基于海南省“多規(guī)合一”的市縣總體規(guī)劃調(diào)整完善編制方法研究

何安琪

摘要：生態(tài)環(huán)保、國土、林業(yè)各部門規(guī)劃自成體系，標(biāo)準(zhǔn)不一，部分內(nèi)容沖突、相互矛盾、銜接不夠，難以有效發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用，審批管理效率低下，難以實(shí)現(xiàn)資源的高效配置。借助海南省省級(jí)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的契機(jī)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，重新構(gòu)建“多規(guī)合一”控制指標(biāo)體系和規(guī)劃地類分類標(biāo)準(zhǔn)，在摸清各類用地家底的基礎(chǔ)上，對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、林地布局、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等用地布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，最終形成市縣的“一張藍(lán)圖”。

Abstract： Eco-environmental protection， land and forestry departments have their own self-contained systems. The standards are different. There are some content having conflicts， contradictions and insufficient connections. So it is difficult to effectively play the guiding role of planning. The efficiency of examination and approval is low， and it is difficult to achieve efficient allocation of resources. With the opportunity of the provincial "multi-regulation in one" reform pilot in Hainan Province， a unified spatial planning system has been established on the basis of multiple plans such as urban and rural planning， land planning， forestry planning and ecological protection planning， and the "multi-integration in one" control indicator system and the planning of land classification standards are reconstructed. On the basis of finding out the land types of various types of land， the layout of permanent basic farmland， ecological protection red line， forest land layout， development boundary， construction land， etc. are optimized and adjusted and the result is a "blueprint" for the city and county.

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；市縣總體規(guī)劃；調(diào)整完善

Key words： multi-regulation in one；city and county master plan；adjustment and improvement

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2019）02-0076-03

0 引言

2015年6月，中央深化改革同意海南省開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。借助此次“多規(guī)合一”改革的契機(jī)，梳理并統(tǒng)籌解決各類空間規(guī)劃之間的矛盾和差異，理順各類規(guī)劃內(nèi)容，建立了統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，形成市縣未來發(fā)展的“一張藍(lán)圖”，劃定了生態(tài)保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田、林地等各類紅線，限定城鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等開發(fā)邊界，優(yōu)化了縣域空間布局，對(duì)強(qiáng)化政府空間管控能力、優(yōu)化空間開發(fā)模式，以實(shí)現(xiàn)空間資源的集約高效和可持續(xù)利用。

1 市縣總體規(guī)劃調(diào)整完善編制方法

在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建“多規(guī)合一”控制指標(biāo)體系和規(guī)劃地類分類標(biāo)準(zhǔn)，在摸清各類用地家底的基礎(chǔ)上，對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、林地布局、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等用地布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

1.1 縣級(jí)總體規(guī)劃與省級(jí)相銜接

按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，在省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由省政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組全力推動(dòng)省域“多規(guī)合一”工作，同時(shí)推進(jìn)市縣級(jí)“多規(guī)合一”工作。通過編制《海南縣總體規(guī)劃（空間類2015—2030）》形成一張藍(lán)圖。市縣在《海南省總體規(guī)劃（空間類2015—2030）》的管控、約束和指導(dǎo)下，通過編制市縣總體規(guī)劃（空間類）， 梳理、協(xié)調(diào)、消除本市縣各類空間規(guī)劃的矛盾，深化落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)、園區(qū)開發(fā)邊界以及基礎(chǔ)設(shè)施的空間坐標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)市縣域“多規(guī)合一”。通過銜接省、市縣各類空間規(guī)劃，建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

1.2 統(tǒng)一規(guī)劃名稱、年限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)系和空間規(guī)劃體系

市縣總體規(guī)劃的名稱統(tǒng)一為《XX市（縣、自治縣）總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》，近期規(guī)劃至2020年，遠(yuǎn)期規(guī)劃至2030年。以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為國土空間面積、行政邊界劃定等的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。 統(tǒng)一采用國家大地2000坐標(biāo)系統(tǒng)。以省級(jí)總體規(guī)劃為依據(jù)，整合市縣生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間類規(guī)劃，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，與市縣“十三五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃密切銜接。

1.3 構(gòu)建“多規(guī)合一”控制指標(biāo)體系

結(jié)合生態(tài)環(huán)保部門的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、國土部門的永久基本農(nóng)田、耕地保有量和建設(shè)用地，以及林業(yè)部門的林地保有量和公益林等指標(biāo)，構(gòu)建“多規(guī)合一”規(guī)劃控制指標(biāo)體系，見圖1。

1.4 構(gòu)建“多規(guī)合一”規(guī)劃地類分類標(biāo)準(zhǔn)

“多規(guī)合一”沿用國土部門土地用途分區(qū)管理的思路，將規(guī)劃用地劃分為9類用地控制線。參考土地利用總體規(guī)劃用地分類和林地規(guī)劃地類分類的基礎(chǔ)上，將“多規(guī)合一”規(guī)劃地類設(shè)置為二級(jí)分類，包含9個(gè)一級(jí)類，34個(gè)二級(jí)類。相對(duì)土地利用總體規(guī)劃用地分類和林地規(guī)劃地類分類增加市縣產(chǎn)業(yè)用地、旅游建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地、其他設(shè)施用地等用地類型。（表1）

1.5 摸清各類用地底數(shù)

以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為底圖，結(jié)合2017年國情項(xiàng)目地表覆蓋數(shù)據(jù)、最新衛(wèi)星遙感影像圖，補(bǔ)充國土部門存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、林業(yè)部門林地確權(quán)登記數(shù)據(jù)、市縣違法占地和違法建筑圖斑，摸清現(xiàn)狀各類用地的底數(shù)。

1.6 消除矛盾

生態(tài)環(huán)保、國土、林業(yè)各部門的規(guī)劃自成體系，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分內(nèi)容沖突、相互矛盾、銜接不夠。根據(jù)國家要求劃定“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；本著“三區(qū)三線”不相交不重疊的原則，梳理解決各類空間規(guī)劃之間的矛盾和差異，理順各類規(guī)劃內(nèi)容，劃定了生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田、林地保護(hù)等各類用地紅線，限定城鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等開發(fā)邊界，優(yōu)化縣域空間布局。

1.6.1 永久基本農(nóng)田的調(diào)整

市縣基本農(nóng)田布局與上報(bào)國土資源部審核備案的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)保持一致；原規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田按地理國情地表覆蓋現(xiàn)狀調(diào)整為林地、一般耕地等地類。

1.6.2 生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整

生態(tài)保護(hù)紅線劃分為陸域生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)和海洋生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)。市縣在省規(guī)劃、林業(yè)、國土、水務(wù)、環(huán)保、海洋等部門的指導(dǎo)下，編制生態(tài)保護(hù)紅線的校核優(yōu)化方案。方案在生態(tài)紅線與基本農(nóng)田、林地、礦產(chǎn)資源和海岸帶方面提出具體的要求。其中基本農(nóng)田方面，方案中要求生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)與基本農(nóng)田不重疊，重疊部分需要對(duì)對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整。林地方面，將將自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等法定保護(hù)區(qū)域內(nèi)的商品林納入生態(tài)保護(hù)紅線。礦產(chǎn)資源方面，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)，在自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等法定保護(hù)區(qū)域內(nèi)，不得保留采礦權(quán)和探礦權(quán)。海岸帶保護(hù)方面，將海岸帶200米范圍內(nèi)、特殊岸段100米范圍納入生態(tài)紅線保護(hù)范圍。

1.6.3 林地布局優(yōu)化調(diào)整

本次規(guī)劃調(diào)整林地布局主要是按照最新國家級(jí)公益林區(qū)劃落界成果對(duì)市縣總體規(guī)劃林地布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，公益林全部劃入Ⅰ級(jí)和Ⅱ級(jí)保護(hù)林地范圍。涉及“五網(wǎng)”、環(huán)保、民生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，開發(fā)邊界內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和其他項(xiàng)目、以及已審批發(fā)證的項(xiàng)目，符合占用條件和占補(bǔ)平衡要求的，辦理使用林地手續(xù)后可以占用林地。開發(fā)邊界外項(xiàng)目不得占用林地。

1.6.4 開發(fā)邊界優(yōu)化調(diào)整

本次規(guī)劃調(diào)整將開發(fā)邊界劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)邊界、鄉(xiāng)村開發(fā)邊界、基礎(chǔ)設(shè)施邊界；相對(duì)原規(guī)劃取消了其他開發(fā)邊界，其他獨(dú)立建設(shè)用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、特殊用地、水庫水面、鹽田不再劃入開發(fā)邊界。在不新設(shè)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，對(duì)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界進(jìn)行微調(diào)，控制開發(fā)邊界面積占總用地面積的比例符合省級(jí)要求。

1.6.5 已建房屋建筑核查

村莊周邊連片集中的房屋建筑，根據(jù)衛(wèi)星遙感影像和存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行校正，盡量滿足農(nóng)民合理合規(guī)的建房需求，補(bǔ)劃漏劃原有村莊居民點(diǎn)為鄉(xiāng)村建設(shè)用地。并作為村莊規(guī)劃建設(shè)管理的依據(jù)。

位于基本農(nóng)田和公益林范圍內(nèi)的村莊，村莊外圍及道路沿線的零星分散的未辦理合法供地手續(xù)的房屋建筑和設(shè)施農(nóng)用地，結(jié)合市縣違法占地和違法建筑圖斑，列入違法圖斑，其用地規(guī)模計(jì)入市縣規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模，補(bǔ)劃后建設(shè)用地規(guī)模突破省下達(dá)指標(biāo)的，在市縣范圍內(nèi)核減同等規(guī)模建設(shè)用地。

1.6.6 建設(shè)用地規(guī)劃布局調(diào)整

重點(diǎn)梳理“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施用地：與電網(wǎng)、水網(wǎng)、路網(wǎng)、氣網(wǎng)和光網(wǎng)相關(guān)部門對(duì)接，結(jié)合各部門專項(xiàng)規(guī)劃，重新梳理設(shè)施用地地塊，規(guī)劃用地細(xì)分已建、未建和改建，結(jié)合衛(wèi)星影像和實(shí)地測量，將“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施用地準(zhǔn)確落地。在滿足指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)于現(xiàn)階段難以落實(shí)用地選址的路、光、電、氣、水等基礎(chǔ)設(shè)施，測算用地規(guī)模并預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)。

控制開發(fā)邊界范圍外的建設(shè)用地：根據(jù)《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》（瓊府﹝2018﹞3號(hào)）， “除‘五網(wǎng)建設(shè)及水利、垃圾、污水、生態(tài)治理等基礎(chǔ)設(shè)施和軍事、殯葬等特殊用地外，在省和市縣總體規(guī)劃劃定的開發(fā)邊界外，原則上不予辦理建設(shè)用地項(xiàng)目用地手續(xù)”；開發(fā)邊界外不再新增上述用地。

2 建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、多部門多輪征求意見

成立市縣“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)由各相關(guān)部門分別牽頭的五個(gè)工作小組，將“多規(guī)合一”工作納入市縣政府的重點(diǎn)工作任務(wù)。同期啟動(dòng)市縣總體規(guī)劃編制工作，采用縣領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、各部門協(xié)同協(xié)作、“多規(guī)合一”規(guī)劃項(xiàng)目編制單位及國土、林業(yè)等規(guī)劃編制單位現(xiàn)場工作的方式，建立以空間發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)、以問題為導(dǎo)向的工作思路，推動(dòng)市縣總體規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃成果多次征求縣委縣政府、縣各相關(guān)部門意見，聽取省級(jí)主管部門及有關(guān)廳局意見，與省住建廳、省國土廳、省環(huán)保廳、省林業(yè)廳、省海洋與漁業(yè)廳等省級(jí)主管部門就開發(fā)邊界、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、林地、海洋功能區(qū)劃等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了對(duì)接、溝通。

3 意見和建議

3.1 重視永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整

由于基本農(nóng)田在總體規(guī)劃調(diào)整完善前已經(jīng)上報(bào)國土資源部審核備案，本輪編制規(guī)劃調(diào)整完善中市縣基本農(nóng)田布局主要是與上報(bào)國土資源部審核備案的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)保持一致。生態(tài)保護(hù)紅線和開發(fā)邊界、建設(shè)用地的布局調(diào)整都是在基本農(nóng)田基本固定不變的基礎(chǔ)上開展。但是基本農(nóng)田劃定開展較早，當(dāng)時(shí)并未開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，基本農(nóng)田布局上存在一定的不合理性，建議將基本農(nóng)田的優(yōu)化布局也納入到“多規(guī)合一”中。

3.2 做好第三次全國國土調(diào)查更好的推進(jìn)總體規(guī)劃編制工作

本輪編制規(guī)劃調(diào)整完善工作中各部門普遍存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善的問題，例如林地確權(quán)登記矢量數(shù)據(jù)不完整，國土部門部分早期出讓地塊仍然為紙質(zhì)化狀態(tài)等。結(jié)合第三次全國國土調(diào)查建立互聯(lián)共享的覆蓋全縣的集影像、地類、范圍、面積、權(quán)屬和相關(guān)自然資源信息為一體的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，完善各級(jí)互聯(lián)共享的網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)。與森林資源清查、草地資源清查成果數(shù)據(jù)整合進(jìn)三調(diào)。良好的基礎(chǔ)調(diào)查工作能夠更好推進(jìn)總體規(guī)劃編制。

3.3 加強(qiáng)國土信息平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用

在市縣總體規(guī)劃調(diào)整完善編制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國土信息平臺(tái)，集合三維立體影像、相關(guān)使用權(quán)證書以及“多規(guī)合一”規(guī)劃數(shù)據(jù)為一體的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀與規(guī)劃數(shù)據(jù)的立體可視化應(yīng)用。同時(shí)搭建數(shù)據(jù)維護(hù)管理平臺(tái)和應(yīng)用服務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)信息平臺(tái)資源多部門共享，協(xié)同辦公，減少審批流程、提高審批效率。

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