安徽省PPP項目實施現(xiàn)狀分析及對策建議*

胡其亮，蘇伯文

(1.中國科學技術(shù)大學 管理學院，安徽 合肥 230028；2.安徽工商職業(yè)學院 管理學院，安徽 合肥 230013；3.安徽國際商務職業(yè)學院 商貿(mào)流通學院，安徽 合肥 231131)

PPP(Pubic-Private Partnership)模式是政府和社會資本之間合作的一種模式。利用該模式，政府可通過社會資本的資金優(yōu)勢來解決政府用于基礎設施建設資金不足的問題[1]。2014年伊始，政府出臺各種PPP項目相關(guān)的政策，加大各級政府與社會資本方的各項合作。政府利用各項政策吸引社會資本方加大對基礎設施建設的投資力度[2]。政府開展PPP項目，在很大程度上緩解了政府的財政壓力，提高了公共服務質(zhì)量[3-4]。社會資本方通過參與政府的基礎設施建設和公共服務的管理，提高了社會資本的利用率。同時，政府和社會資本方的密切合作，更能滿足群眾對公共服務的需求，提高人們的生活幸福感。

一、安徽省PPP項目實施現(xiàn)狀

本文依據(jù)全國PPP項目平臺管理庫數(shù)據(jù)對安徽省PPP項目實施現(xiàn)狀進行分析。截止到2017年12月31日，安徽省共有259個項目進入全國PPP項目管理庫，總投資額達到2 706.06億元，其中193個項目已落地，投資總額為2 024.81億元，落地率達到74.52%，位居全國第三[7]。安徽省在中央財政部及相關(guān)部門的指引下，積極推廣PPP項目，加快安徽省基礎設施建設，促進社會發(fā)展和提高人民生活水平。

(一)PPP項目行業(yè)分布狀況

安徽省的PPP項目分布相對集中，主要分布在市政工程項目、交通運輸項目和生態(tài)建設項目。其中市政工程行業(yè)進入PPP項目管理庫的數(shù)量最多，達到110個，占比為42.47%；同時，該行業(yè)的投資額也最大，達854.34億元，占比為31.37%；交通運輸行業(yè)的數(shù)量為34個，金額為632.28億元，排名第二；位列第三的是數(shù)量達到30個、投資額達到452.24億元的生態(tài)建設和環(huán)境保護行業(yè)。以上三個行業(yè)占PPP項目中涉及的行業(yè)數(shù)量總和的67.18%，投資額占全部投資額的71.65%。位列全國后幾位的分別為養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)、能源、體育、醫(yī)療、文化6個行業(yè)，數(shù)量總計27個，占總數(shù)的10.42%，投資額僅185.59億元，占總投資額的6.86%。

圖1 安徽省PPP項目行業(yè)數(shù)量及投資額分布

(二)PPP項目所處階段分析

截止到2017年12月31日，安徽PPP項目各階段的數(shù)量和投資額都整體向執(zhí)行階段位移。具體為：準備階段數(shù)量為22個，投資額為229.59億元；采購階段項目數(shù)量為44個，投資額為451.66億元；執(zhí)行階段數(shù)量為193個，投資額為2 024.81億元。2017年每個季度的落地率逐漸上升，分別為47.98%、62.50%、69.20%、74.52%，因此，落地率穩(wěn)步提升。依據(jù)安徽省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，安徽省2017年在固定資產(chǎn)投資上共投入29 186億元，其中在PPP項目的投資上共投入1 327.5億元，占安徽省總投入的4.55%，此投入比例高于全國平均的0.75%，見表1。

(三)PPP項目回報機制分析

截止到2017年12月31日，通過政府付費的項目數(shù)量達到158個，投資額達到1 514.77億元，無論是數(shù)量占比還是投資額占比都超過一半以上；可行性缺口補貼項目數(shù)量也達到85個，投資額為1 061.37億元；需要政府承擔的財政支出為政府付費和缺口補貼兩個項目，累計數(shù)量達到243個，占比達93.82%，投資額達到2 576.14億元，占比達到95.2%；使用者付費項目的數(shù)量僅16個，投資額為129.92億元，數(shù)量和金額占比都不到10%(見表2)。

表1 安徽省PPP項目各項目階段數(shù)量及投資額

表2 安徽省PPP項目回報分類的數(shù)量及投資額

(四)PPP項目運作模式分析

目前安徽省PPP項目的運作模式主要有“建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)”“建設—擁有—經(jīng)營(BOO)”“重構(gòu)—運營—移交(ROT)”“移交—經(jīng)營—移交(TOT)”“運行和維修(O&M)”“TOT+BOT”等[8]。其中，采用BOT模式的項目最多，數(shù)量為180個，占整個項目總數(shù)的69.50%，投資額為1 955.44億元，占總投資額的72.26%；其次是TOT+BOT模式，項目數(shù)量為15個，占投資數(shù)量的5.79%，投資額為187.54億元，占總投資額的6.93%(見表3)。

表3 安徽省PPP項目回報分類的數(shù)量及投資額

二、安徽省PPP項目存在問題及原因分析

(一)PPP項目的制度和機制不完善，頂層設計缺乏針對性

目前，安徽省還沒有依托全國PPP項目法規(guī)出臺符合當?shù)厥》菀訮PP項目為核心的法律法規(guī)，特許經(jīng)營權(quán)在一定程度上也難以滿足資本方對土地使用權(quán)的要求。其次，安徽各級政府在實施PPP項目時與社會資本方在進入、運營、退出等機制上設計需要完善，從而增加了社會資本投資方在PPP項目投資過程中的不確定性，投資積極性有所影響。同時，由于政府行政職能劃分中對于PPP項目沒有相對明確的責任部門，各級政府在責、權(quán)、利上存在推諉現(xiàn)象，導致安徽省PPP項目在推行效率方面也存在一定的制約。最后，在財政政策方面，雖然有所傾向，但是缺少具體的法律條文，導致PPP項目無法落實；讓資本方更為猶豫的是，政府采購方式上存在著一定的模糊性，項目融資安全性難以保障。

(二)社會資本方中民營企業(yè)被“歧視”，慎投PPP項目

PPP項目的準備階段，也就是投標環(huán)節(jié)，由于PPP項目基本以基礎設施為主，是公共服務類的項目，其規(guī)模較大，需要大量資金投入。因此政府希望國有企業(yè)參與到PPP項目中，實際上中標的社會資本方大多是資金比較充沛、實力較強、管理經(jīng)驗豐富的國有企業(yè)。雖然國有企業(yè)資金非常充足、管理水平非常高、經(jīng)驗非常完備，但很多民營企業(yè)也是不相上下，甚至在某些行業(yè)超過國有企業(yè)。在PPP項目實際執(zhí)行過程中，為了使項目能順利完成，防止PPP項目在建設階段、運營階段和退出階段出現(xiàn)任何問題，降低政府部門對PPP項目管理的危險，此時，政府更相信國有企業(yè)的各方面實力，所以更傾向于與國有企業(yè)合作，不愿與民營企業(yè)合作，甚至會設置門檻防止民營企業(yè)中標。

(三)PPP項目的回報機制不完善

安徽省PPP項目在回報機制上主要還是以政府付費和可行性缺口補貼，其投資額占比達到95.2%，使用者付費的占比不到10%，比重嚴重失調(diào)。究其原因，雖然PPP項目的模式能給政府在基礎設施建設上解決融資、運營管理等問題，但在實際執(zhí)行PPP項目時，基礎設施和公共服務存在排他性和壟斷性等特點，不能利用市場規(guī)則來運行相應價格，所以說使用者付費在很大程度上無法實現(xiàn)，只能通過政府的付費和缺口補貼來完成PPP項目的整體運營和維護。在當前的PPP操作模式中主要通過成本定價法和投資回報率來對PPP項目進行定價，但在實際操作中，存在邊界條件模糊等問題，價格管理等回報機制存在很大的難度。

(四)金融機構(gòu)支持力度不足，PPP項目運作模式單一

安徽省在實施PPP項目的過程中，能夠真正進入執(zhí)行階段的項目比較少，同時部分PPP項目難以進行銀行融資，夭折在起步階段；較多金融機構(gòu)認為PPP項目推行尚不成熟，處于醞釀階段，金融機構(gòu)對于PPP項目持觀望態(tài)度。與此同時，PPP項目在資金申請的過程中，由于項目可行性報告、環(huán)保評估、物有所值評價報告等相關(guān)材料不足，難以滿足金融融資條件。因此，在兩方面因素的共同作用下，PPP項目融資難度大，信貸支持少。在PPP項目推行過程中，社會資本方很難在金融機構(gòu)獲得相應融資，由此只能通過政府出面解決相關(guān)問題，主要通過BOT方式進行解決，以打消金融機構(gòu)對PPP項目投資回報存在問題的顧慮。因此這在很大程度上影響了PPP項目的投資規(guī)模、投資回報周期與回報率，使得PPP項目的發(fā)展受到一定的制約。

三、促進安徽省PPP項目發(fā)展的對策建議

(一)各級政府逐步完善機關(guān)法律法規(guī)

國家對于PPP項目的政策指引相當完善，但各級政府若要使PPP項目得到長期發(fā)展，必須依托當?shù)厍闆r，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。首先安徽省相關(guān)部門必須明確PPP項目中可能存在并涉及的問題，進而從法律法規(guī)層面解讀，讓參與主體清楚各自職責。把PPP項目建立在法律基礎上可以大大提高社會投資方的參與度。其次PPP運行機制需要進一步完善，建立起社會資本方與政府之間溝通的橋梁，在這一環(huán)節(jié)中，公眾的監(jiān)督必不可少，公眾監(jiān)督可以提高項目的運行效率。最后，為了吸引社會投資方的積極參與，必須要有行之可靠的退出方案，以降低投資方的風險。

(二)切實保護社會資本的合理利益，提高民營企業(yè)參與度

若要切實推動安徽省PPP項目的發(fā)展，需要進一步促進PPP項目的投資多元化，加大社會資本中民營企業(yè)的投資。因此，為了提高民營企業(yè)的積極性，首先要降低PPP項目的進入門檻，對于不合理的限制和規(guī)定要及時更正或取消。吸引民營企業(yè)參與PPP項目的關(guān)鍵在于是否能夠營造公平的競爭環(huán)境。其次，對社會資本方的篩選，應從PPP項目自身的實際需要出發(fā)，避免主觀臆斷，讓符合PPP項目需要的民營企業(yè)能參與進來。最后，PPP項目的推進需要公平公正公開，讓公眾對PPP項目的整個建設實施過程都能予以監(jiān)督，具體可以借助PPP項目綜合平臺以及政府官網(wǎng)將相關(guān)信息資料進行公開，不斷更新PPP項目的進程，與合作方建立與之相應的對接平臺，以促進安徽PPP項目的長足發(fā)展。

(三)優(yōu)化回報機制，提升PPP項目回報的合理性

通過優(yōu)化PPP項目的投資回報機制，尤其要權(quán)衡政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼三種回報機制的關(guān)系。首先，需要多方面進行考慮，不能根據(jù)政府或者社會投資方單方面制定回報率，需要考慮項目實施成本，保證社會資本方有一定的利益，價格由政府和市場共同決定。其次，還需考慮政府的財政收支以及社會資本方的發(fā)展前景。在PPP項目制定回報機制過程中，政府相關(guān)部門需對投資回報率進行審核，并定期審查。再次，政府應根據(jù)地方財政收支情況制定回報機制，PPP項目資金預算最多占政府年度預算的10%，所以具體回報率應根據(jù)項目社會資本方以及社會服務對象需求進行制定，同時還應參考當?shù)?年以內(nèi)公共服務項目財政收支數(shù)據(jù)制定回報機制。

(四)完善金融機構(gòu)保障機制，促進PPP模式多元發(fā)展

進一步發(fā)揮金融機構(gòu)的作用，降低金融機構(gòu)對投資PPP項目的顧慮，完善金融機構(gòu)的保障機制，提高社會資本方的融資額度，從而使PPP項目健康發(fā)展。首先，政府借助國家開發(fā)銀行的相關(guān)政策來引流金融機構(gòu)，發(fā)揮金融機構(gòu)的資金優(yōu)勢，為安徽省PPP項目的建設提供融資通道。其次，通過省級金融機構(gòu)加大PPP項目的資金投放政策導向，以及安徽各級政府的政策引導，鼓勵各級金融機構(gòu)對PPP項目進行投資，提供更多的金融產(chǎn)品和金融服務，保障社會資本方的資金需求，由此優(yōu)化政府和社會資本方的合作模式，由單一的BOT模式發(fā)展到多種合作模式，促進PPP項目的多元發(fā)展。

四、結(jié)束語

現(xiàn)階段，安徽省各級政府大力推行PPP項目，PPP項目也正處于飛速發(fā)展時期，雖然行業(yè)的集中度較高，但各個行業(yè)都有涉足；PPP項目在高速發(fā)展的同時也存在諸如當?shù)氐腜PP項目制度不完善、民營企業(yè)被“歧視”、投資回報機制不完善、金融機構(gòu)支持力度不足等一系列問題。針對此類問題，在具體分析安徽省PPP項目的現(xiàn)狀和政府政策現(xiàn)狀上，有針對性的提出對策建議，諸如各級政府完善政策、保障社會資本方利益、優(yōu)化回報機制和完善金融機構(gòu)保障機制等。以此鼓勵社會資本方加大投資PPP項目和金融機構(gòu)提高融資額度，促進安徽省PPP項目的長足發(fā)展。