PPP模式助推軌道交通可持續(xù)發(fā)展

哈順朝魯 高 娃

摘? 要：軌道交通作為重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有方便居民出行、有效提高市民生活品質(zhì)、大幅拉升沿線土地價(jià)值、快速提升城市形象、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)城市整體竟?fàn)幜κ种匾?。呼和浩特市軌道交?、2號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目作為內(nèi)蒙古乃至全國(guó)首次以全投資PPP模式推動(dòng)的軌道交通項(xiàng)目，經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)等規(guī)范操作，目前已正式進(jìn)入到項(xiàng)目執(zhí)行階段。新的交通模式的啟用必將給傳統(tǒng)的城市管理方式帶來挑戰(zhàn)，而PPP模式在實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了一系列問題有待解決。本文就PPP模式如何實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展為切入點(diǎn)，研究PPP模式實(shí)施過程中的相關(guān)問題，并就城市軌道交通建設(shè)的推進(jìn)提出一些建議。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通? PPP模式? 監(jiān)管? 可持續(xù)發(fā)展

呼和浩特城市軌道交通1、2號(hào)線一期工程自2016年開工建設(shè)，2019年底1號(hào)線試運(yùn)營(yíng)，呼和浩特進(jìn)入軌道交通時(shí)代。與此同時(shí)，1、2號(hào)線工程是呼和浩特市第一個(gè)軌道交通項(xiàng)目，希望通過PPP模式能夠妥善解決項(xiàng)目執(zhí)行過程中的挑戰(zhàn)與問題，實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

一、軌道交通帶來的新挑戰(zhàn)、新問題

（一）軌道交通制度體系不健全

法制環(huán)境的完善對(duì)于軌道交通實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作具有重要意義。鑒于軌道交通由地方投資、國(guó)家審批的特殊性，軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、資金、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、資源開發(fā)等須以地方法規(guī)形式予以進(jìn)一步明確，確保作為城市重大項(xiàng)目的軌道交通能夠得到重點(diǎn)支持，從而實(shí)現(xiàn)有序持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我市軌道交通相關(guān)政策法規(guī)仍是空白，軌道交通項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過程中缺少相關(guān)支撐，達(dá)不到真正的有法可依，有據(jù)可循。

（二）軌道交通建設(shè)管理能力待加強(qiáng)

軌道交通建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，具有高技術(shù)、高難度、高風(fēng)險(xiǎn)、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在施工建設(shè)過程中，往往會(huì)出現(xiàn)征地拆遷、管線遷移、交通疏解、施工組織等問題，特別是土建施工引發(fā)的噪音、粉塵、封路改道、商業(yè)影響等，會(huì)直接影響群眾正常生活，為軌道交通沿線周邊地區(qū)的社會(huì)管理工作帶來系列難題。能否圓滿完成施工建設(shè)，保證施工安全、施工質(zhì)量的同時(shí)，又能把社會(huì)和群眾的負(fù)面影響控制在最低水平，是對(duì)城市管理水平、基層執(zhí)政能力的一次重大考驗(yàn)。

（三）軌道交通運(yùn)營(yíng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足

城市軌道交通客流密布，列車、車站、區(qū)間隧等具有高速性、場(chǎng)地狹小、密程度高、容量大等特點(diǎn)，在安全性和可靠性方面的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他交通方式。特別是安全方面，呼和浩特作為內(nèi)蒙古自治區(qū)首府城市，人口多、流動(dòng)性大，且正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，維護(hù)公共安全的任務(wù)十分繁重。同時(shí)，呼和浩特市缺乏軌道交通運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，隨著軌道交通1、2號(hào)線相繼通車運(yùn)營(yíng)，對(duì)突發(fā)緊急事件應(yīng)對(duì)處理、公共安全監(jiān)督管理等工作提出了更嚴(yán)格的任務(wù)要求。

二、PPP模式助推軌道交通建設(shè)健康快速發(fā)展

為減輕政府財(cái)政壓力，穩(wěn)步推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)，按照國(guó)家政策要求，呼和浩特市人民政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與呼市城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)。呼市按PPP模式引入了社會(huì)投資人建設(shè)呼和浩特市軌道交通1、2號(hào)線一期工程。

PPP模式有力推動(dòng)了呼市城市軌道交通項(xiàng)目加快實(shí)施，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（一）合理創(chuàng)新PPP運(yùn)作模式，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施

呼市軌道交通1、2號(hào)線一期工程在PPP操作中，創(chuàng)新采用“A+B模式”，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，這樣既滿足了“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜方承擔(dān)的原則”，又能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。PPP模式能將社會(huì)投資人的先進(jìn)管理理念和技術(shù)引入項(xiàng)目中，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障政府與社會(huì)投資人各方的利益。呼市軌道交通1、2號(hào)線在PPP項(xiàng)目公司成立后，馬上投入到項(xiàng)目建設(shè)中，本著合作共贏的原則，邊談判邊建設(shè)，有效縮短了項(xiàng)目建設(shè)周期，在保證項(xiàng)目安全質(zhì)量的前提下，確保了整體項(xiàng)目2020年前建設(shè)運(yùn)行。

（二）彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，減輕政府負(fù)擔(dān)

軌道交通項(xiàng)目引入PPP模式，建設(shè)期內(nèi)可讓社會(huì)資本分擔(dān)建設(shè)成本，減少政府前期投入，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)也可分擔(dān)維護(hù)更新費(fèi)用，承擔(dān)一定經(jīng)營(yíng)虧損風(fēng)險(xiǎn)。如，呼市城市軌道交通1、2號(hào)線社會(huì)投資人在建設(shè)期分擔(dān)了政府86億元的建設(shè)成本以及152億元的融資成本，有效緩解了呼和浩特市短期內(nèi)財(cái)政資金不足的問題，有效延長(zhǎng)了政府的債務(wù)期限。

（三）合理分擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目穩(wěn)健性

一方面，政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)投資人，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營(yíng)中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。另一方面， PPP項(xiàng)目以合同為保障，融資不受周期性政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期投資計(jì)劃的確定性和效率，提高公共部門的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。

（四）發(fā)揮PPP模式在軌道交通領(lǐng)域示范作用

2016年，呼和浩特軌道交通1、2號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目被列入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目名錄，享受國(guó)家PPP示范項(xiàng)目的優(yōu)惠政策及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金補(bǔ)貼;2017年，軌道交通1號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目的合規(guī)性和創(chuàng)新性被選定為國(guó)家發(fā)展改革委第二批PPP項(xiàng)目典型案例。在行業(yè)內(nèi)以做出很好的表率作用，彌補(bǔ)了我國(guó)軌道交通領(lǐng)域以全投資PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目的空白，為后續(xù)其他城市以PPP模式建設(shè)軌道交通項(xiàng)目提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、軌道交通項(xiàng)目PPP操作中存在的問題

（一）監(jiān)管服務(wù)部門分散，推動(dòng)機(jī)制不順

軌道交通PPP項(xiàng)目會(huì)在社會(huì)資本和政府多個(gè)職能部門之間建立長(zhǎng)期、復(fù)雜的合同關(guān)系，且項(xiàng)目涉及的土地、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等問題離不開政府各職能部門之間的協(xié)調(diào)、配合。因此，需要政府各部門明晰職責(zé)、高效配合，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，及時(shí)解決各類問題。呼市軌道交通項(xiàng)目監(jiān)管分散在財(cái)政、交通、發(fā)改、自然資源、住建、人防、消防、應(yīng)急等多個(gè)職能部門，缺乏組織協(xié)調(diào)性。當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致多頭管理乃至無人管理。

（二）制度體系不健全，PPP項(xiàng)目監(jiān)管存在空白

在軌道交通PPP操作中，呼市未形成有針對(duì)性的、切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理制度、財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)體系，對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各環(huán)節(jié)各參與方的具體權(quán)益關(guān)系未作出詳細(xì)規(guī)范，使PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理過程缺少相關(guān)支撐，達(dá)不到真正的有法可依，有據(jù)可循。

（三）項(xiàng)目收入來源單一，主要依賴政府補(bǔ)貼

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)貼，但由于呼市客流量尚處于培育階段，客票收入占營(yíng)業(yè)收入比重較低，項(xiàng)目主要營(yíng)業(yè)收入來源于政府支付的可行性缺口補(bǔ)貼，尚未挖掘出軌道交通建設(shè)帶來的外溢效應(yīng)和相關(guān)土地資源利用。項(xiàng)目合同中缺少其他經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)的鼓勵(lì)條款，社會(huì)資本缺乏開展創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式的動(dòng)力。

（四）合同談判經(jīng)驗(yàn)差別大，政府方技術(shù)實(shí)力待加強(qiáng)

政府部門PPP經(jīng)驗(yàn)欠缺，技術(shù)實(shí)力不足，在某方面會(huì)存在不予決斷或讓企業(yè)自行解決的情況。故項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的咨詢單位（法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)咨詢等專業(yè)領(lǐng)域）對(duì)項(xiàng)目的每一重要決策點(diǎn)進(jìn)行把關(guān)，出具相關(guān)意見，同時(shí)加大自有人才的培養(yǎng)力度。

（五）人才需求缺口大，發(fā)展面臨瓶頸

作為三線城市，呼市吸引軌道交通建設(shè)管理人才和技術(shù)人才的能力明顯不足。項(xiàng)目建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)過程中，缺乏大量具有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的人才。在自身人才培養(yǎng)過程中，由于培養(yǎng)周期長(zhǎng)、成本高、資源有限，現(xiàn)階段仍無法滿足呼市軌道交通各項(xiàng)工作。

四、建議

（一）理順監(jiān)管界面，明確各方權(quán)責(zé)

一是建立符合軌道交通發(fā)展規(guī)律的資源配置機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化政府各部門在軌道交通建設(shè)的協(xié)調(diào)管理職能。如，可建立軌道交通可持續(xù)發(fā)展建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)同處理軌道經(jīng)濟(jì)、民生、安全、環(huán)保、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、空間布局等重大事項(xiàng)。二是構(gòu)建軌道交通“六位一體”管理體制。以市軌道交通指揮部為主導(dǎo)，以市軌道公司為主體，對(duì)軌道交通資產(chǎn)、資源進(jìn)行規(guī)劃重組，建立集規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、資源開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投融資“六位一體”的管理體制。規(guī)范PPP操作，加大政府與社會(huì)資本合作力度，研究組合型、互惠性的軌道交通運(yùn)營(yíng)管理和利益分配機(jī)制。三是完善市軌道公司法人治理結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)公司化進(jìn)程，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，打造首府軌道交通品牌，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)最大化、資本化。四是建立軌道交通可持續(xù)發(fā)展考核機(jī)制。開展軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，由軌道交通項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)軌道交通績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，開展績(jī)效評(píng)估，最終促進(jìn)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。完善軌道交通可持續(xù)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)責(zé)任年度考核制度，明確各旗縣區(qū)、各有關(guān)部門對(duì)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任，由市政府負(fù)責(zé)檢查督促落實(shí)。五是拓寬軌道交通監(jiān)管途徑及手段。行政管理部門依照各自職能對(duì)城市軌道交通實(shí)施監(jiān)督管理;適時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估;同時(shí)，構(gòu)建透明、快捷、靈敏、準(zhǔn)確的信息溝通平臺(tái)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）健全制度體系，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)

一是加快推進(jìn)軌道交通建設(shè)管理法制化進(jìn)程，使呼市的軌道交通建設(shè)從規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、綜合開發(fā)等工作都做到有法可依。如，出臺(tái)關(guān)于加快軌道交通建設(shè)的若干意見，理順軌道交通工程建設(shè)、資金籌措、綜合開發(fā)等工作。推進(jìn)《呼和浩特市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理?xiàng)l例》的立法進(jìn)程，確保城市軌道交通正常、安全運(yùn)營(yíng)，維護(hù)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序。適時(shí)制定軌道交通1、2號(hào)線PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理制度、財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)制度，建立軌道交通成本規(guī)制，高效推動(dòng)軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施。二是規(guī)范政府在軌道交通可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。完善政府推動(dòng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和配套服務(wù)制度，規(guī)范政府優(yōu)惠政策，明確相關(guān)部門管理職責(zé)和支持方式，為軌道交通規(guī)范化、市場(chǎng)化運(yùn)作創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。

（三）建立軌道交通“一體規(guī)劃、多元投資、綜合開發(fā)”體制

一是強(qiáng)化政府引導(dǎo)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新金融工具，合理安排長(zhǎng)期債務(wù)與短期債務(wù)的比例、銀行貸款和國(guó)債的比例，充分并廣泛地采取銀行貸款、建設(shè)債券、項(xiàng)目融資、融資租賃等多種融資方式，實(shí)現(xiàn)融資主體多元化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分散化。完善PPP等有效的項(xiàng)目外部效益返回機(jī)制，吸引戰(zhàn)略投資者對(duì)沿線空間開發(fā)、配套設(shè)施建設(shè)的融資力度，拓寬資金來源和融資渠道。二是推進(jìn)軌道交通TOD開發(fā)。以地塊開發(fā)的帶動(dòng)性、經(jīng)濟(jì)性、可實(shí)施性等因素為主要考量，科學(xué)規(guī)劃以綜合交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式，逐步構(gòu)建多中心的城市發(fā)展新格局。授予軌道交通公司較大范圍的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其物業(yè)等收益作為城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的有益補(bǔ)充。統(tǒng)籌市軌道公司資產(chǎn)、資源，運(yùn)用企業(yè)債權(quán)融資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、股權(quán)融資等方式，多渠道、多元化融資，逐步擴(kuò)大社會(huì)投資參與度，實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展。三是設(shè)立軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，合理用于軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、更新改造及軌道交通產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性重組及股權(quán)投資等。出臺(tái)扶持配套政策，賦予城市軌道交通項(xiàng)目稅收方面的優(yōu)惠政策，落實(shí)稅費(fèi)減免，實(shí)行稅收優(yōu)惠。

（四）加大人才引進(jìn)，打造高效運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)

一是完善人才引育機(jī)制。城市軌道交通是知識(shí)密集型行業(yè)，作為軌道交通新興城市，應(yīng)設(shè)立軌道交通人才引育資源庫(kù)，加大政策傾斜力度，建立完善科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制、人才評(píng)價(jià)機(jī)制、崗位晉升機(jī)制與員工保障機(jī)制，為引才、留才創(chuàng)造良好的環(huán)境條件，形成軌道交通可持續(xù)發(fā)展的人才支撐。二是拓展專業(yè)人才引進(jìn)途徑。針對(duì)不同層次、不同專業(yè)的人才制定不同的引進(jìn)模式，開辟人才引進(jìn)綠色通道，建立府、產(chǎn)、學(xué)、研人才共建模式。市軌道公司牽頭開展引育工作，利用企業(yè)自身開展專業(yè)提升培訓(xùn)，做好自有人才培訓(xùn);深化校企合作、助力定向人才培養(yǎng)。

（五）加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)安全管理，完善軌道交通環(huán)境

一是制定《呼和浩特城市軌道交通安全管理辦法》。強(qiáng)化軌道交通全程安全管理，健全企業(yè)安全控制制度，完善安全管理監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)安全等方面的評(píng)價(jià)、監(jiān)管。二是建立健全覆蓋規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過程的安全防范和評(píng)估體系。制定城市軌道交通統(tǒng)一、規(guī)范的安全標(biāo)準(zhǔn)，完善軌道交通安全預(yù)防與運(yùn)行監(jiān)控，建設(shè)“智能化”內(nèi)外監(jiān)控系統(tǒng)集成平臺(tái)。結(jié)合PPP績(jī)效監(jiān)控，細(xì)化軌道交通運(yùn)營(yíng)安全性指標(biāo)，為安全管理系統(tǒng)提供客觀的建議。三是增強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力。編制《軌道交通各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和處置辦法》，建立健全軌道交通安全應(yīng)急體系，增強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力。建立軌道交通應(yīng)急指揮系統(tǒng)。在指揮、控制、通訊等方面整合資源、形成合力，確保遭遇重大突發(fā)事件時(shí)能夠在事故救援、信息傳遞、乘客疏散等方面采取相應(yīng)措施。四是加強(qiáng)公眾安全宣傳教育。建立健全安全信息發(fā)布制度，準(zhǔn)確迅速發(fā)布事故權(quán)威信息，消除公眾疑慮，引導(dǎo)乘客理性行動(dòng)。積極推進(jìn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)安全文化，加大軌道交通安全管理宣傳力度，努力提高全社會(huì)軌道交通安全意識(shí)。

（作者單位：呼和浩特市機(jī)場(chǎng)與鐵路建設(shè)項(xiàng)目辦公室）

責(zé)任編輯：張莉莉