動態(tài)調(diào)整視域中的員額檢察官增補退出機制完善

徐細州

摘 要：為優(yōu)化我國檢察官職務序列，實現(xiàn)檢察人員革命化、正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化的改革目標，檢察官員額應當實施動態(tài)調(diào)整。但員額制尚屬試點階段，各地結(jié)合本地情況作出的制度設計難免存在零散性、碎片化的問題，員額檢察官考評機制、退出程序、救濟程序仍有不完整、不合理的地方。檢察官員額的動態(tài)調(diào)整需要建立科學合理的考評體系、系統(tǒng)完善退出程序以及健全合理的救濟制度。同時，要解決退出員額檢察官或未入額檢察官的職業(yè)發(fā)展、保障崗位的福利待遇等，從而使檢察官員額動態(tài)調(diào)整制度成為有效運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)整體。

關(guān)鍵詞：檢察官 員額制 動態(tài)調(diào)整

目前，實行檢察官員額制管理已經(jīng)全面推行，并實行檢察官單獨職務序列，這一制度對提高檢察官的職業(yè)素養(yǎng)、落實司法責任以及強化職業(yè)保障起到重要作用，極大提高了檢察官工作積極性，增強了檢察官的職業(yè)榮譽感、責任感。伴隨這一制度的實施，必然面臨檢察官的增補和退出，建立科學、合理的檢察官增補、退出機制，對保持檢察官隊伍活力、優(yōu)化素質(zhì)能力至關(guān)重要。

一、 員額檢察官增補退出機制的現(xiàn)狀

（一）員額檢察官的增補

對于檢察官的增補，目前主要通過從本級未入額檢察官、檢察官助理中遴選。在進行考試、考核、考察，省法官檢察官遴選委員會專業(yè)資格審查后，提請同級人大常委會任命檢察員。

從2017年、2018年度遴選檢察官來看，主要對象仍是首次未入額、之前具有檢察官身份人員和檢察官助理。沒有實行上級院檢察官從下級院檢察官中遴選，也沒有從法學專家、學者或律師等人員中遴選。

（二）員額檢察官的退出

根據(jù)《湖北省法官檢察官員額管理辦法（試行）》，檢察官退出的路徑可分為四種：

1.自動退出。主要包括五種情形：（1）喪失我國國籍的；（2）因工作需要調(diào)出本檢察院或調(diào)離辦案崗位的；（3）非經(jīng)組織選派離職學習超過一年的；（4）退休、辭職、開除以及死亡的；（5）因健康原因超過一年不能正常履職的。自動退出的程序最為簡捷，免去員額檢察官職務也最為直接，故自動退出的條件與情況應當采用窮盡式列舉，并不設兜底條款。

2.申請退出。主要有申請退出員額檢察官職務，轉(zhuǎn)為本單位輔助人員、司法行政人員，或申請離開公務員隊伍、辭去公職兩種情形。因為檢察官以辭職的方式退出員額被規(guī)定于自動退出之中，故申請退出僅限于員額檢察官申請調(diào)離檢察業(yè)務崗位、放棄員額，但仍在本單位工作的情況。

3.強制退出。員額檢察官出現(xiàn)嚴重違法違紀、違反檢察官職業(yè)道德、工作紀律，或不能勝任檢察官工作時，由該員額檢察官所在檢察院黨組依職權(quán)作出審議決定，層報省級檢察院批準，對該員額檢察官作出強制其退出的懲戒手段。強制退出員額的情形主要有：（1）違法違紀不能繼續(xù)擔任檢察官的；（2）因故意或者重大過失導致案件錯誤，并造成嚴重后果的；（3）辦案績效考核不合格，或連續(xù)兩年辦案績效考核被評定為基本合格的；（4）具有任職回避情形的；（5）嚴重違反檢察官職業(yè)操守、損害檢察官職業(yè)形象的其他違法違紀行為，不宜擔任員額檢察官的；（6）入額后未按規(guī)定時間調(diào)整到一線辦案的。

4.合意退出。該情形是指基于檢察機關(guān)業(yè)務變動的需要，且經(jīng)檢察官本人同意退出員額的情形。這里所指的業(yè)務變動需要主要包括兩種情形：（1）本單位員額比例變更，即在檢察官員額比例遭到核減，需減少員額檢察官人數(shù)，由此產(chǎn)生的檢察官退出員額的情況；（2）出于檢察業(yè)務工作需要，所在院黨組從全局考慮，對員額檢察官的工作進行必要且適當?shù)恼{(diào)整，將其調(diào)離檢察業(yè)務崗位，由此產(chǎn)生的需要其退出員額的情形。這兩種情況下，必須平衡好本院的工作需要與檢察官職業(yè)保障的關(guān)系，特別是要預防極個別領導利用上述事由強制與其意見相左的員額檢察官退出員額。故合意退出應當在征得員額檢察官同意的情況下，才作出退額的決定。

二、員額檢察官增補退出機制存在的問題

（一）未完善退額程序的制度設計

根據(jù)《檢察官法》第38條的規(guī)定，地方各級人民檢察院檢察長由各級人民代表大會選舉和罷免，各級人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本級人民檢察院檢察長提請同級人民代表大會常務委員會任免。我國對檢察官的罷免主體設置遵循“誰任命，誰罷免”原則，除助理檢察員的罷免權(quán)掌握在本院檢察長手中外，檢察官任免權(quán)掌握在相對應的各級人大常委會。這就導致在設計員額檢察官動態(tài)調(diào)整機制上存在兩個相悖的問題：一方面，現(xiàn)行各地出臺的檢察官員額管理辦法對程序問題并未給予應有的關(guān)注，未入額檢察官的辦案權(quán)遭到事實上的剝奪，或入額后未在辦案崗位辦案的，但并未得到各級人大及常委會的批準，在程序上看是違法行為，若不加以制度對接，可能導致繞過國家權(quán)力機關(guān)剝奪檢察官的司法權(quán)；另一方面，如若完善程序，賦予地方權(quán)力機關(guān)對檢察官員額動態(tài)調(diào)整的甄別權(quán)、任免權(quán)，由于我國檢察官數(shù)量從基層到最高人民檢察院逐層遞減，絕大多數(shù)檢察官任免權(quán)掌握在市縣兩級人大及其常委會，若員額檢察官仍然由地方選舉產(chǎn)生并實行罷免，可能導致檢察權(quán)運行地方化。

（二）考核體系設計存在疏漏

檢察官員額制實施后，對檢察官的管理就是一項重要任務。最高人民檢察院制定的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，提出建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價為主要內(nèi)容的檢察官業(yè)績評價體系，把評價結(jié)果作為檢察官任職和晉升晉級的重要依據(jù)。各地也積極建立、創(chuàng)新考評制度，建立“能進能出”的檢察官員額動態(tài)管理體系。有的檢察院將末位淘汰制引入考評體系，比如上海市青浦區(qū)人民檢察院規(guī)定，從多方面對檢察官執(zhí)法辦案核心工作進行全方位檢查考核，實行連續(xù)三年考核末位淘汰制，把不會辦案、不能辦案、不適合辦案的人員清出檢察官隊伍。末位淘汰制作為西方的一種管理手段，在檢察官考核中加以運用，從客觀上說有助于克服傳統(tǒng)績效考核中“大鍋飯，平均吃”“干多干少”都一樣的觀念，提升檢察官危機意識和競爭意識，促使檢察官關(guān)注司法效率、提高辦案質(zhì)量，但從長遠來看，這種嚴苛的考評機制有悖于司法管理的一般規(guī)律，不符合司法實踐的需求。

末位淘汰制使檢察官之間直接競爭，存在緊張的利益沖突，不利于檢察官相互間的交流協(xié)作、互相學習，對檢察院內(nèi)部的和諧運行產(chǎn)生負面影響；檢察官個人在末位淘汰制的刺激之下，精神長期處于緊繃狀態(tài)，思想和心理受到?jīng)_擊，加之“案多人少”的現(xiàn)實情況，極易促使檢察官作出辭職的決定，導致檢察官員額制將優(yōu)秀檢察官留在辦案一線的改革目標無法實現(xiàn)。

使用科學系統(tǒng)的考察方法對檢察官進行評價考察是提升檢察官工作效率、增強檢察官辦案質(zhì)量、激勵檢察官工作積極性、確保檢察官清正廉潔行之有效的方法。實行檢察官員額制后，更應加強對于員額檢察官考評體系的建設，從而為優(yōu)秀檢察官遴選、升遷提供倚靠，為淘汰能力不足成績墊底檢察官提供依據(jù)?，F(xiàn)行的考評方法過分強調(diào)辦案效率、辦案數(shù)量、信訪效果能夠直接量化的方面，但對于案件辦理質(zhì)量考核與司法公正的關(guān)注都不盡如人意。

然而在國家層面，檢察官的存在目的是依照法定程序履行職權(quán)，從而實現(xiàn)國家對個體的刑事追訴、對機關(guān)、組織乃至公民實施法律監(jiān)督。為實現(xiàn)這一目標，檢察官的價值判斷應當將公正置于首要位置，在公正的前提下追求效率，這就需要檢察官不被考評所牽制。但現(xiàn)行制度背景下，檢察官的晉級晉升、員額退出與考評制度相互捆綁，使檢察官在工作中很難不遷就、妥協(xié)甚至變相服從考評制度。比如，為了完成考核制度對辦案數(shù)量的規(guī)定，檢察官將共同犯罪案件的犯罪嫌疑人拆分起訴；為了避免引起重大社會負面影響，檢察官在公訴過程中可能會受到社會輿論的擺布；為了在考核中達到優(yōu)秀或過關(guān)，檢察官容易受到負責考核的領導影響，從而為領導干預案件提供溫床。長此以往，將影響到司法公正。

（三）配套的銜接制度不夠完善

目前各級檢察機關(guān)著力于司法責任制、檢察官遴選、檢察官的考評體系建設，對員額檢察官動態(tài)管理機制建設未給予足夠關(guān)注。事實上，建立健全選人用人機制，實現(xiàn)競爭上崗的激勵約束機制離不開員額動態(tài)調(diào)整。通過創(chuàng)新管理體制，優(yōu)化司法資源配置，充分調(diào)動優(yōu)秀檢察官的主觀能動性，從而保證辦案質(zhì)量提高辦案效率。

實行檢察官員額制之后，健全了有別于普通公務員、與檢察官職業(yè)相協(xié)調(diào)、相銜接的職業(yè)保障機制，員額檢察官工資較之普通公務員有了較大的增長，在檢察院內(nèi)部，檢察輔助人員、司法行政人員經(jīng)濟收入較之員額檢察官也產(chǎn)生了一定差距。司法行政工作、檢察輔助工作與服務保障司法辦案工作具有密切性、不可分性，檢察業(yè)務部門與行政保障部門是保障公正司法、提高司法公信力兩個不可偏廢的重要部門。盡管檢察業(yè)務部門和行政保障部門具有主從地位屬性之分，但是我們不能忽視行政保障部門對檢察業(yè)務工作所起到的重要作用。實踐表明，不能將司法行政人員、檢察輔助人員與普通公務員的職級職務待遇簡單畫等號，使員額檢察官的工資福利待遇與司法行政人員、檢察輔助人員工資福利待遇差距過于懸殊，否則可能會造成司法行政人員、檢察輔助人員人心不穩(wěn)、辭職率高、留不住人才，造成司法保障工作在一定情況下對嚴格公正文明司法產(chǎn)生新的掣肘。

三、建立系統(tǒng)完善的員額檢察官動態(tài)調(diào)整機制

（一）完善程序建設和救濟渠道

各地應當結(jié)合本地實踐情況，專門規(guī)定該地區(qū)的動態(tài)調(diào)整機制。調(diào)整機制應當與上位法相協(xié)調(diào)，將系統(tǒng)全面、簡單明確、指引性強作為基本目標；明確應當遵循的程序、負責部門、審核決定部門與救濟部門；依照不同的退出情形，制定不同的退出程序。

對于自動退出、申請退出的情形，可以由本院黨組作出退出員額的決定，但對是否滿足自動退出情形，應當設置相應的救濟程序。強制退出員額的，如果是違法違紀，或因故意或者重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的，非經(jīng)組織選派離職學習起過一年的，具有回避情形的，入額后未按規(guī)定時間調(diào)整到一線辦案的，由紀檢組負責調(diào)查，提出處理意見，院黨組決定，由政治部門呈報上級院。其他情形退出的，由各院政治部提出檢察官退出員額、免去職務等處理意見，報院黨組決定后，層報省級院。各級檢察院都應當以書面形式作出退額決定及增補員額檢察官的決定，并送達檢察官本人。退額及增補情況應當在本院公示。省級檢察機關(guān)做出的對檢察官不利的處理決定，檢察官在收到?jīng)Q定的 10 個工作日內(nèi)，有權(quán)向作出處理決定的遴選工作辦公室提出申訴、復議，意見不被接受可以請求復議機關(guān)召開聽證會。無論是提出申訴、復議，還是召開聽證會，均不停止退出員額決定的執(zhí)行，各級檢察機關(guān)在作出退額決定或收到省級檢察機關(guān)黨組作出的批準退額或增補決定后，應當依照法定程序提請本級人大常委會任免。

目前對未入額檢察官未免職，但沒有獨立辦案權(quán)限的問題，這只是過渡期的臨時做法，是為保持隊伍穩(wěn)定，保證改革順利推進；同時也考慮到首次未入額檢察官還可能遴選入額，以免后續(xù)還要再次任命。過渡期過后，對仍未入額的檢察官，還是應按程序免除檢察員職務。入額后因工作需要，沒有在辦案崗位辦案的情形相應還存在，這一安排是所在院黨組的決定，靠所在院黨組來糾正存在困難，為保員額制的落實，上級院應加大檢查力度，對此違規(guī)情形應嚴肅處理。

應落實上級院檢察官從下級院檢察官中遴選制度，讓下級院檢察官有更大的發(fā)展空間，也有利于調(diào)動下級院，特別是基層檢察院檢察官的積極性。為避免下級院檢察官與上級院檢察官助理之間的不平等競爭，可分一部分名額從下級院遴選，一部分名額從本級院檢察官助理中遴選。

（二）建立系統(tǒng)立體的考評制度

考核考評是員額檢察官退出、增補的依據(jù)，對員額檢察官動態(tài)調(diào)整機制實施具有舉足輕重的作用，只有考評項目合理、程序完整公正、救濟機制科學健全，才能實現(xiàn)“能進能出”，才能讓檢察官更安心辦案，才能對強制退出的檢察官起到說服作用。

筆者認為，我國臺灣地區(qū)的考評制度與考評機關(guān)對我國大陸地區(qū)的員額檢察官動態(tài)調(diào)整機制具有一定的借鑒意義。臺灣地區(qū)的考評分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督又被設計為職務評定與全面考評，檢察長在先征詢本院相關(guān)部門負責人的意見后，在年末對檢察官進行職務評定，并報“司法部”核定。檢察官職務評定的項目包括學識能力、品德操守、敬業(yè)精神及辦案質(zhì)量?！八痉ú俊泵?年至少組織1次對檢察官的全面考評，考評結(jié)果不公開，但作為職務評定的參考。

各級檢察院應成立檢察官考評委員會，其主要職責是考察檢察官是否愛惜榮譽、是否審慎中立、公正廉潔、敬職勤勉。檢察官考評委員會由 11 名委員組成，其中 8 名委員是檢察院以外的人員，包括人大代表、政協(xié)委員、律師、學者、法官和社會人士等。

在員額檢察官退出程序中，考評委員會起到的作用是審查個案是否確實應當懲戒，對于其認為應當懲戒的案件呈報檢察官懲戒委員會，發(fā)現(xiàn)檢察官利用職權(quán)故意制造冤錯案件，直接將線索移送監(jiān)察委員會處理。這樣設計能夠在一定程度上避免檢察官自我評鑒和領導評鑒的弊端。

（三）健全檢察官職業(yè)保障制度

退出員額的檢察官或處于候補狀態(tài)的檢察官如何安置的問題，現(xiàn)行制度并未設計相關(guān)配套機制。員額空缺的增補應當區(qū)分不同的退出情況作出有針對性的制度安排，對于強制退出、申請退出、自動退出的情況，應限制其參加增補入額遴選；而對于合意退出的檢察官，應當給予適當?shù)娜腩~機會。對這類檢察官，其工作檢察院政治部門應當與其談心，了解其是否有進入員額或重新入額的意愿，對愿意入額的檢察官應當建立相應的培訓制度。培訓應當由省級檢察院統(tǒng)籌，分析未入額或退額的普遍原因，開設有針對性的課程，讓檢察官依照自身情況進行選擇。對因工作需要，調(diào)整到非辦案崗位而退出的檢察官，經(jīng)過一段時間后，仍有強烈入額意愿、工作能力較強的，入額程序應當有別于“初任檢察官”的遴選程序，將其作為優(yōu)先人選，經(jīng)省級檢察官遴選工作辦公室審核后，由省級檢察院黨組批準，以顯“柔性”色彩。

對遴選時未入選的檢察官、退出員額的檢察官，應當設置相關(guān)的保障制度。比如推動未入額檢察官與行政機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，將未入額檢察官調(diào)派行政機關(guān)負責處理法律事務，一方面可以幫助行政機關(guān)解讀中央新出臺的法律法規(guī)、方針政策，有助于樹牢“四個意識”，另一方面給未入額檢察官以新的出路。

檢察官員額動態(tài)調(diào)整事關(guān)檢察官隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，事關(guān)司法體制改革成敗，事關(guān)社會公平正義，需要在實踐中不斷探索總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)機制，以此為抓手，建設一支知榮辱、能力強、專業(yè)精的具有中國特色的高素質(zhì)檢察官隊伍。