不大。

圖三為白銀市全市檢察機關(guān)2014年至2017年不捕案件人數(shù)分類比較圖。該圖顯示：白銀市2014年至2017年不捕人數(shù)中，“無社會危險性”不捕人數(shù)逐年上升，其中2014年至2016年呈陡然上升之勢，2017年達峰值。“證據(jù)不足”不捕人數(shù)逐年穩(wěn)步上升?！靶淌潞徒狻辈徊度藬?shù)2014年至2016年穩(wěn)步上升，至2017年有所下降，2016年達峰值?！安粯?gòu)成犯罪”不捕2014年至2017年總體呈下降趨勢，期間2015年至2016年有所回升，2014年達峰值?！氨O(jiān)視居住”不捕人數(shù)2014年至2015年上升，至2016年歸零，2017年為零，2015年達峰值。其他情形不捕人數(shù)2014年至2017年總體呈上升趨勢，其中2014年至2015年有所下降，2017年達峰值。

圖四為白銀市2014年至2017年批準(zhǔn)逮捕后經(jīng)法院判決被判輕緩刑人數(shù)比較圖。該圖顯示：全市2014年至2017年捕后判緩刑人數(shù)總體呈下降趨勢，其中2014年至2015年陡降，2015年至2016年有所回升，2014年達峰值；捕后判輕刑人數(shù)2014年至2017件持續(xù)下降，2014年達峰值。

（二）數(shù)據(jù)分析及實踐觀察

根據(jù)圖一可知，2017年的提請批捕率明顯低于2015年。上述數(shù)據(jù)顯示，公安機關(guān)提請批捕率總體確實呈下降趨勢，這傳遞出公安機關(guān)對逮捕措施的適用趨于更加審慎態(tài)度的信息，也表明逮捕之外其他強制措施逐漸被更多地適用。也說明經(jīng)過多年的宣傳和提倡，少捕慎捕理念由“口號式”貫徹逐步落地生根。

根據(jù)圖二，白銀市檢察機關(guān)不捕案件數(shù)和人數(shù)從2014年開始一直呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升態(tài)勢，不捕率隨著案件數(shù)的逐年增加而相應(yīng)上升。

根據(jù)圖三，白銀市檢察機關(guān)以無社會危險性和證據(jù)不足為由不批準(zhǔn)逮捕的人數(shù)總體呈上升態(tài)勢，都在2017年達到高峰值。以刑事和解為由不捕的人數(shù)總體也呈上升趨勢，但趨勢緩和，增幅較小。以不構(gòu)罪為由不捕人數(shù)呈現(xiàn)出波浪狀，高峰值出現(xiàn)在2014年，低峰值出現(xiàn)在2017年。以符合監(jiān)視居住條件為由不捕人數(shù)2015年達到高峰值后數(shù)據(jù)歸零，其他情形不捕人數(shù)除2015年有所下降外呈上升態(tài)勢。

圖三關(guān)于社會危險性的數(shù)據(jù)再次證實，在實踐辦案中對社會危險性的審查過于偏向?qū)嵸|(zhì)合理性。證據(jù)不足不逮捕人數(shù)均呈上升趨勢，說明在審查逮捕環(huán)節(jié)對證據(jù)的把握趨向一致。

根據(jù)圖四，白銀市檢察機關(guān)捕后輕刑人數(shù)呈逐年下降趨勢，2014年至2015年間下降幅度較大，此后下降幅度逐年減小。捕后判緩刑人數(shù)呈現(xiàn)平緩的下降趨勢。逮捕的條件之一是可能判處徒刑以上刑罰，對嫌疑人批準(zhǔn)逮捕即預(yù)判該嫌疑人不會被判處輕緩刑。但是從捕后被判輕、輕緩刑數(shù)據(jù)來看，審查逮捕階段對“徒刑以上刑罰”的理解和把握還有待進一步提高。

二、“少捕慎捕”刑事政策實踐問題反思

從前文的數(shù)據(jù)可知，少捕慎捕刑事政策出臺以來取得一定成效，但實踐中仍出現(xiàn)對《刑事訴訟法》第81條規(guī)定之“社會危險性”把握不一致、司法主觀能動性有待提高、證據(jù)審查偏向于實質(zhì)性、逮捕強制措施的替代性措施適用有待提高、對“徒刑以上刑罰”的科學(xué)理解和把握有待提高等問題。

（一）關(guān)于社會危險性的把握

對社會危險性概念的準(zhǔn)確把握有助于對行為人是否有逮捕必要性進行合理判定。辦案實踐中容易將社會危險性與社會危害性簡單等同，然而兩者確有本質(zhì)區(qū)別。社會危害是對犯罪實質(zhì)的描述，是一種客觀存在，是立法、司法及其他社會主體判斷某一行為是否應(yīng)當(dāng)被規(guī)定或被認(rèn)定為犯罪的基礎(chǔ)事實，是一種事實判斷。社會危害程度是社會危害量的方面的體現(xiàn)、指標(biāo)，刑法關(guān)于犯罪、刑罰及其裁量的規(guī)定正是基于這一考慮。[1]社會危害性是對已發(fā)生的行為進行價值判斷，是一種行為刑法視角，此時刑法責(zé)難的是行為。社會危險性是對已經(jīng)實行具有社會危害性的行為人行為的判斷，通過行為人行為人的性質(zhì)、行為人是否曾經(jīng)故意犯罪、是否有再犯罪傾向、是否有破壞刑訴法程序的傾向等標(biāo)準(zhǔn)，對行為人的人格進行預(yù)先的價值判斷，是一種行為人刑法視角。有社會危害性不等于有社會危險性，但具體辦案中卻常常將兩者簡單等同，構(gòu)罪即捕現(xiàn)象還時有發(fā)生。

在辦案實踐中缺乏對社會危險性具體判斷的標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第81條對審查逮捕從是否構(gòu)成犯罪、量刑的判斷、是否具有社會危險性三方面作出規(guī)定。通過條件限制，將審查逮捕分為一般性逮捕、徑行逮捕與轉(zhuǎn)化型逮捕，關(guān)于社會危險性的判斷則羅列了五種情況?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對社會危險性事由作出細(xì)化；最高人民檢察院、公安部《關(guān)于逮捕社會危險性條件若干問題的規(guī)定（試行）》，對第81條第1款所列社會危險性的五種可能性對應(yīng)具體情形進行細(xì)化；《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，羅列了應(yīng)當(dāng)變更強制措施的四種情形和可以變更的十一種具體情形。上述法律司法解釋對社會危險性的具體規(guī)定，一定程度上增強了社會危險性的可操作性，但面對多樣、繁雜、無窮的案件事實，以對社會危險性情形的有限單純列舉來判斷辦案中的社會危險性，不僅顯得有些捉襟見肘，而且缺乏預(yù)測性，對于少捕慎捕刑事政策的有效落實可能產(chǎn)生一定的阻力。具體辦案更需要可量化的社會危險性考評機制，來科學(xué)判斷嫌疑人社會危險性有無以及危險程度。

（二）審查逮捕偏重實體證據(jù)審查

審查逮捕環(huán)節(jié)重心在案件構(gòu)罪定性方面，對社會危險性重視不足、審查過于籠統(tǒng)。盡管本地區(qū)檢察機關(guān)會同公安機關(guān)就《提請批準(zhǔn)逮捕書》中對嫌疑人社會危險性進行分析達成共識，但公安機關(guān)移送的《提請批準(zhǔn)逮捕書》對嫌疑人社會危險性進行分析的寥寥無幾，只對查明的案件事實進行描述后，籠統(tǒng)地概括為其有社會危險性。檢察機關(guān)承辦人在拿到案件時，面對審查逮捕的三要件，重心完全放在案件構(gòu)罪證據(jù)和案件定性的審查，而對社會危險性關(guān)注極少。在以審判為中心的訴訟制度改革的大背景下，審查逮捕階段證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)向公訴標(biāo)準(zhǔn)靠攏，促使承辦人在有限的法定審查期限內(nèi)，對構(gòu)罪證據(jù)審查、案件定性審查投入更多精力和時間，以確保能捕、能訴、能判。

以審判為中心的訴訟改革，對審查逮捕階段的證據(jù)要求再次提高。偵查機關(guān)為追求偵查利益最大化天然追求能捕則捕，面對較高的證據(jù)要求，提請逮捕案件基本上都會延長拘留期限，甚至于一些很簡單的盜竊案件，都會以“案情復(fù)雜”為由延長拘留期限。到審查逮捕環(huán)節(jié)，審查重點聚焦在構(gòu)罪和定性，偏重實體審查，對于程序性審查，只有偵查機關(guān)嚴(yán)重違反程序法的規(guī)定時，才會向偵查機關(guān)以糾正違法的方式予以監(jiān)督。對于以模棱兩可的方式過度使用拘留權(quán)等偵查行為，司法實踐中也多以口頭糾正，根本起不到實質(zhì)的監(jiān)督作用，因此，造成訴前羈押率較高，少捕慎捕刑事政策也難以有效落實。

（三）對“徒刑以上刑罰”規(guī)定的理解

刑事訴訟法對逮捕措施適用的刑罰要求是徒刑以上，事后以捕后輕緩刑率的高低對逮捕強制措施適用科學(xué)與否進行評價。自1979年《刑事訴訟法》實施以來，逮捕的刑罰要件一直是“徒刑以上刑罰”，對此概念的理解是：可能判處有期徒刑以上刑罰的均符合逮捕的刑罰要件。從刑事訴訟的進程來看，逮捕環(huán)節(jié)處于靠前階段，此時偵查活動尚未完結(jié)，以審判標(biāo)準(zhǔn)來看案件證據(jù)，需要完善者諸多。且此時被破壞的社會關(guān)系中的沖突尚處于尖銳階段，審查逮捕所處階段、環(huán)境，造就了刑罰要件預(yù)期可能性較大現(xiàn)象。從前文數(shù)據(jù)分析可以看出，捕后判輕緩刑的案件在白銀市兩級院呈現(xiàn)不同的態(tài)勢，究其原因，最根本的便是辦案人對案件本身和“徒刑以上刑罰”的把握不同，以致案件刑罰要件在審查逮捕階段被過度依賴。

三、“少捕慎捕”機制的進一步完善

（一）落實審查逮捕的職能定位

審查逮捕的職能包括打擊犯罪和保障人權(quán)兩部分，在刑事訴訟流程當(dāng)中，審查逮捕的打擊犯罪職能是為了保障偵查活動的深入進行，而保障人權(quán)職能則是對偵查活動的監(jiān)督。這兩種職能孰輕孰重、孰先孰后不是此處要討論的重點，關(guān)鍵要落實審查逮捕的職能定位，就是要求檢察機關(guān)加強對偵查活動的監(jiān)督和制約，防止因逮捕權(quán)的濫用而導(dǎo)致對人權(quán)的侵犯，嚴(yán)把事實關(guān)和證據(jù)關(guān)，對無罪、罪輕或者無逮捕必要的人不予逮捕，防止逮捕權(quán)的異化。同時，要加強逮捕環(huán)節(jié)的證據(jù)指引，可通過提前介入、引導(dǎo)偵查機關(guān)取證等方式，加強證據(jù)采集和固定，尤其是對證明具有“社會危險性”的證據(jù)的收集固定，既要保證所采集的證據(jù)能夠作為檢察機關(guān)作出批捕決定的依據(jù)，也要防止使不應(yīng)該被逮捕的人由于證據(jù)審查不嚴(yán)而失去人身自由。

（二）建立“社會危險性”量化考評機制

學(xué)界對審查逮捕階段社會危險性的討論，主流觀點認(rèn)為應(yīng)建立社會危險性量化考評機制，由專門的評估機構(gòu)對犯罪嫌疑人的社會危險性進行評估，為檢察機關(guān)審查逮捕提供第三方評估意見，與常見的鑒定意見有同樣的效力。這種構(gòu)想從理論層面來講，能夠解決司法實踐中對社會危險性這一要素重視程度不高的問題。但是，筆者認(rèn)為一種機制或者專門機構(gòu)的創(chuàng)建需要的不僅僅是一些外部硬件條件的具備，對專業(yè)人員的培養(yǎng)以及對此種評估意見效力的接受程度等等，不是一朝一夕便可解決并即刻創(chuàng)建運行的，即使創(chuàng)建也需要一個較為長期的過程。當(dāng)前少捕慎捕機制已在運行，現(xiàn)實需要解決的問題迫在眉睫。筆者認(rèn)為，可由偵查機關(guān)對一些常見罪名建立社會危險性的量化機制，類似于未成年人特別程序當(dāng)中的社會調(diào)查。這種量化機制是針對刑訴法中關(guān)于社會危險性的五種情形分別細(xì)化，如“實施新的犯罪的可能性”可以從其認(rèn)罪態(tài)度、是初犯還是慣犯、有無不良嗜好、涉嫌罪名是單個還是多個等進行考量。對這些情形的細(xì)化既需要偵查機關(guān)開展一定的調(diào)查，還要對相關(guān)證據(jù)進行搜集固定。

（三）進一步厘清審查逮捕三要件之間的關(guān)系

審查逮捕的三要件，即證據(jù)要件、刑罰要件和逮捕必要性要件（社會危險性），這三者之間是內(nèi)在遞進的關(guān)系。證據(jù)要件也叫構(gòu)罪要件，即有證據(jù)證明實施了犯罪且犯罪由嫌疑人實施，這是審查逮捕最基礎(chǔ)的要件；刑罰要件是要達到可能被判處徒刑以上刑罰；逮捕必要性是要求有社會危險性，有逮捕的必要性。司法實踐中，檢察機關(guān)在審查逮捕時往往只注重前兩個要件，而忽視社會危險性要件，構(gòu)罪即捕的現(xiàn)象較為普遍，尤其是針對外來人口的犯罪處理尤為明顯。這種現(xiàn)象的原因是多方面的，如執(zhí)法理念、嚴(yán)厲懲治犯罪、人權(quán)觀念淡漠等，但最為主要的是沒有厘清審查逮捕三要件的關(guān)系。這三要件中，最為核心的要件應(yīng)當(dāng)是社會危險性，如前文所述，對社會危險性的有效把握和充分考量，是少捕慎捕刑事政策能夠落到實處的關(guān)鍵因素之一。

（四）在司法責(zé)任制改革中貫徹落實少捕慎捕理念

隨著以審判為中心的訴訟制度改革的推進，檢察機關(guān)內(nèi)部進行了同檢察職能相適應(yīng)的檢察官辦案責(zé)任制改革。以“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)誰決定”為主旨的檢察官辦案責(zé)任制，意在脫離地方行政桎梏，實現(xiàn)檢察權(quán)獨立，且同時實現(xiàn)預(yù)防檢察權(quán)恣意。微觀于檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查監(jiān)督，還需牢牢把握自身偵查監(jiān)督定位，正確理解審查逮捕條件，科學(xué)落實少捕慎捕政策，提高逮捕案件質(zhì)量。但有一個不可回避的問題，隨著司法責(zé)任制的進一步落實，檢察官為了保證案件的順利進行，也為了確保自身的“辦案安全”，構(gòu)罪即捕、可捕可不捕即捕逐漸成為常態(tài)，少捕慎捕刑事政策的落實也大打折扣。因此，這一影響因素也應(yīng)當(dāng)引起我們的注意，承辦人應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變辦案理念，將少捕慎捕理念貫穿于執(zhí)法辦案過程中，也貫穿于司法辦案責(zé)任制改革中，積極發(fā)揮司法能動性，能不捕則不捕，能和解即促成和解。

注釋：

[1]參見唐正祥：《社會危害評價的博弈分析》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院報》2016年第3期。