學(xué)前教育發(fā)展亟待廓清的幾個(gè)問題

曹占武

2019年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，部署在全國開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作，對(duì)“入園難”“入園貴”等群眾關(guān)心的問題開出了“藥方”。這對(duì)于回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、有效增加普惠性學(xué)前教育資源供給具有十分重要的意義。

辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)“幼有所育”是中共中央、國務(wù)院的重要決策部署，對(duì)于如何細(xì)化治理步驟、著力補(bǔ)足學(xué)前教育設(shè)施短板等問題，社會(huì)各界都廣泛關(guān)注。在城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園向公辦園或普惠性民辦園轉(zhuǎn)型的過程中，有幾個(gè)容易混淆的問題需要我們清晰詮釋。

問題一：高收費(fèi)幼兒園是否等同于營利性幼兒園

近年來，城鎮(zhèn)居民小區(qū)幼兒園收費(fèi)居高不下。在省會(huì)城市，每月收費(fèi)6000—8000元的高端幼兒園并不鮮見。2018年11月7日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，明確提出遏制幼兒園過度逐利行為，規(guī)定民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。

提起營利性幼兒園，社會(huì)上有人認(rèn)為指的是高收費(fèi)幼兒園。這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。2016年11月7日，教育部召開新聞發(fā)布會(huì)，解讀新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》。教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)說：“收費(fèi)高不一定就是營利性的。區(qū)分營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校的關(guān)鍵，是看學(xué)校創(chuàng)辦者是否分紅，分紅就是營利，不分紅把經(jīng)費(fèi)用于教育發(fā)展就是非營利。”

具體到營利性幼兒園和非營利性幼兒園，二者的主要區(qū)別同樣不在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低，而在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方式和辦園利益的分配方式不同。一般來說，營利性幼兒園實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由園所自主確定。非營利性幼兒園收費(fèi)由政府相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)毓k教育保障程度、民辦幼兒園發(fā)展因素綜合制定。營利性民辦園舉辦者可取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行分配。非營利性民辦園舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。

收費(fèi)高不一定就是營利性的。不營利不代表不收費(fèi)，也不代表低收費(fèi)。收費(fèi)比較高的民辦學(xué)校和幼兒園，高薪聘請(qǐng)優(yōu)秀教師，環(huán)境設(shè)施也比較好，支出比較高。高收費(fèi)的背后是高成本，而不一定是高利潤。因此，只要幼兒園投資人不對(duì)辦園節(jié)余進(jìn)行分紅，而是用于園所滾動(dòng)發(fā)展，即使收費(fèi)較高，也不一定是營利性的。

問題二：民辦幼兒園是否必須辦成普惠園

所謂“普惠”，是指人民群眾普遍受惠。普惠性幼兒園通常包括三種類型：公辦幼兒園，集體或單位舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園，提供普惠服務(wù)的民辦幼兒園。是不是所有的民辦幼兒園都要辦成普惠性幼兒園呢？也不盡然。

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營利、非營利分類管理。除了義務(wù)教育階段的民辦中小學(xué)明令不能辦成營利性，其他學(xué)歷層次的民辦學(xué)校、幼兒園均可自主選擇營利性或非營利性辦學(xué)。

根據(jù)2017年8月31日教育部、國家工商總局《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》精神，選擇營利性辦學(xué)的幼兒園，在教育行政部門取得辦學(xué)許可證之后，直接到市場監(jiān)管部門辦理工商營業(yè)執(zhí)照。收費(fèi)也可以自主確定。

問題三：為什么小區(qū)配套幼兒園一定要辦成普惠性幼兒園

小區(qū)配套園的普惠性概念，并不是最近才提出的。早在2010年11月21日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見》規(guī)定：“新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園?！?/p>

學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)，城鎮(zhèn)小區(qū)配套園是城鎮(zhèn)居住小區(qū)重要的公共服務(wù)設(shè)施，是重要的公共教育資源。小區(qū)配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，是滿足城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒就近入園需求的主要渠道。小區(qū)配套幼兒園按要求辦成普惠性幼兒園，是補(bǔ)齊學(xué)前教育短板，破解“入園難”“入園貴”問題的治本之策，更是落實(shí)政府責(zé)任，促進(jìn)教育公平的應(yīng)有之義。

除小區(qū)配套幼兒園按照國家要求辦成普惠園外，小區(qū)之外的民辦幼兒園完全可以自主選擇舉辦營利性民辦園或者非營利性民辦園，以滿足家長不同的選擇需求。

問題四：小區(qū)內(nèi)的幼兒園就是小區(qū)配套幼兒園嗎

小區(qū)內(nèi)的幼兒園，涉及教育、財(cái)政、規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、工商、物價(jià)多個(gè)部門，情況比較復(fù)雜。有些地方政府提供土地給開發(fā)商時(shí)，為提高價(jià)格，小區(qū)土地均按商業(yè)用地規(guī)劃、出讓，沒有預(yù)留教育用地，沒有約定開發(fā)商必須建設(shè)配套幼兒園。有的開發(fā)商承諾建設(shè)配套幼兒園，最終卻沒有建設(shè)，而把土地挪作他用。還有的開發(fā)商把建好后的幼兒園層層轉(zhuǎn)包，改為高價(jià)收費(fèi)的私立幼兒園。有些小區(qū)當(dāng)時(shí)沒有配套幼兒園，開發(fā)商是為了帶動(dòng)樓盤的銷售在辦理相關(guān)審批手續(xù)后自建了幼兒園。有些小區(qū)幼兒園土地為出讓取得，房屋產(chǎn)權(quán)已經(jīng)私有化，舉辦者按照商品房的價(jià)格向開發(fā)商購買了園舍，并辦理了產(chǎn)權(quán)證……

有人提出疑問：凡在小區(qū)內(nèi)的幼兒園就是小區(qū)配套幼兒園嗎？這也是當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園清理整治工作中爭議最大、產(chǎn)生矛盾較多的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在小區(qū)內(nèi)開辦的幼兒園當(dāng)然是小區(qū)配套幼兒園。不少地方的職能部門在當(dāng)前開展摸底排查和清理整治中，也是這樣理解并執(zhí)行的。這種“一刀切”的做法，一開始就引發(fā)了諸多爭議和矛盾，因?yàn)樗却靷藢W(xué)前教育人投資辦園的積極性，又影響了整治工作的進(jìn)展和效果?！睹褶k教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定供給土地?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第十五條規(guī)定：“實(shí)行差別化用地政策。民辦學(xué)校建設(shè)用地按科教用地管理。非營利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地。營利性民辦學(xué)校按國家相應(yīng)的政策供給土地。只有一個(gè)意向用地者的，可按協(xié)議方式供地。”

法學(xué)界和民辦教育界普遍認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是，以劃撥用地建設(shè)的小區(qū)配套園房屋，應(yīng)一律移交收回用于舉辦公辦園或普惠性民辦園。以出讓用地建設(shè)的小區(qū)幼兒園或小區(qū)配套幼兒園房屋，應(yīng)尊重私有產(chǎn)權(quán)，考慮歷史成因，結(jié)合該幼兒園房屋的具體情況、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定、歷史遺留因素、辦園的社會(huì)效益、是否已經(jīng)產(chǎn)權(quán)私有化、社區(qū)家長的需求等各種因素，“一事一議”“一園一案”，區(qū)別對(duì)待，而不是只能舉辦普惠性民辦園，特殊情況下可以用于舉辦非營利性高端民辦幼兒園。對(duì)于雖在居民小區(qū)內(nèi)，但開發(fā)建設(shè)時(shí)開發(fā)商已經(jīng)全額支付了土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，且產(chǎn)權(quán)登記已經(jīng)私有化的幼兒園房舍，不能強(qiáng)制普惠，更不能以吊銷辦學(xué)許可證的方式間接強(qiáng)制普惠。如小區(qū)確實(shí)需要普惠性幼兒園，可以協(xié)商方式或政府購買幼教服務(wù)方式妥善處理，否則會(huì)與《物權(quán)法》相悖。

問題五：民辦幼兒園會(huì)不會(huì)退出歷史舞臺(tái)

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》印發(fā)后，一些媒體望文生義，將民辦幼兒園窄化為“營利性幼兒園”，將“小區(qū)配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園”錯(cuò)誤解讀為“不得辦成營利性幼兒園，就是不得舉辦民辦園”，給不少民辦幼兒園舉辦者帶來了恐慌。

針對(duì)流傳的“民辦幼兒園將退出歷史舞臺(tái)”的說法，2月2日，教育部明確回應(yīng)，民辦園不僅不會(huì)退出歷史舞臺(tái)，相反，政府還會(huì)繼續(xù)加大扶持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園，積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。

教育部表示，關(guān)于“不得辦成營利性幼兒園”的規(guī)定，是特指小區(qū)配套幼兒園，其他場所的民辦園仍可自主選擇辦成營利性民辦園或者非營利性民辦園，享受國家和地方規(guī)定的有關(guān)民辦園的扶持政策。因此，根本不存在民辦幼兒園或營利性民辦園要退出歷史舞臺(tái)的說法，希望各類媒體予以正確解讀和宣傳。

此次國務(wù)院相關(guān)通知是之前有關(guān)政策精神的落地。從2010年國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見》“鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園”，到2016年新《民辦教育促進(jìn)法》鼓勵(lì)民辦教育向包括學(xué)前教育在內(nèi)的非義務(wù)教育階段發(fā)展;從2016年12月30日國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》提出的“學(xué)前教育階段鼓勵(lì)舉辦普惠性民辦幼兒園”，到十九大報(bào)告提出的“辦好學(xué)前教育”，再到中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出的“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園”“規(guī)范發(fā)展民辦園”，一系列法律法規(guī)和政策精神，無不體現(xiàn)了黨和國家對(duì)民辦學(xué)前教育一以貫之的支持態(tài)度。

從市場需求來看，我國學(xué)前教育從學(xué)額到師資存量缺口巨大，全面“二孩”政策的放開以及家長學(xué)前教育消費(fèi)意識(shí)的持續(xù)增強(qiáng)等，都使得人們對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)前教育的需求加大。過去，民辦學(xué)前教育為我國教育事業(yè)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn);今后，在滿足人民群眾多元化教育需求的新形勢下，民辦學(xué)前教育必將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的重要作用。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作是中共中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，是教育界當(dāng)前一項(xiàng)中心工作。在集中治理的過程中，肯定還會(huì)遇到一些新問題。比如有的小區(qū)已經(jīng)建成并通過驗(yàn)收，開發(fā)商當(dāng)時(shí)沒有配建幼兒園，小區(qū)沒有多余空地，開放商已經(jīng)撤離，這時(shí)誰來承擔(dān)補(bǔ)建責(zé)任，又在哪里建設(shè)幼兒園？國家強(qiáng)調(diào)“確保小區(qū)配套幼兒園如期移交”，移交的是幼兒園土地校舍的產(chǎn)權(quán)，或是幼兒園土地校舍的使用權(quán)，還是僅指幼兒園的舉辦權(quán)？這些問題都需厘清。

如此，期待各地能根據(jù)國家相關(guān)政策出臺(tái)操作細(xì)則和解決方案，確?！暗?020年普惠性學(xué)前教育資源覆蓋率達(dá)到80%”等目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，為適齡幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。