淺析行政非訴執(zhí)行案件檢察監(jiān)督工作

孫曉茹

摘 要：2018年2月8日，最高人民檢察院發(fā)布了《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施方案》，要求以民事、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為切入點(diǎn)，對(duì)事關(guān)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等人民群眾反映強(qiáng)烈的民事、行政非訴執(zhí)行案件作為檢察監(jiān)督工作重點(diǎn)，強(qiáng)化人民檢察院對(duì)人民法院民事、行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督。此項(xiàng)工作對(duì)規(guī)范法院非訴執(zhí)行行為，維護(hù)社會(huì)公共利益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一、行政非訴執(zhí)行案件依法應(yīng)該納入檢察監(jiān)督范圍

（一）《憲法》對(duì)人民檢察院的定位

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的重要組成部分，是我國(guó)憲法有關(guān)司法權(quán)力配置模式和司法權(quán)力運(yùn)作方式?jīng)Q定的?！缎姓V訟法》第10條也規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！狈窃V行政執(zhí)行案件屬于行政訴訟范圍，理應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是實(shí)際工作的需要

1.行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)明顯低于行政訴訟案件法院對(duì)被訴具體行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。不利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，辦理行政非訴案件，是人民法院執(zhí)行工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照相關(guān)司法解釋規(guī)定，只有在“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”等情形下，法院可以裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)明顯低于行政訴訟案件法院對(duì)被訴具體行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。不利于行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不利于維護(hù)社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政非訴案件實(shí)行監(jiān)督，一方面以權(quán)力制約權(quán)力，將封閉運(yùn)行的執(zhí)行權(quán)置于有效的外部法律監(jiān)督之下，彌補(bǔ)執(zhí)行救濟(jì)匱乏的不足，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。另一方面可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為起到約束作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

2.法院行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行效果不佳。一是生效的具體行政行為在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，不能迅速實(shí)現(xiàn)行政行為確定的內(nèi)容，使一些行政處罰結(jié)果執(zhí)行不及時(shí)，執(zhí)行不到位，導(dǎo)致部分已經(jīng)作出的具體行政行為事實(shí)上被擱置。二是有的法院在地方政府的干預(yù)下，不論具體行政行為是否合法，都一概予以執(zhí)行，不合法的具體行政行未受到應(yīng)有的扼制。三是有的法院對(duì)不予執(zhí)行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進(jìn)行宣告，這同樣使非訴訟行政執(zhí)行案件成了法律白條。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

（一）監(jiān)督原則

1.“法”與“理”結(jié)合，以“法”為主。法律對(duì)于如何審查這類案件沒(méi)有明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓?qiáng)制法》第58條規(guī)定了“實(shí)質(zhì)審查”，即審查“合法性”。可以在調(diào)閱相關(guān)案卷進(jìn)行審查的同時(shí)，啟動(dòng)調(diào)查程序，從各個(gè)方面進(jìn)行審查，重點(diǎn)就事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)、證言、聽證結(jié)果如何等方面把握。

2.事后糾正與事中防范相結(jié)合，以事后糾正為主。應(yīng)建立開放的檢察監(jiān)督模式，做到將檢察監(jiān)督細(xì)化到執(zhí)行工作的全覆蓋。考慮具體工作具體情況，檢察機(jī)關(guān)可以在事后啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序，提出糾正意見(jiàn)。

3.維護(hù)司法公正，考慮效率、效果。部分案件檢察機(jī)關(guān)在介入案件時(shí)，執(zhí)行活動(dòng)還在進(jìn)行，而且除非重大、復(fù)雜難以執(zhí)行回轉(zhuǎn)的案件并不會(huì)因檢察機(jī)關(guān)的介入而中止。因此，在工作中要注意保護(hù)受侵害一方的合法利益。避免當(dāng)事人因法院違法或不當(dāng)執(zhí)行遭受難以彌補(bǔ)的損失，保證辦案效果。

（二）監(jiān)督手段

堅(jiān)持調(diào)查取證和閱卷相結(jié)合，按照法律規(guī)定向法院和相關(guān)執(zhí)法部門發(fā)出檢察建議，根據(jù)案件具體情況，維護(hù)當(dāng)事人的合法利益，注重辦案的社會(huì)效果。

（三）啟動(dòng)程序

行政非訴執(zhí)行，不僅涉及案件當(dāng)事人的利益，部分案件還涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此檢察監(jiān)督的啟動(dòng)一般應(yīng)堅(jiān)持當(dāng)事人申請(qǐng)和檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督并行原則。司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人面對(duì)處于擁有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)，提起訴訟的主動(dòng)性差，未提起行政訴訟或者提出行政異議，并不能證明行政決定是正確、合法的。有的案件涉及侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益無(wú)人主張權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)履職，依法啟動(dòng)公益訴訟程序，積極發(fā)現(xiàn)線索，進(jìn)行深入的調(diào)查取證工作，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

三、需要審查的重點(diǎn)

這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)貫穿行政非訴審查和行政非訴執(zhí)行的全過(guò)程，包括對(duì)行政非訴審查活動(dòng)的監(jiān)督、對(duì)法院執(zhí)行行為的監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為的監(jiān)督三部分。

（一）對(duì)行政非訴審查活動(dòng)的監(jiān)督

1.受理環(huán)節(jié)。行政相對(duì)人在行政處罰做出后按照法律規(guī)定日期沒(méi)有提起行政訴訟也沒(méi)有履行生效具體行政行為的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。此外，《行政強(qiáng)制法》第54條增設(shè)了“催促告知義務(wù)”的前置程序。行政機(jī)關(guān)履行了該催告義務(wù)后，即可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這個(gè)環(huán)節(jié)存在法院接到行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)后既不受理也不出具不予受理裁定的情形，這顯然違反了《行政強(qiáng)制法》56條的規(guī)定，“人民法院接到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理。行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出是否受理的裁定”。

檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，既要全面審查行政非訴執(zhí)行案件的必備要件，也要重點(diǎn)審查行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)提供的材料是否真實(shí)、齊全，只有嚴(yán)格把好非訴行政執(zhí)行案件的受理關(guān)，才能將違法行政行為擋在強(qiáng)制執(zhí)行的門外。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查過(guò)程中排查不應(yīng)當(dāng)受理而受理的情形，通過(guò)檢察建議及時(shí)阻止該類具體行政行為進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序?！缎姓?qiáng)制法》第57條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查，對(duì)符合本法第五十五條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。但檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意從維護(hù)正當(dāng)行政行為之目的出發(fā)，抓住受案階段的形式審查特征，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理而不予受理的情形進(jìn)行監(jiān)督。”

2.審查環(huán)節(jié)。人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件遵循的是合法性審查原則，該原則的設(shè)定避免了法院過(guò)度干預(yù)行政權(quán)而降低行政效率。但這并不意味著法院在審查具體行政行為能否強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)絕對(duì)地不能涉及合理性問(wèn)題，若行政機(jī)關(guān)的具體行政行為達(dá)到了明顯顯失公正之程度，法院在審查時(shí)就應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，將其排除在司法強(qiáng)制執(zhí)行程序之外。檢察機(jī)關(guān)在審查時(shí)，也應(yīng)當(dāng)把握好合理性原則，不能機(jī)械地理解合法性審查原則，否則，達(dá)不到有效監(jiān)督的目的。

在司法實(shí)踐中，由于種種原因，人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查并非由合議庭根據(jù)合法性原則進(jìn)行審查，這使得對(duì)具體行政行為的可執(zhí)行性審查流于形式，大量具有實(shí)體和程序瑕疵的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序，這不僅可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也使得法院之后的執(zhí)行活動(dòng)存在相當(dāng)大的難度。正是基于此種考慮，《行政強(qiáng)制法》第58條規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)：（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。人民法院在對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查的同時(shí)，對(duì)幾種特殊情形，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。”故而，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議的方式，對(duì)諸如征地拆遷、責(zé)令停產(chǎn)等處罰金額大、社會(huì)影響大、涉及人數(shù)多的行政非訴執(zhí)行案件以及可能作出不予執(zhí)行裁定的案件，要求法院?jiǎn)?dòng)聽證審查程序，最大限度地避免違法行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序。

（二）對(duì)法院執(zhí)行行為的監(jiān)督

1.執(zhí)行和解?！缎姓?qiáng)制法》第42條規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行，當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行。當(dāng)事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定確立了行政強(qiáng)制執(zhí)行和解的原則。非訴行政執(zhí)行案件的和解應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則和自愿性原則。合法性原則要求和解必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定進(jìn)行，不能損害國(guó)家、集體和他人的合法權(quán)益。自愿原則要求雙方必須完全自愿，必須保障行政相對(duì)人充分闡述自己意愿的權(quán)利，發(fā)揮行政權(quán)力的能動(dòng)性，弱化原有的雙方地位的不對(duì)等。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)非訴行政執(zhí)行和解這一結(jié)案方式進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)從合法性和自愿性兩方面著手。在監(jiān)督過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)有違反這兩方面原則的情形，可以向法院提出檢察建議。

2.對(duì)法院違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。這一塊是檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著力監(jiān)督糾正應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而不執(zhí)行或者怠于執(zhí)行，不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而執(zhí)行、錯(cuò)誤采取執(zhí)行措施、超標(biāo)的執(zhí)行、執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)等嚴(yán)重侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的違法情形。對(duì)于執(zhí)行人員在辦案中的索賄受賄、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行為，應(yīng)依法移送相關(guān)部門查處。

（三）對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不作為或亂作為、違法作為等情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出檢察建議，督促其依法行政。監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益受到損害，相關(guān)行政部門未依法履職，有權(quán)啟動(dòng)公益訴訟訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或者糾正違法，必要的時(shí)候提起公益訴訟。對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件線索移送監(jiān)察委等相關(guān)部門。

四、做好這項(xiàng)工作的幾點(diǎn)考慮

（一）完善普法宣傳機(jī)制，形成良好社會(huì)氛圍

積極利用新媒體宣傳途徑，通過(guò)微信、微博、官方網(wǎng)站，定期推送法律知識(shí)與典型案例，宣傳執(zhí)行監(jiān)督工作動(dòng)態(tài)。同時(shí)，制作微動(dòng)漫，把非訴行政執(zhí)行監(jiān)督職能形象地展示出來(lái)，讓老百姓了解什么是行政非訴檢察監(jiān)督案件。注重線下普法宣傳，通過(guò)社區(qū)宣傳等方式主動(dòng)深入群眾，延伸法律服務(wù)觸角，讓群眾在知法、守法的過(guò)程中，提高法治意識(shí)，自己依法維權(quán)的同時(shí)，對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件積極向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索。

（二）建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，解決案件線索問(wèn)題

一是建立內(nèi)部信息共享機(jī)制。加強(qiáng)民行部門與其他業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)配合，在案件信息通報(bào)、線索移送、監(jiān)督支持等方面做到關(guān)聯(lián)互動(dòng)。利用“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，了解非訴訟類案件情況，提高對(duì)非訴行政執(zhí)行案件檢察監(jiān)督的時(shí)效性。二是建立外部信息共享機(jī)制，主動(dòng)與轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法部門溝通聯(lián)系。同時(shí)，積極走訪調(diào)查，了解執(zhí)法狀況，掌握第一手案源資料，從中獲取案源線索。三是關(guān)注新聞媒體和社會(huì)輿論。對(duì)社會(huì)反響大、易引發(fā)不穩(wěn)定因素的民生案件及時(shí)進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，為保障民生共同發(fā)力。

（三）積極運(yùn)用調(diào)查權(quán)，建立跟蹤排查機(jī)制

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66條規(guī)定人民檢察院可以采取以下調(diào)查核實(shí)措施：查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料，詢問(wèn)當(dāng)事人或者案外人，咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)，委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)，勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)，查明案件事實(shí)所需要采取的其他措施。明確辦理非訴行政執(zhí)行監(jiān)督案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，并在辦案過(guò)程中注重總結(jié)和分析研判，通過(guò)對(duì)個(gè)案監(jiān)督的分析，查找法院執(zhí)行工作中存在的共性問(wèn)題，爭(zhēng)取辦一案帶一串，形成辦案的規(guī)模效應(yīng)。推動(dòng)法院改進(jìn)執(zhí)行工作中存在的普遍性、基礎(chǔ)性問(wèn)題的解決，確保檢察監(jiān)督工作取得實(shí)效。