對當(dāng)前PPP融資模式的環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

王樂

摘要：目前，我國房地產(chǎn)行業(yè)低迷，基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，公共服務(wù)質(zhì)量整體水平不高，隨著城鎮(zhèn)化的大趨勢帶來基建和公共服務(wù)建設(shè)和運(yùn)營的需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資再次成為經(jīng)濟(jì)增長的主引擎，以PPP為特色的投資勢頭已經(jīng)形成。環(huán)保項(xiàng)目在實(shí)施的過程中，適當(dāng)引進(jìn)PPP融資和項(xiàng)目管理模式，是創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制、吸引社會(huì)資本參與、充分發(fā)揮市場作用的需要。PPP模式的環(huán)保項(xiàng)目合作期與企業(yè)回款周期較長，資金需求體量大，風(fēng)險(xiǎn)因素較多，本文通過對PPP環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，致力于防范風(fēng)險(xiǎn)，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

關(guān)鍵詞：PPP模式;環(huán)保項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)分析

自2014年以來，PPP融資模式呈現(xiàn)爆炸式增長，我國PPP環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素較為復(fù)雜。在一些地方的實(shí)際操作中，存在風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等問題。對于PPP環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而言，要識(shí)別具體的風(fēng)險(xiǎn)因素，必須根據(jù)項(xiàng)目情況展開實(shí)際調(diào)查研究，研判風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估和分類，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，進(jìn)一步確定一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。對于融資可行性，需要結(jié)合信貸政策和金融監(jiān)管進(jìn)行具體分析，關(guān)注并制定相應(yīng)的預(yù)防和反應(yīng)機(jī)制。

一、現(xiàn)階段PPP模式的基本特點(diǎn)

（一）基本概念

近年來，PPP模式在市政工程中的能源、垃圾發(fā)電、水環(huán)境治理、供水/污水處理等環(huán)保領(lǐng)域受到青睞，社會(huì)資本的介入不僅解決了資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。PPP項(xiàng)目融資模式以“雙贏”或“多贏”為基本理念，參與各方通過優(yōu)勢互補(bǔ)，以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益的方式，追求多方合作的最優(yōu)平衡點(diǎn)。

（二）PPP模式的特點(diǎn)

首先，PPP是一種先進(jìn)的項(xiàng)目融資方式，社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與項(xiàng)目投資和運(yùn)營，可以幫助政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大融資渠道，提高社會(huì)資本利用率。項(xiàng)目融資有項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府的政策支持和承諾協(xié)議為保障，還款資金來源是項(xiàng)目營業(yè)收入，融資可行性高。其次，PPP模式降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，PPP參與各方優(yōu)勢互補(bǔ)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，PPP提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，在PPP項(xiàng)目中，央企、國企、民營企業(yè)參與項(xiàng)目投標(biāo)、組建社會(huì)資本方聯(lián)合體、進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，有利于企業(yè)將先進(jìn)成熟的技術(shù)、項(xiàng)目管理方法引入項(xiàng)目，提高項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)“多贏”。

二、PPP融資模式下風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）分析已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)

目前，國內(nèi)外PPP環(huán)保項(xiàng)目有很多成功案例，但也有一些失敗的案例，如日本香春鎮(zhèn)污水處理池項(xiàng)目、青島威利亞污水處理項(xiàng)目和天津雙崗垃圾焚燒發(fā)電廠。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容涉及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)等。PPP融資模式的復(fù)雜組織結(jié)構(gòu)使得項(xiàng)目本身具有特殊性，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素變得多樣化。

在PPP融資模式下，對已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估也涉及多個(gè)方面，不僅需要對風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)致區(qū)分，還應(yīng)對每種情況產(chǎn)生的后果進(jìn)行研判，逐步完善預(yù)警系統(tǒng)，這是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的重要組成部分。在結(jié)合主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，PPP環(huán)保項(xiàng)目各方需要對項(xiàng)目付費(fèi)者進(jìn)行劃分，理清項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。比如污水處理PPP項(xiàng)目，如果是政府付費(fèi)和補(bǔ)貼的項(xiàng)目，要看項(xiàng)目所在地的地方政府財(cái)政能力和政府信用;如果是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，要看當(dāng)?shù)厮畠r(jià)標(biāo)準(zhǔn)及市場需求。

（二）風(fēng)險(xiǎn)種類

PPP環(huán)保項(xiàng)目受宏觀政策影響較大，若由于頒布、修訂相關(guān)法律或規(guī)定導(dǎo)致項(xiàng)目的市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，會(huì)影響項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營，嚴(yán)重的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目被政府回購。目前我國PPP相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，存在此類風(fēng)險(xiǎn)。

2017年11月份，財(cái)政部下發(fā)92號(hào)文，對PPP入庫存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)的項(xiàng)目，嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫，這就屬于國家宏觀政策調(diào)整對PPP項(xiàng)目帶來的影響，經(jīng)過清理整頓，不合規(guī)的PPP項(xiàng)目就要退出。

同時(shí)，政府決策程序不規(guī)范、缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、信息不對稱、審批延誤導(dǎo)致項(xiàng)目延誤，這都是環(huán)保項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。政府機(jī)構(gòu)需結(jié)合自身實(shí)際探究如何防控風(fēng)險(xiǎn)，避免操作不當(dāng)。2017年財(cái)政部92號(hào)文出臺(tái)后，PPP環(huán)保項(xiàng)目是否入庫、入國家?guī)爝€是省級(jí)庫是關(guān)鍵，入庫就相當(dāng)于拿到了地方財(cái)政的擔(dān)保，對進(jìn)入國家級(jí)PPP示范項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)更低，社會(huì)資本方更容易取得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。

（三）風(fēng)險(xiǎn)存在的階段

PPP環(huán)保項(xiàng)目一般包括前期規(guī)劃論證、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營和維護(hù)四個(gè)階段，項(xiàng)目周期從10年到30年不等，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)貫穿整個(gè)實(shí)施與控制周期。在項(xiàng)目的不同階段，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度差異較大。在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較高，后續(xù)的每個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率逐漸減少。運(yùn)營階段，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較低且趨于穩(wěn)定。政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方是PPP環(huán)保項(xiàng)目的主要參與者，也是主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)對象，此外，PPP項(xiàng)目涉及大量參與者包括原材料及設(shè)備供應(yīng)商、工程施工方、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等，項(xiàng)目各參與方均需在項(xiàng)目各個(gè)階段對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估預(yù)警。

項(xiàng)目各參與方在項(xiàng)目中的角色和責(zé)任不同，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也不同。政府機(jī)構(gòu)最關(guān)心項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，并希望減少投資;社會(huì)資本方關(guān)注項(xiàng)目各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)，并衡量整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目的利潤情況;金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心他們能否按時(shí)收回貸款;工程總分包商和供應(yīng)商擔(dān)心他們是否可以在每個(gè)節(jié)點(diǎn)取得收入。整個(gè)項(xiàng)目鏈條的任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會(huì)出現(xiàn)整體的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件，例如貸款利率變化導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)增加，高額貸款利息將導(dǎo)致項(xiàng)目效益降低，項(xiàng)目收入的預(yù)期減少進(jìn)一步削弱了項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，成本增加、時(shí)間表延長、質(zhì)量下降和收入減少等一系列因素都能影響項(xiàng)目的成敗。

三、PPP融資模式的環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

（一）完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是項(xiàng)目各方達(dá)成的一種共識(shí)，需要在建立項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)處理的責(zé)任和權(quán)利，以及如何應(yīng)對不同階段和不同風(fēng)險(xiǎn)情況。在PPP環(huán)保項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)因素是復(fù)雜且多變的，需要進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，提前識(shí)別發(fā)生概率較高和重大影響的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，這是順利實(shí)施PPP項(xiàng)目的先決條件。政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方是PPP環(huán)保項(xiàng)目的重要參與者，也面臨著項(xiàng)目中最重要的風(fēng)險(xiǎn)，如何有效協(xié)調(diào)兩者之間的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)至關(guān)重要，目前，學(xué)術(shù)界的指導(dǎo)原則是：“風(fēng)險(xiǎn)控制最大的參與者承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者必須首先具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，以便能夠滿足項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。然而根據(jù)市場機(jī)制，這種準(zhǔn)備略顯蒼白，沒有合理的利益回報(bào)，沒有主體愿意在自由競爭的市場環(huán)境中承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要具體分析探討如何正確劃分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

不同的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目參與者的利益產(chǎn)生不同的影響，不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制將影響項(xiàng)目整體執(zhí)行的效率，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的最終確定不僅決定了風(fēng)險(xiǎn)的歸屬方，還闡明了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的階段、條件以及風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方式，只有明確界定這些，才能有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。對于一些風(fēng)險(xiǎn)因素，往往需要多方承擔(dān)，需要承擔(dān)的比例需要明確，這是PPP項(xiàng)目合同中的重要內(nèi)容。同時(shí)，項(xiàng)目各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在可控范圍內(nèi)并與預(yù)期回報(bào)相匹配，合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的必要性要求參與實(shí)體合理評(píng)估其自身的風(fēng)險(xiǎn)承受力，以避免承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)并使整個(gè)項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)。對于任何一方都無法獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，參與各方有必要進(jìn)行談判并重新分配風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，重新分配時(shí)，有必要考慮各方的風(fēng)險(xiǎn)偏好，以實(shí)現(xiàn)互利，降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

由于PPP項(xiàng)目的資本體系龐大，最好選擇實(shí)力較強(qiáng)的銀行或銀團(tuán)貸款以避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)，除貸款外，還可以使用金融衍生工具、資產(chǎn)證券化為項(xiàng)目融資方式。同時(shí)，必須密切關(guān)注金融信貸政策及貸款利率、匯率和通貨膨脹率的變化，及時(shí)進(jìn)行融資方式的創(chuàng)新并將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整條款

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目投資金額大，項(xiàng)目周期長，項(xiàng)目各個(gè)階段存在著風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP項(xiàng)目處于快速增長期，未來相關(guān)的法律政策會(huì)逐步規(guī)范完善，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題上，政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方要將風(fēng)險(xiǎn)防范工作做在事前，樹立合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整條款，若外部情況發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)分配給管控能力較強(qiáng)的一方來解決危機(jī)，最大程度上減少項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)損失。政府機(jī)構(gòu)在與社會(huì)資本方簽訂協(xié)議時(shí)可做出書面承諾，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整條款，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益。例如，廣西的一個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，政府機(jī)構(gòu)承諾一旦項(xiàng)目公司因宏觀政策變更損失超過一定金額，政府機(jī)構(gòu)將通過修改特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議與項(xiàng)目公司共同承擔(dān)損失，此類風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施值得借鑒。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP融資模式的環(huán)保項(xiàng)目在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擁有良好的發(fā)展前景，有效的應(yīng)用PPP融資模式，可提高公共設(shè)施建設(shè)的效率，減少政府的經(jīng)濟(jì)壓力，為社會(huì)資本提供發(fā)展的空間。與此同時(shí)，PPP融資模式存在一些風(fēng)險(xiǎn)，本文分析了PPP環(huán)保項(xiàng)目存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，并提出如何預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，逐步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保PPP模式的環(huán)保項(xiàng)目取得良性發(fā)展，獲得更高的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳智光.高速公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP融資模式的探討[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2018 （15）.

[2]劉書民.PPP融資模式在鐵路融資中的運(yùn)用分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2017 （29）.

[3]王凡，張珍子，劉曉煒，楊婉肖，高楊.河北省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP融資模式研究[J].時(shí)代金融，2018 （06）.

[4]鄭善堯.PPP融資模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018 （03）.

[5]楊瑞泉.PPP融資模式下農(nóng)村飲水安全工程的可持續(xù)性研究[J].現(xiàn)代營銷（經(jīng)營版），2018 （09）.

[6]唐溪，劉章，江犁. PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)和分配研究[J].糧食與食品工業(yè)，2018 （01）.

[7]楊瑞泉.PPP融資模式下農(nóng)村飲水安全工程的可持續(xù)性研究[J].現(xiàn)代營銷（經(jīng)營版），2018 （09）.

[8]王凡，張珍子，劉曉煒，楊婉肖，高楊.河北省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP融資模式研究[J].時(shí)代金融，2018 （06）.

[9]孫士元，高志，馬奔騰，彭雅丹，周祥云，包大偉.環(huán)保設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制研究——以合肥市為例[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2017 （07）.

[10]中共南京市委黨校課題組，馬建珍.政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)化研究——基于南京的調(diào)查[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2017 （06）.