實行檢察官辦案責(zé)任制的對策建議

邵兵

我國正在推進(jìn)司法體制改革，對檢察工作的改革重點之一是建立檢察官辦案責(zé)任制。檢察官辦案責(zé)任制是推動檢察工作長久發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)檢察人才選拔培養(yǎng)和促進(jìn)檢察人員爭先創(chuàng)優(yōu)的有效途徑。

建立主任檢察官制度是檢察官辦案責(zé)任制的核心內(nèi)容，主任檢察官是經(jīng)檢察長授權(quán)，依法履行執(zhí)法辦案職責(zé)，享有一定范圍的辦案決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的檢察官。主任檢察官的組織形式是一名主任檢察官和若干名檢察官、若干名書記員組成辦案組。主任檢察官制度核心是強化辦案責(zé)任，提高司法效率，依法獨立行使檢察權(quán)。

1 主任檢察官試點存在的不足

目前，上海、北京等地相繼進(jìn)行主任檢察官制度試點工作，在執(zhí)法辦案方式轉(zhuǎn)變、專業(yè)化檢察隊伍建設(shè)、司法化建設(shè)等方面均取得了很好的成效。但由于目前相關(guān)法律法規(guī)配套不到位，主任檢察官的權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一、專業(yè)意識、監(jiān)督制約機(jī)制等方面不健全，檢察官辦案責(zé)任制沒有很好的貫徹落實。

1、主任檢察官缺少權(quán)利保障制度。改革外部必須要自上而下得到黨委、上級院、其他政法部門的認(rèn)可和配合，爭取支持，才能將主任檢察官的改革進(jìn)一步推進(jìn)，進(jìn)而落實主任檢察官的順利晉升、獎懲和福利待遇等，內(nèi)部來講，對遴選很重視，但是任命和使用又缺少或形式或?qū)嵸|(zhì)的內(nèi)容。

2、主任檢察官的專業(yè)意識不強、辦案組整體人才效能發(fā)揮不夠完整。主任檢察官一般是知識、能力、經(jīng)驗都比較豐富的干警，但現(xiàn)有的檢察官有的因為年齡偏大的原因，辦案積極性不高，而年輕的干警辦案經(jīng)驗少，辦案組的整體效能沒有充分發(fā)揮。

3、對主任檢察官的監(jiān)督制約機(jī)制不健全。主任檢察官與承辦檢察官的關(guān)系、主任檢察官與檢察長（檢委會）的關(guān)系，邊界如何設(shè)置，對主任檢察官如何進(jìn)行監(jiān)督制約，這些都需要在試點中建立相關(guān)的制度。

2 域外檢察官辦案責(zé)任制

由于政治背景、法律體制的差異，各國、各地區(qū)“檢察官”、“主任檢察官”的責(zé)權(quán)并不相同。我國屬于大陸法系國家，臺灣地區(qū)的主任檢察官制度和德國的檢察官制度對構(gòu)建中國特色的檢察官辦案責(zé)任制具有借鑒意義。

臺灣地區(qū)主任檢察官制度。臺灣地區(qū)的檢察官擁有較大的權(quán)力，形成以主任檢察官為指揮官的組織化領(lǐng)導(dǎo)體制?！案骷壏ㄔ杭胺衷簷z察署檢察員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監(jiān)督各該組事務(wù)”。主任檢察官對檢察長的指示有意見時，可以陳述理由，但仍應(yīng)服從檢察長的命令；主任檢察官與檢察官意見不同，應(yīng)報請檢察長決定。檢察官執(zhí)行職務(wù)撰寫的法律文書應(yīng)當(dāng)送請主任檢察官核定以后，報檢察長決定。同時，主任檢察官是檢察體系的一個職級，具有行政化色彩，主任檢察官更多的是監(jiān)督辦案，而非直接審批案件。其處理主任檢察官與辦案檢察官、主任檢察官與檢察長之間關(guān)系的經(jīng)驗和技術(shù)極具參考價值。 德國的檢察官制度。在德國，檢察人員大致分為四類：檢察官、副檢察官（檢察事務(wù)官）、書記員和其他公務(wù)員。檢察官是行使檢察權(quán)的官員，包括檢察長、主任檢察官和普通檢察官。副檢察官職能與檢察官類似，主要負(fù)責(zé)輕罪案件的起訴，但是屬于國家公務(wù)員，不屬于檢察官序列，地位低于檢察官。書記員和其他公務(wù)員負(fù)責(zé)行政事務(wù)、文秘等工作，統(tǒng)一為檢察官提供服務(wù)。檢察官的選任要經(jīng)過非常嚴(yán)格的程序，一旦被錄用終身任職，非因法定事由不被免職。

3 如何合理劃分主任檢察官與檢察長（檢委會）之間的權(quán)限

按照案件分析評估風(fēng)險結(jié)果劃分，使不同風(fēng)險等級的案件分流，案件事實清楚，證據(jù)確實充分，無爭議的案件，賦予主任檢察官審批決定權(quán)，簡化案件審批程序，大幅度提高辦案效率。對一般風(fēng)險案件由主任檢察官辦理并決定，或者承辦檢察官辦理，并出具審查意見，由主任檢察官審批。如果主任檢察官不同意承辦檢察官的意見，可以更改決定，但需要書面說明理由并簽字?；蛘咧魅螜z察官提交主任檢察官聯(lián)席會議討論。一般風(fēng)險以下案件占據(jù)了檢察院受理案件的80%以上。對于疑難復(fù)雜（高風(fēng)險）案件由主任檢察官親自辦理，辦案組其他成員完成輔助工作，主任檢察官提出審查意見后直接提交分管檢察長審批決定，對依照刑事訴訟法法規(guī)規(guī)定需提請本院檢察委員會討論決定的，由分管檢察長提出提交院檢察委員會討論決定。

4 對主任檢察官監(jiān)督制約

在突出檢察官主體地位、合理授權(quán)的條件下，必須重視監(jiān)督制約問題，確保檢察權(quán)依法正確行使。一是堅持檢察長對檢察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強檢察長、檢察委員會對執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。在執(zhí)法辦案過程中，檢察長可以改變檢察官的決定或者更換承辦檢察官。二是完善部門管理制度。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)對轉(zhuǎn)變角色，主要負(fù)責(zé)本部門的執(zhí)法辦案管理工作，通過思想政治工作、執(zhí)法考評、績效考核等，監(jiān)督主任檢察官行使職權(quán)、公正廉潔辦案。三是建立辦案組織內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，在堅持主任檢察官支持辦案組工作的同時，加強辦案組織成員之間相互監(jiān)督和工作制約。四是強化案件管理、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對執(zhí)法辦案過程的監(jiān)督制約。加強對檢察官違法失職行為的懲戒。日本法律規(guī)定，檢察官有下列行為之一的，將按其情節(jié)輕重分別給予免職、停職、減薪或訓(xùn)告的處分（1）違反國家公務(wù)員法或人事院規(guī)則；（2）違反職務(wù)方面的義務(wù)或玩忽職守；（3）有與作為全體國民的服務(wù)或者不相稱的違法行為。奧地利檢察院組織法規(guī)定：“如果因檢察官的原因致使案件的處理不公正或錯誤，檢察官應(yīng)受到追究。視責(zé)任性質(zhì)和大小，追究形式有教育告誡、紀(jì)律處分、追究刑事責(zé)任等，如果由于錯案給被告人或其他當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)根據(jù)國家賠償法給予賠償。法國、德國、荷蘭、葡萄牙等國也都有嚴(yán)格的檢察官懲戒制度。”

5 對主任檢察官的保障制度

聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》規(guī)定：“檢察官的服務(wù)條件、充足的報酬、任期、退休金以及退休年齡，均應(yīng)由法律或者頒布法規(guī)或條例加以規(guī)定?！睓z察官保障制度主要包括以下幾項內(nèi)容：

1、身份保障。 日本《檢察廳法》第25條規(guī)定，除例外情形外，一般不得違反檢察官個人的意愿將其罷免、停職或減薪。（注：龔刃韌《現(xiàn)代日本司法透視》，世界知識出版社，1993年版，第185頁。）荷蘭檢察官實行終身任職制。

2、經(jīng)濟(jì)保障。為了保障檢察官的正常生活，保證檢察官公正執(zhí)法和考慮到檢察官工作的特殊性，日本檢察官工資法規(guī)定，日本檢察官的工資待遇要比普通公務(wù)員高出百分之三十。這種工資待遇，使得檢察官生活在較高的水平線上，從而為公正執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。在日本，檢察官貪圖經(jīng)濟(jì)利益而違法犯罪的情況很少，這與其較高的工資待遇是有關(guān)系的。奧地利檢察官的工資水平在國家公務(wù)員中是最高的，要平均高出百分之十五左右，與法官比較，雖然工資級別標(biāo)準(zhǔn)相同，但工資起點高于法官。

3、特權(quán)保障。檢察官對于公正執(zhí)法負(fù)有重大責(zé)任，因而必須享有與這種特殊責(zé)任相適應(yīng)的特權(quán)保障?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察院法》規(guī)定了“檢察長（檢察官）的“神圣不可侵犯性”。檢察機(jī)關(guān)工作人員受到國家的特殊保護(hù)，這種保護(hù)的對象還有其家庭成員及財產(chǎn)。法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)工作人員憑公務(wù)身份證明，有權(quán)在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)免費使用城市、城郊和地方交通的一切公共交通工具（出租車除外）；在農(nóng)村則可使用任何順路的交通工具；在他們因公務(wù)出差期間，有權(quán)優(yōu)先預(yù)定和獲得旅館的床位及任何交通工具的憑證。（注：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法簡介》，《人民檢察》1996年第5期，第60頁。）

當(dāng)前，我國一線的檢察官辦案任務(wù)重，晉升渠道窄，工資待遇不高，流失情況不同程度存在，合理提升檢察官的待遇，與一般公務(wù)員、司法輔助人員有所差別，不必都去做行政領(lǐng)導(dǎo)，只要安心辦案件辦好，就可以獲得晉升和選升，享受相應(yīng)的職業(yè)待遇，主任檢察官對辦案的主導(dǎo)權(quán)和工作待遇完成可以高于檢察長。