刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理工作的調研報告

姚勝勇

摘 要：促進偵查監(jiān)督規(guī)范化，是增強偵查監(jiān)督剛性的重要途徑。浙江省樂清市人民檢察院在2015年開始刑事重大監(jiān)督事項案件化實踐，《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱綱要）出臺后，為刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理提供了強大的制度保障。2016年為此進行了先期的探索摸索，并逐步確立了一套可行的做法。在2018年9月出臺了《刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理的指導意見》（下稱指導意見），從實踐上升到制度層面。刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理工作機制解決了原先“辦事化”模式存在的制度缺失、證據單薄、調查單一、程序混亂等問題。

關鍵詞：刑事重大監(jiān)督事項 案件化辦理 指導意見

2016年9月1日，《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱綱要）提出了探索刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理，實現(xiàn)對刑事重大監(jiān)督事項由“辦事模式”向“辦案模式”的有效轉變。所謂刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理，是指檢察機關負責偵監(jiān)職責的部門在審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、“兩法”銜接等執(zhí)法辦案活動中，實現(xiàn)對刑事重大監(jiān)督事項由“辦事模式”向“辦案模式”的有效轉變，建立從監(jiān)督線索受理、調查核實、審查決定、復議復核、跟蹤反饋、協(xié)作機制到結案歸檔的完整流程。

一、對刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理情況的反映

現(xiàn)將刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理工作分為兩個部分，一是立案監(jiān)督工作，二是偵查活動監(jiān)督工作。本文以2014年12月26日至2018年11月10日為節(jié)點，以我院業(yè)務系統(tǒng)數據為依托，進行分析：

（一）立案監(jiān)督工作的情況

1.近四年辦結數情況。檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中，我院在2014年12月26日至2018年11月10日辦理的立案監(jiān)督案件情況如下：

上表顯示立案監(jiān)督案件數在2015年只占10%，2016年略有上升，2017年、2018年兩年案件數較2016年上升近10%，但兩年數量基本持平。這主要是因為，2015年我院處于刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理“摸石頭過河”的初期階段，案件數少符。2016年在2015年摸索的基礎上，前期立案監(jiān)督辦理的控申職責的部門轉來案件得到了群眾認可，且因綱要出臺提供的制度保障，檢察官案件化辦理的意識增強，案件數有所增加。2017年在前兩年的探索中，掌握了一些規(guī)律，對公安機關、“兩法”銜接立案監(jiān)督工作的落實，相關部門加大了對案件立案、移送方面的工作，群眾對檢察機關的信任，另外每案必錄、跟蹤反饋力度加大，數量上升幅度大。2018年數量基本保持平穩(wěn)原因在于，刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理出現(xiàn)常態(tài)化，釋法說理充分，公安機關、行政部門對立案把關嚴格、涉案線索移送及時，基本上保持了數量增長態(tài)勢。

從案件的辦結率來看，2015年至2016年案件辦結率100%。但是2017年、2018年仍有24件、27件還在辦理中，原因在于社會處于轉型期，出現(xiàn)了一些新的問題，比如僅2017年立案監(jiān)督的案件中有高達30余起案件系以倪某某為首的“六合彩”非法經營案件中的同案犯罪嫌疑人的案件，拉低了辦結率。上述大量的非法經營類案件的辦理，我院都已經向公安機關發(fā)《通知不立案理由說明書》，但公安機關到現(xiàn)在為止未回復。我們也沒有采取必要的剛性的措施，這也凸顯案件化辦理工作中存在的不足，需要通過制度化的措施予以整改。為此，我院在2018年9月及時出臺《指導意見》，為強化剛性監(jiān)督提供解決方案。

2.立案監(jiān)督案件類別情況。對立案監(jiān)督工作中出現(xiàn)的案件類別進行統(tǒng)計，各種罪名出現(xiàn)的數量和比例情況如下：

立案監(jiān)督案件的類別多寡，從一個側面反映現(xiàn)階段社會矛盾的深層次問題。本表中經濟類案件數占整個案件類別數的41%，共72件，表明經濟類案件的查辦是順應群眾對現(xiàn)階段公平正義的期待，體現(xiàn)樂清經濟發(fā)展的深層次原因，檢察法律監(jiān)督工作在服務經濟發(fā)展方面大有可為。

現(xiàn)就破壞市場經濟秩序罪的具體罪名數量分布列表如下：

從上表可見，涉及“二個專項”的案件數量不少。其中有30件系一起涉案金額高達上億元的“六合彩”非法經營案，存在個案傾向，對整個形勢來看，不具有普遍性，只是某個時間節(jié)點一起刑事重大案件的存在拉高了數量，檢察機關在這方面仍然大有可為。其中，存在公益訴訟案件線索4條，成為公益訴訟監(jiān)督案件線索來源之一。

妨害社會管理秩序中的案件數占比35%，共62件，這是檢察在維護社會穩(wěn)定的體現(xiàn)，其中涉及“兩法”銜接案件數共有40件，涉及“二個專項”活動27件36人，同樣列表如下：

從上表可知，同經濟類案件反映出來的規(guī)律一樣，涉及到專項的案件數量不少。環(huán)境污染案件共20件，占68%；其次是非法捕撈水產品類案件，共7件，占18%。涉及公益訴訟線索比例最高。

3.對負責控申職責的部門轉來的案件辦理情況。負責控申職責的部門轉來的刑事重大監(jiān)督事項的案件來源是該部門接到被害人控告或者近親屬等申訴。該類案件敏感，處理不好會導致矛盾激化，甚至成為上訪纏訪的誘因。案件化辦理后還需要回復相關群眾，需要給予群眾滿意答復，群眾不理解我們工作的情況下，還要做大量的釋法說理工作，該項工作做得好檢察機關得到群眾擁護，做不好將大大影響檢察機關在群眾心目中的形象。現(xiàn)就該項工作情況反映如下：

從數量來看，2016年15件，占該部門轉來全部案件數的40%，比2015年的16%高出24個百分點。我院在2015年實施案件化辦理的一年后，數量呈現(xiàn)井噴式增長的原因是檢察機關在對群眾控告申訴的案件化辦理得到了群眾的認可，群眾感受到向檢察機關反映情況能夠給以答復，解決心頭疑問。從反面角度看，隨著人民群眾權利意識、法治意識的增強，對公平正義有了更高的要求，對檢察機關的嚴格公正司法有了更高的期待。在互聯(lián)網、自媒體時代，社會高度開放透明，司法辦案時刻處在社會的“鎂光燈”下，如果偵查監(jiān)督自身法治化現(xiàn)代化水平不高，辦案時常出現(xiàn)瑕疵和錯誤，是難以得到人民群眾認可的。[1]

辦結率、回復群眾率都達到100%，其中負責偵監(jiān)職能的部門配合控申職責的部門釋法說理的占比一半以上。我院對群眾直接反映的案件重視度高，一切檢察工作都歸結到執(zhí)法為民的落腳點。對辦理的38件負責控申職責的部門轉來的案件，維持公安機關立案或不立案決定31起，監(jiān)督公安機關立案5起，監(jiān)督公安機關撤案2起。通過對群眾控告申訴的監(jiān)督案件化辦理，督促了公安機關加大對立案工作的重視，杜絕有案不查，杜絕插手經濟糾紛。上述刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理，滿足了群眾對司法正義的期待，樹立了檢察權威。

（二）偵查活動監(jiān)督情況

偵查活動監(jiān)督案件化辦理共12件15人，其中一般監(jiān)督6件8人；非法證據調查核實1件1人；其他5件6人。

根據《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（下稱規(guī)則）第565條規(guī)定，情節(jié)嚴重的偵查違法行為（包括違法撤案）的監(jiān)督類別分類如下：

上述成案率100%，每個案件化辦理都有詳細的審查報告，審批流程，疑難的案件則根據系統(tǒng)流程要求報請檢委會討論，并書面向上級部門請示，向政法委申請協(xié)調等。通過一系列調查，審核證據，使得監(jiān)督更加有底氣，作出的決定，公安機關心服口服，樹立了檢察機關法律監(jiān)督的權威?！兑?guī)則》第565條中對“其他違法刑事訴訟法規(guī)定的有關情形”未列明細化規(guī)定，我們借鑒山東濟南市提出的《刑事立案監(jiān)督案件辦理細則》和《偵查活動監(jiān)督案件辦理細則》，明確根據情節(jié)輕重，實行口頭糾正或實行案件化糾正的標準，刑事重大監(jiān)督事項和一般監(jiān)督事項清晰區(qū)分，一目了然，使監(jiān)督工作更加高效。[2]我院下步將詳細列明偵查活動監(jiān)督的相關情形，做到訴訟監(jiān)督執(zhí)法有據。

（三）立案監(jiān)督、偵查活動違法總體情況

在實踐基礎上，我院制定的《指導意見》將刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理的范圍和來源都予以規(guī)范化，現(xiàn)從這兩方面予以分析：

1.刑事重大監(jiān)督事項的范圍分類。公安機關應當立案偵查而不立案偵查，不能將客觀存在的刑事案件納入到刑事訴訟程序，不利于懲治犯罪，保障人權。公安機關不應當立案而立案偵查，將客觀上不構成刑事犯罪的案件納入到刑事程序，濫用刑事立案權，侵犯人權。上述兩種情況的出現(xiàn)，是法治所不能容忍的?！靶姓?zhí)法機關應當移送而不移送涉嫌犯罪案件的”50件，涉及行政機關有環(huán)境保護、海洋漁政、國土、衛(wèi)生、工商等部門，案件數量多，成果明顯，但是同樣有行政管理職權的公安機關的案件數量為零?？陀^講，公安機關具有管理社會秩序的行政職能，有大量的行政案件很可能已經達到刑事標準，但往往降格處理，僅僅予以警告、罰款、行政拘留。因此，如何深挖線索，也是下步我們要考慮的課題。

2.從案件來源分類統(tǒng)計。近幾年的案件化辦理實踐，在自行發(fā)現(xiàn)、受理控告申訴、行政機關移送等線索來源上成效顯著，但是通過派駐巡視或專項檢查、新聞媒體報道中發(fā)現(xiàn)線索的數量仍舊為零。為此，我院出臺制定了《關于對公安派出所刑事偵查活動開展巡查的實施細則》，明確了幾項工作內容，包括撤案的監(jiān)督、退查案件的跟蹤銜接、刑事重大疑難、群眾關注度高案件的提前介入。同時，出臺了《關于開展巡回檢察工作的實施辦法》《派駐法制大隊的檢察官辦公室規(guī)定》等文件，拓展這方面的案件來源。

二、刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理取得的效果

近四年的刑事重大監(jiān)督事項案件化工作中，在檢察機關權威的樹立、化解矛盾、法律監(jiān)督提升方面都取得了一定的效果：

一是訴訟監(jiān)督工作質量得到提高。聚焦監(jiān)督主責主業(yè)，強化監(jiān)督，提高監(jiān)督品質，提升司法公信力，有助于偵查機關提高偵查水平，確保指控犯罪的效果。[3]及時掌握立案監(jiān)督案件訴訟進程，防止立案監(jiān)督案件久偵不結、訴訟拖沓，提升監(jiān)督案件質量和效果。使得訴訟監(jiān)督由軟變硬，由需變實，由模糊不清，到清晰可用，將訴訟監(jiān)督落到實處，未來目標是將案件化辦理模式寫入訴訟規(guī)則。

二是檢察機關的權威得到提升，由于實施了刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理后，案件質量提升，回復群眾及時，督促公安機關糾正違法迅速，釋法說理充分，開辟了一條訴訟監(jiān)督規(guī)劃化的路子，威信自然而然得到提升。

三、刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理的做法

案件化辦理刑事重大監(jiān)督事項已經成為常態(tài)，形成了具體的辦案規(guī)范，我們具體的做法有：

（一）要求監(jiān)督線索統(tǒng)一管理

所有監(jiān)督線索由案管部門統(tǒng)一管理，明確線索受理范圍、線索審查分流及立案程序，采取輪案和指定辦理相結合的形式辦理。建立從線索受理、立案、調查核實、審查決定、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、結案歸檔的完整流程管理。

（二）明確刑事重大監(jiān)督事項范圍

圍繞最高人民檢察院對偵查監(jiān)督的核心考評數據，即監(jiān)督立案判處徒刑以上人數、監(jiān)督撤案實際撤案數、糾正漏捕判處3年以上徒刑人數、書面糾正違法回復數，根據比例原則，結合訴訟行為違法的嚴重程度和懲罰措施的嚴厲程度來確定監(jiān)督事項案件化的范圍，對于輕微訴訟違法行為，沒有必要進行案件化管理。偵監(jiān)廳將編寫立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督指引，指導規(guī)范監(jiān)督辦案，提升辦理監(jiān)督案件的業(yè)務能力。

（三）拓寬線索來源渠道

一是堅持辦案與監(jiān)督相結合，依托審查逮捕案件發(fā)現(xiàn)刑事重大監(jiān)督。二是注重通過介入偵查發(fā)現(xiàn)線索。三是開展專項檢察拓寬監(jiān)督領域。加強與環(huán)境保護、食藥監(jiān)管、鹽務等相關行政執(zhí)法機關的溝通協(xié)調，密切關注行政執(zhí)法動態(tài)，敏銳捕捉監(jiān)督線索。四是設立派出所巡回檢察制度和派駐檢察官辦公室，如2018年設立派駐法制預審大隊檢察官辦公室，依托派駐公安機關檢察官辦公室，加強對公安機關立案、撤案、偵查等活動的監(jiān)督，對刑事重大案件及時提前介入，引導偵查；派駐環(huán)境保護局檢察官聯(lián)絡室，完善協(xié)作聯(lián)動機制，營造良好的監(jiān)督環(huán)境。五是依托“兩法”銜接信息共享平臺，把群眾普遍關心的食品藥品安全、環(huán)境資源保護、涉農惠農、安全監(jiān)管等領域作為突出監(jiān)督重點。

（四）列明調查方法

人民檢察院調查核實過程中，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，不得違反法律干擾和妨礙偵查活動正常進行。除此之外，同時規(guī)定對于刑事重大復雜、社會影響大的監(jiān)督事項，可以通過公開審查、召開聽證會等方式辦理，增強監(jiān)督的透明度與公信力。

（五）加強跟蹤反饋

檢察機關應當與被監(jiān)督的公安機關、行政執(zhí)法機關加強溝通，督促落實整改，及時反饋意見。兼顧事前、事中、事后監(jiān)督全過程。建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制等工作制度，檢察機關以事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后跟蹤的持續(xù)監(jiān)督流程模式，確保偵查活動、行政調查過程的依法公正。

（六）構建協(xié)作機制

對社會影響大、輿論高度關注的刑事重大監(jiān)督事項，已經或可能引起嚴重群體性事件或維穩(wěn)事件的刑事重大監(jiān)督事項，檢察官介入監(jiān)督后，應當加強與公安機關、行政執(zhí)法機關等有關單位的聯(lián)系，努力形成應對合力，共同化解社會矛盾。刑事重大監(jiān)督事項系人大代表或政協(xié)委員、辯護律師、當事人及其家屬提出的，檢察官應當及時向他們反饋工作情況，充分聽取意見、建議，做好釋法說理工作，并記錄在案。

四、刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理中出現(xiàn)的問題

刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理取得了一定的工作成效，形成了一定的辦案機制，但在實施的過程中還存在如下問題：

（一）監(jiān)督線索來源仍舊有拓展空間

從目前情況來看，都是負責偵監(jiān)職責的部門自行發(fā)行監(jiān)督線索。實際上，按照職能劃分，檢察機關控申職責部門、公訴部門、刑事執(zhí)行檢察部門等多部門均可以受理監(jiān)督線索，但多部門間未建立內部線索移送機制。

（二）監(jiān)督工作剛性不足

對偵查機關消極偵查行為的監(jiān)督是監(jiān)督難題。對偵查機關以各種理由怠于偵查，檢察機關可以采取的剛性監(jiān)督手段有限，因法律留有空白難以實施推進。加大對不履行職責的處罰力度，增大剛性監(jiān)督。

（三）監(jiān)督工作力量不強

一方面由于審查逮捕辦案期間短，工作量繁重，無暇辦理刑事重大監(jiān)督案件；另一方面刑事重大監(jiān)督案件的辦理無硬性規(guī)定，檢察人員可以辦理案件，也可以不辦理案件，在無督促機制之下，檢察人員缺少辦案的主動性，建議建立專業(yè)的訴訟監(jiān)督力量。

五、刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理工作的建議

實踐證明，刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理解決了辦事化模式存在的各種問題。但是，從全國范圍看，該項工作尚處于初期探索階段，積極穩(wěn)妥、有序推進、務求實效是開展好此項工作的基礎。[4]立足近幾年的實踐，健全完善該項工作，特提如下建議：

（一）加強監(jiān)督剛性

刑事訴訟法修改后賦予了檢察機關對司法工作人員瀆職案件的偵查權。為此，對立而不偵、久偵不結案件背后可能存在偵查人員徇私枉法、故意消極偵查等行為的，應當進行調查核實。經查證屬實，情節(jié)輕微的，建議公安機關更換辦案人員或者給予紀律處分；涉嫌犯罪的，及時移送有關部門和機構立案查處，從根源上消除“消極偵查”現(xiàn)象。同時，要加強對通知公安機關立案案件的質量監(jiān)控，對于擬通知公安機關立案的案件，要在通知立案前與上一級檢察院負責偵監(jiān)職責的部門溝通，征求意見。負責偵監(jiān)職責的部門要加強與公安機關、公訴部門的溝通。要定期不定期地與公安機關召開聯(lián)席會議，通報立案監(jiān)督案件跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的情況和問題，分析成因，探討對策措施，增進共識，減少分歧，共同提高立案監(jiān)督案件質量。[5]

（二）建立評價機制

訴訟監(jiān)督事項案件化不能簡單地用審查逮捕甚至判決的質量標準來評價，需要一套符合監(jiān)督屬性和規(guī)律的質量標準。應制定科學的質量標準，建立合理的評價機制，從而調動檢察官監(jiān)督的積極性。

（三）探索完善對限制人身自由的司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督機制

近年來，刑事拘留適用率較高，呈現(xiàn)出常態(tài)化、普遍化的特征，而且刑事拘留人數遠遠多于移送起訴人數，其中插手經濟糾紛不該拘而拘、以拘代偵、以拘促調等問題也比較突出。檢察機關要在摸清情況、找準問題的基礎上，研究建立對刑拘強制措施監(jiān)督的長效機制。

（四）健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

行政執(zhí)法機關點多面廣，執(zhí)法案件信息量大，如果還用上門查閱卷宗等傳統(tǒng)方式開展監(jiān)督工作，難免應接不暇、顧此失彼。為此，應當積極推進“兩法銜接”信息共享平臺建設，實現(xiàn)“網上銜接，信息共享”，并利用“云計算”等新手段對行政執(zhí)法信息進行分析、梳理、篩選，及時發(fā)現(xiàn)以罰代刑等問題，適時進行有效監(jiān)督。要加快研究制定案件上網標準和內容，明確上網責任，努力實現(xiàn)檢察機關與行政執(zhí)法機關辦案系統(tǒng)的銜接，把信息平臺建起來，真正實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的合理對接，為促進依法行政發(fā)揮更大作用。[6]

（五）提升監(jiān)督權威度和公信力[7]

以提升群眾最為關切領域的監(jiān)督質效為切入點，增強影響力。對環(huán)境資源、食品藥品等涉及民生民利領域、涉黑涉惡犯罪領域有重點地辦理，可以邀請人大代表、人民監(jiān)督員等社會知名人士，采取公開聽證的方式，切實解決群眾最關心的問題，并通過各種媒體加大宣傳力度，增強影響力。

注釋：

[1]孫謙：《努力提高偵查監(jiān)督的法治化現(xiàn)代化水平》，載《檢察日報》2015年6月15日。

[2]最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳：《山東省濟南市檢察院積極探索刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理機制》，載《偵查監(jiān)督工作情況》第13期。

[3]韓曉峰：《檢察聚焦：如何深入探索刑事重大監(jiān)督事項案件化辦理》，載《人民檢察》 2017年第15期。

[4]同[3]。

[5]浙江省人民檢察院文件：《關于進一步健全立案監(jiān)督案件跟蹤監(jiān)督機制的意見》，載《浙江檢察偵查監(jiān)督》〔2009〕8號。

[6]同[1]。

[7]梁田：《強化監(jiān)督“主業(yè)”，提升監(jiān)督品質》，載《檢察日報》2015年7月3日。