鄭州市城市軌道交通建設可持續(xù)發(fā)展模式研究

郭中祥

摘 要：城市軌道交通投資額度一般比較大，回收期限比較長，可持續(xù)性成為業(yè)內(nèi)的困擾。基于對軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及制約因素的分析和對目前國內(nèi)外關于軌道交通建設運營的幾種發(fā)展模式的研究，結合鄭州市自身特點，對鄭州市軌道交通未來發(fā)展模式進行了探討，并對鄭州市軌道交通如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提出了建議。

關鍵詞：軌道交通 可持續(xù)發(fā)展 建設運營

為緩解城市迅速發(fā)展所帶來的巨大道路交通壓力，2009年鄭州市正式啟動了城市軌道交通工程項目。2013年12月28日，鄭州地鐵1號線一期工程的通車運營，標志著鄭州成為中原第1個、中部第2個開通地鐵的城市。

一、鄭州市軌道交通發(fā)展的現(xiàn)狀

經(jīng)過幾年來的迅速發(fā)展，鄭州地鐵目前已擁有運營線路2條。根據(jù)《鄭州市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編2015—2050方案》的規(guī)劃，截至2050年，鄭州市計劃建設21條軌道交通線路，其中，中心城區(qū)8條、外圍組團5條、市域快線8條，總里程達945.2公里，車站503座。然而，這種超常規(guī)發(fā)展越來越受到一系列條件嚴重制約。

一是土地資源日趨短缺。鄭州目前面臨著本地土地資源短缺和空間發(fā)展格局受限的多重瓶頸性制約，土地資源的日趨減少與軌道交通用地需求的矛盾，將成為城市軌道交通發(fā)展的主要障礙。二是政府財政難以承擔。政府不僅需要利用財政資金解決其建設資金需求，而且還需要通過政府補貼來維持今后正常的經(jīng)營運轉(zhuǎn)。鄭州市財政需承擔的軌道交通建設規(guī)劃總資金將超高達數(shù)千億元，最終將給市政府帶來沉重的財政負擔。三是企業(yè)融資壓力倍增。鄭州城市軌道交通因同時興建多條線路，僅僅依靠市政府財政投入的資金已經(jīng)無法滿足城市軌道建設的資金投入，這就需要軌道公司以銀行信貸的方式來彌補項目的資金缺口。投入運營后，由于票款收入難以覆蓋運營及財務成本，企業(yè)將處于持續(xù)虧損狀態(tài)，影響其可持續(xù)發(fā)展。

二、國內(nèi)外軌道交通可持續(xù)發(fā)展模式研究

雖然城市軌道交通可以憑借其巨大的正外部效應，但是城市軌道交通項目自身的財務盈利能力有限，無法依靠自身的盈利回收建設投資和償還貸款本息，因此需要從投融資建設模式以及運營模式兩方面進行研究。

（一）投融資模式方面

1.政府投融資模式。政府投融資模式在城市軌道交通項目實際運作中的主要表現(xiàn)形式為：政府自營自建，由政府出資進行軌道交通項目建設，建成后的項目設施由政府部門或其所屬企業(yè)進行運營、管理和維護。北京地鐵1號線、2號線、13號線就是典型的政府自營自建項目。

在政府投融資模式下，軌道交通建設的巨額資金投入給政府財政帶來了巨大的資金壓力；政府的融資能力受到政府負債政策、政府財力以及政府的信用所限制，這就在一定程度上影響了融資的額度，從長遠來看，這就難以保證城市軌道交通建設的持續(xù)運營和發(fā)展。

2.市場化的投融資模式。市場化的融資模式，又被稱為商業(yè)化投融資模式，是指企業(yè)為了達到盈利的目的，以項目收益或者自身信用為基礎，以發(fā)行股票、商貸等商業(yè)化的手段來籌措資金，并且加以利用的金融活動。較有代表性的案例是北京東直門首都機場快速軌道線項目。

市場化投融資的優(yōu)點在于能夠吸收其他投資者的資金，這些資金可以用于項目建設，從而減輕了政府的資金壓力，其最大的缺點在于融資難度較大，融資速度較慢，除此之外，市場化融資過程較為復雜。

3.混合模式（PPP模式）。根據(jù)上文所述，單純的政府主導和單純的市場主導都有自身的缺點，就目前而言，城市軌道交通行業(yè)發(fā)展采用最流行的方式是將兩者結合起來，也就是PPP模式。通過采用PPP模式，能夠有效解決項目融資問題，同時能有效保證質(zhì)量，進而提高資產(chǎn)質(zhì)量和服務水平，從而刺激經(jīng)濟增長，推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

（二）運營模式方面

鑒于城市軌道交通項目投資巨大，且無法通過其本身的運營收入彌補資金缺口，僅政府補貼已經(jīng)無法滿足軌道交通對運營資金的要求。

1.從投融資角度看，以政府投資為主，PPP模式被廣泛應用。軌道交通投資巨大，除政府直接投資外，還需要依靠商業(yè)貸款、發(fā)行債券等方式籌措資金。因此，對于新建的軌道交通項目，可以考慮以PPP模式引進具有先進建設、管理和運營經(jīng)驗的社會投資者，一是通過提高管理水平和效益，減輕政府初期資本金投資和運營期財政補貼壓力；二是有助于促使政府制定合理標準，并通過科學的監(jiān)督及考核機制，提高政府對軌道交通的監(jiān)管能力。

2.[JP+2]從運營情況來看，政府支持是運營企業(yè)盈利的保障。軌道交通運營企業(yè)在線路運營初期需得到政府的財政支持，隨著客流的增加，站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營性收入的提高和沿線物業(yè)的發(fā)展，使軌道交通運營企業(yè)收入增加，并有可能實現(xiàn)贏利。

3.“軌道+物業(yè)”模式已被公認為發(fā)展軌道交通的有效模式。“軌道+物業(yè)”最早起源于香港，港鐵公司運用這種獨特的發(fā)展模式，并且成功的實現(xiàn)了盈利。其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先是軌道交通的大運量以及高密度的客流，為軌道交通站點及周邊引入的巨大并且穩(wěn)定的客流，使得周邊站點和周邊的物業(yè)的增值；軌道交通周邊的不斷增值在一定程度上也使得交通軌道的客流量不斷激增，收益隨著增加。

其次是城市軌道交通建設帶來沿線及站點周邊土地的增值，增值的資金收益可以運用到軌道交通建設，從而緩解資金緊張的局面。

4.上蓋物業(yè)開發(fā)模式。上蓋物業(yè)開發(fā)模式是指在政府的政策支持下，將軌道交通項目優(yōu)化規(guī)劃出的上蓋物業(yè)和沿線土地開發(fā)資源，從而運用合法的程序?qū)㈤_發(fā)權利賦予給軌道交通企業(yè)，并由其進行市場化運作。

深圳市政府在軌道交通建設投資出現(xiàn)缺口的情況下，及時補充了城市軌道交通的配套土地資源，緩解了城市軌道交通投資與土地供給的矛盾，再加上基金推進組建以上蓋物業(yè)為基礎的軌道交通投融資平臺，通過開展系列銀團貸款，及合理匹配融資工具，大幅節(jié)約了融資成本。

為緩解城市迅速發(fā)展所帶來的巨大道路交通壓力，2009年鄭州市正式啟動了城市軌道交通工程項目。2013年12月28日，鄭州地鐵1號線一期工程的通車運營，標志著鄭州成為中原第1個、中部第2個開通地鐵的城市。

一、鄭州市軌道交通發(fā)展的現(xiàn)狀

經(jīng)過幾年來的迅速發(fā)展，鄭州地鐵目前已擁有運營線路2條。根據(jù)《鄭州市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編2015—2050方案》的規(guī)劃，截至2050年，鄭州市計劃建設21條軌道交通線路，其中，中心城區(qū)8條、外圍組團5條、市域快線8條，總里程達945.2公里，車站503座。然而，這種超常規(guī)發(fā)展越來越受到一系列條件嚴重制約。

一是土地資源日趨短缺。鄭州目前面臨著本地土地資源短缺和空間發(fā)展格局受限的多重瓶頸性制約，土地資源的日趨減少與軌道交通用地需求的矛盾，將成為城市軌道交通發(fā)展的主要障礙。二是政府財政難以承擔。政府不僅需要利用財政資金解決其建設資金需求，而且還需要通過政府補貼來維持今后正常的經(jīng)營運轉(zhuǎn)。鄭州市財政需承擔的軌道交通建設規(guī)劃總資金將超高達數(shù)千億元，最終將給市政府帶來沉重的財政負擔。三是企業(yè)融資壓力倍增。鄭州城市軌道交通因同時興建多條線路，僅僅依靠市政府財政投入的資金已經(jīng)無法滿足城市軌道建設的資金投入，這就需要軌道公司以銀行信貸的方式來彌補項目的資金缺口。投入運營后，由于票款收入難以覆蓋運營及財務成本，企業(yè)將處于持續(xù)虧損狀態(tài)，影響其可持續(xù)發(fā)展。

二、國內(nèi)外軌道交通可持續(xù)發(fā)展模式研究

雖然城市軌道交通可以憑借其巨大的正外部效應，但是城市軌道交通項目自身的財務盈利能力有限，無法依靠自身的盈利回收建設投資和償還貸款本息，因此需要從投融資建設模式以及運營模式兩方面進行研究。

（一）投融資模式方面

1.政府投融資模式。政府投融資模式在城市軌道交通項目實際運作中的主要表現(xiàn)形式為：政府自營自建，由政府出資進行軌道交通項目建設，建成后的項目設施由政府部門或其所屬企業(yè)進行運營、管理和維護。北京地鐵1號線、2號線、13號線就是典型的政府自營自建項目。

在政府投融資模式下，軌道交通建設的巨額資金投入給政府財政帶來了巨大的資金壓力；政府的融資能力受到政府負債政策、政府財力以及政府的信用所限制，這就在一定程度上影響了融資的額度，從長遠來看，這就難以保證城市軌道交通建設的持續(xù)運營和發(fā)展。

2.市場化的投融資模式。市場化的融資模式，又被稱為商業(yè)化投融資模式，是指企業(yè)為了達到盈利的目的，以項目收益或者自身信用為基礎，以發(fā)行股票、商貸等商業(yè)化的手段來籌措資金，并且加以利用的金融活動。較有代表性的案例是北京東直門首都機場快速軌道線項目。

市場化投融資的優(yōu)點在于能夠吸收其他投資者的資金，這些資金可以用于項目建設，從而減輕了政府的資金壓力，其最大的缺點在于融資難度較大，融資速度較慢，除此之外，市場化融資過程較為復雜。

3.混合模式（PPP模式）。根據(jù)上文所述，單純的政府主導和單純的市場主導都有自身的缺點，就目前而言，城市軌道交通行業(yè)發(fā)展采用最流行的方式是將兩者結合起來，也就是PPP模式。通過采用PPP模式，能夠有效解決項目融資問題，同時能有效保證質(zhì)量，進而提高資產(chǎn)質(zhì)量和服務水平，從而刺激經(jīng)濟增長，推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

（二）運營模式方面

鑒于城市軌道交通項目投資巨大，且無法通過其本身的運營收入彌補資金缺口，僅政府補貼已經(jīng)無法滿足軌道交通對運營資金的要求。

1.從投融資角度看，以政府投資為主，PPP模式被廣泛應用。軌道交通投資巨大，除政府直接投資外，還需要依靠商業(yè)貸款、發(fā)行債券等方式籌措資金。因此，對于新建的軌道交通項目，可以考慮以PPP模式引進具有先進建設、管理和運營經(jīng)驗的社會投資者，一是通過提高管理水平和效益，減輕政府初期資本金投資和運營期財政補貼壓力；二是有助于促使政府制定合理標準，并通過科學的監(jiān)督及考核機制，提高政府對軌道交通的監(jiān)管能力。

2.從運營情況來看，政府支持是運營企業(yè)盈利的保障。軌道交通運營企業(yè)在線路運營初期需得到政府的財政支持，隨著客流的增加，站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營性收入的提高和沿線物業(yè)的發(fā)展，使軌道交通運營企業(yè)收入增加，并有可能實現(xiàn)贏利。

3.“軌道+物業(yè)”模式已被公認為發(fā)展軌道交通的有效模式。“軌道+物業(yè)”最早起源于香港，港鐵公司運用這種獨特的發(fā)展模式，并且成功的實現(xiàn)了盈利。其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先是軌道交通的大運量以及高密度的客流，為軌道交通站點及周邊引入的巨大并且穩(wěn)定的客流，使得周邊站點和周邊的物業(yè)的增值；軌道交通周邊的不斷增值在一定程度上也使得交通軌道的客流量不斷激增，收益隨著增加。

其次是城市軌道交通建設帶來沿線及站點周邊土地的增值，增值的資金收益可以運用到軌道交通建設，從而緩解資金緊張的局面。

4.上蓋物業(yè)開發(fā)模式。上蓋物業(yè)開發(fā)模式是指在政府的政策支持下，將軌道交通項目優(yōu)化規(guī)劃出的上蓋物業(yè)和沿線土地開發(fā)資源，從而運用合法的程序?qū)㈤_發(fā)權利賦予給軌道交通企業(yè)，并由其進行市場化運作。

深圳市政府在軌道交通建設投資出現(xiàn)缺口的情況下，及時補充了城市軌道交通的配套土地資源，緩解了城市軌道交通投資與土地供給的矛盾，再加上基金推進組建以上蓋物業(yè)為基礎的軌道交通投融資平臺，通過開展系列銀團貸款，及合理匹配融資工具，大幅節(jié)約了融資成本。

軌道交通上蓋物業(yè)的開發(fā)模式，創(chuàng)新出軌道交通企業(yè)的自我造血功能，緩解了軌道交通企業(yè)的融資壓力，使得軌道交通企業(yè)投融資、及建設運營與物業(yè)的發(fā)展進入一個良性循環(huán)的發(fā)展模式，成為國內(nèi)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的一大創(chuàng)舉。

三、結論及建議

一是“物業(yè)+軌道”發(fā)展模式為政府通過配置資源提供公共服務構建了有效途徑。在大規(guī)模開展城市軌道交通建設初期建立綜合開發(fā)的理念，將軌道交通建設與運營沿線物業(yè)的增值和運營客流的商業(yè)價值等外部收益回饋給軌道交通企業(yè)的制度機制，探索可持續(xù)發(fā)展途徑。

二是在堅持政府作為投資主體的基礎上逐步提升軌道公司自身融資，確保前期資金充裕?！多嵵菔杏蜍壍澜煌òl(fā)展專項資金籌集使用管理辦法》，明確了政府軌道建設資金的募集來源，企業(yè)應在堅持政府作為投資主體的基礎上，采用申請國家專項債券、發(fā)行項目收益?zhèn)?、永續(xù)債、企業(yè)債等方式進行融資。

三是高度重視軌道交通項目前期工作，系統(tǒng)開展項目整體策劃。在軌道交通項目建設過程中，特別要重視項目的前期整體策劃，系統(tǒng)開展沿線土地綜合開發(fā)、項目投融資和運營補虧，積極探索軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展新路徑。

四是努力增強項目建設與物業(yè)開發(fā)的良性互動，充分發(fā)揮軌道交通的綜合效益。通過對軌道交通沿線房地產(chǎn)市場調(diào)研及沿線潛力地塊篩選，并對重點地塊物業(yè)發(fā)展組合進行分析，形成項目建設與物業(yè)開發(fā)的良性互動，充分發(fā)揮軌道交通的綜合效益。

五是組建專業(yè)化的軌道資源運營投融平臺。對相關商業(yè)資源進行市場化運作，使沿線物業(yè)增值和運營客流的商業(yè)價值最大限度地轉(zhuǎn)化成為軌道交通企業(yè)的內(nèi)部效益，持續(xù)實現(xiàn)自身造血功能，構建良性循環(huán)的“投資—建設—運營”機制。

六是不斷創(chuàng)新項目建設投資體制。為緩解建設資金嚴重依賴政府公共財政的被動局面，選擇PPP模式，主動吸納社會資金參與軌道交通項目的建設與運營，既可以彌補政府財力不足，又可以通過社會力量加強城市軌道交通的運營監(jiān)管，不斷改進和提升運營的公共服務質(zhì)量。

參考文獻：

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