開放型經(jīng)濟體制下自貿(mào)區(qū)改革的特征邏輯

李越

摘 要：構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制是我國進一步提高開放型經(jīng)濟水平、完善開放型經(jīng)濟體系、參與并引領(lǐng)全球經(jīng)濟治理新方向的重要制度保障。本文在分析自貿(mào)區(qū)改革的政府管理體制模式的完備化、投資領(lǐng)域管理體制的層次化、貿(mào)易監(jiān)管和服務(wù)舉措多樣化、金融開放方式的市場化、服務(wù)國家戰(zhàn)略的先導(dǎo)化等特征的基礎(chǔ)上，提出繼續(xù)加大各項具體領(lǐng)域改革的力度、更加重視系統(tǒng)集成、加強部門間協(xié)同等建議以深化和拓展我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū) 開放型經(jīng)濟體制 政府管理 體制模式

[HJ1.8mm]

開放型經(jīng)濟新體制作為中國特色開放型經(jīng)濟的重要組成部分，是我國適應(yīng)經(jīng)濟全球化新趨勢和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。自貿(mào)區(qū)改革作為開放型經(jīng)濟的先驅(qū)者，其相關(guān)體制的完善和經(jīng)驗的積累為開放型經(jīng)濟新體制的建成和完善提供了重要的模式和參考，也為我國進一步提高開放型經(jīng)濟水平、完善開放型經(jīng)濟體系、參與并引領(lǐng)全球經(jīng)濟治理新格局提供了重要的制度保障。

一、開放型經(jīng)濟體制下自貿(mào)區(qū)的發(fā)展進程

建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的一項重大戰(zhàn)略舉措，也是我國適應(yīng)經(jīng)濟全球化新趨勢，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的必然選擇。國務(wù)院2017年3月30日印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》開頭便指出該方案的目的為：“貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，對照國際最高標準、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，全面深化自貿(mào)試驗區(qū)改革開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，在新一輪改革開放中進一步發(fā)揮引領(lǐng)示范作用”。[ZW（]報告來源：中華人民共和國中央人民政府《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》。

從時間序列節(jié)點來看，在中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)于2013年9月29日掛牌成立之后，時間上緊隨其后于2013年11月9日至12日召開的十八屆三中全會便明確提出“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”，自貿(mào)區(qū)的成立顯然是對開放型經(jīng)濟體制的一種有力回應(yīng)。其后，廣東自貿(mào)試驗區(qū)、天津自貿(mào)試驗區(qū)、福建自貿(mào)試驗區(qū)等相繼掛牌成立，是對構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的進一步落實與印證。隨后，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等地7個自由貿(mào)易試驗區(qū)相繼正式掛牌，再次說明自貿(mào)試驗區(qū)作為一種系統(tǒng)性、制度性的改革，是開放型經(jīng)濟新體制的重要組成部分。

從自貿(mào)試驗區(qū)功能定位來看，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的目標不是構(gòu)建傳統(tǒng)的由優(yōu)惠政策構(gòu)成的“政策洼地”，而是要以制度創(chuàng)新為著力點，承擔先行先試、深化改革、探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心使命。習近平總書記在2016年3月5日參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時的講話中指出：“自貿(mào)實驗區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新。要對照國際最高標準、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，深化完善基本體系，突破瓶頸、疏通堵點、激活全盤，聚焦商事制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融開放創(chuàng)新制度、事中事后監(jiān)管制度等，加快建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境?！痹诹暯娇倳浀倪@段簡短講話中，“制度”一詞便出現(xiàn)6次之多，且這些制度都是開放型經(jīng)濟新體制的“子制度”。所以，自貿(mào)試驗區(qū)作為開放型經(jīng)濟新體制的重要組成部分應(yīng)是一種重要的制度安排。此外，與以往的各類型自貿(mào)區(qū)著眼于自身發(fā)展不同，自貿(mào)試驗區(qū)特別注重探索形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度，并且及時推廣到符合條件的國內(nèi)其他地區(qū)。在2015、2016和2017年，商務(wù)部等部委已經(jīng)連續(xù)三年分別公布一批自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗，對全國范圍內(nèi)構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制起到了重要推動作用。

從自貿(mào)試驗區(qū)和開放型經(jīng)濟新體制所包含內(nèi)容來看，自貿(mào)試驗區(qū)在貿(mào)易、投資、外匯、資本國際流動、金融、監(jiān)管體制機制等幾乎“全領(lǐng)域”都有重要突破和創(chuàng)新，涉及更深層次的制度改革。而開放型經(jīng)濟新體制的內(nèi)容無疑將囊括以上領(lǐng)域的改革，但可能涉及更多領(lǐng)域，例如國際關(guān)系、區(qū)域合作等領(lǐng)域。這意味著自貿(mào)試驗區(qū)所涉及領(lǐng)域是開放型經(jīng)濟新體制所涉及領(lǐng)域的一個“子集”。但需要著重指出的是，這個“子集”在開放型經(jīng)濟新體制這個“全集”中占據(jù)非常重要的地位，是其最重要的組成部分。并且自貿(mào)試驗區(qū)改革一方面涉及到的領(lǐng)域十分寬泛，另一方面自貿(mào)區(qū)改革旨在通過大膽試、自主改的全方位系統(tǒng)創(chuàng)新，逐步形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制奠定良好的制度基礎(chǔ)。

二、開放型經(jīng)濟體制下自貿(mào)區(qū)改革的基礎(chǔ)特征

自貿(mào)試驗區(qū)在多個領(lǐng)域進行了制度性改革創(chuàng)新，作為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的先行者和“探路先鋒”，是新時期摸著石頭過河的典范。由于自貿(mào)試驗區(qū)體制改革創(chuàng)新涉及政府管理體制、投資領(lǐng)域管理體制、貿(mào)易監(jiān)管和服務(wù)體制、金融開放創(chuàng)新、服務(wù)國家戰(zhàn)略等多個領(lǐng)域，因此它所具備的特征也有了新的內(nèi)容。

（一）政府管理體制模式的完備化

自貿(mào)試驗區(qū)的首要任務(wù)便是探索政府管理新模式，通過政府職能轉(zhuǎn)變以提升開放型經(jīng)濟下的政府治理能力。在堅持“放管結(jié)合”核心理念以及“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則基礎(chǔ)上，結(jié)合“寬進嚴管”、“以放促管”、“以管保放”、“寓管于服”的要求，自貿(mào)試驗區(qū)在簡政放權(quán)、提高服務(wù)能力、事中事后監(jiān)管等方面取得了若干成就。一是在簡政放權(quán)方面，最大程度下放政府管理權(quán)限到一線政府管理機構(gòu)，提高一線行政人員的自主權(quán)，給予企業(yè)最大程度的經(jīng)營自主權(quán)。二是在提高服務(wù)能力方面，通過實行集中綜合行政審批模式，推行行政審批標準化、電子化制度，并對行政審批全過程進行電子監(jiān)督等一系列措施，提高審批效率。三是由以前的事前監(jiān)管到現(xiàn)在的事中事后監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。通過完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺，完善國家安全審查和反壟斷審查機制，完善產(chǎn)業(yè)預(yù)警機制，完善企業(yè)年報登記和經(jīng)營異常名錄制度，健全分類綜合執(zhí)法體系，提高行業(yè)監(jiān)管水平，加快社會信用體系建設(shè)，提高社會力量參與市場監(jiān)督等，自貿(mào)試驗區(qū)構(gòu)建了一套事中事后監(jiān)管體系。

（二）投資領(lǐng)域管理體制的層次化

在外商投資準入方面，自貿(mào)試驗區(qū)最早實施負面清單加準入前國民待遇制度，對負面清單以外領(lǐng)域的外商投資由以前的審核制轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢?，從而與國際通行規(guī)則相銜接。與之前的正面清單相比，負面清單加準入前國民待遇制度大幅提升了投資領(lǐng)域（特別是服務(wù)業(yè)投資）的開放度，外商投資的便利度、透明度也明顯提高。而且，自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，先后三次（2014、2015、2017年）縮短外商投資負面清單的長度、同時提高負面清單的透明度，以增加外商投資的可預(yù)期性。外商投資準入負面清單首先在上海自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)，同2013版相比，2014版負面清單特別管理措施由190條調(diào)整為139條，調(diào)整率達到268%。同2014年版的上海自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準入負面清單比較，2015年版的負面清單進一步取消了60多項限制，且適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)試驗區(qū)。與2015年版相比，2017年版的負面清單包括15個門類、40個條目、95項特別管理措施，進一步減少了10個條目、27項措施，在軌道交通設(shè)備制造、醫(yī)藥制造、道路運輸、保險業(yè)務(wù)、會計審計、其他商務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域給予外資更大的準入自由度。

（三）貿(mào)易監(jiān)管和服務(wù)舉措多樣化

最主要體現(xiàn)為實施貿(mào)易便利化新規(guī)則，這既是國際社會對我國的要求，也是我國必須主動補齊的短板。2017年2月22日，世界《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效，這要求各國大幅提高貿(mào)易便利化程度，進一步加速貨物的流動、放行和清關(guān)。我國與貿(mào)易便利化國際先進做法還存在較大差距，所以自貿(mào)試驗區(qū)在這方面的改革措施頗多?？傮w來看，我國在優(yōu)化口岸通關(guān)流程，推進各環(huán)節(jié)監(jiān)管方式改革，實現(xiàn)船舶抵離、港口作業(yè)、貨物通關(guān)等口岸作業(yè)各環(huán)節(jié)的全程無紙化、自動化，推進貿(mào)易領(lǐng)域證書證明的電子化管理等方面已取得一定成效。具體來看，自貿(mào)區(qū)探索實施了一大批貿(mào)易便利化舉措，例如依托電子口岸公共平臺建設(shè)國際貿(mào)易單一窗口、國際航行船舶檢疫監(jiān)管新模式、先進區(qū)后報關(guān)報檢制度、國際中轉(zhuǎn)集拼“快檢快放”制度、“空檢海放”便捷化監(jiān)管制度、“即檢即放”無紙化便捷查驗制度、海關(guān)稅收總擔保制度、關(guān)檢“一站式”查驗平臺+監(jiān)管互認制度、會展檢驗檢疫監(jiān)管新模式、進口研發(fā)樣品便利化監(jiān)管制度、海事集約登輪檢查制度、進口機動車檢驗監(jiān)管新制度、加工貿(mào)易手冊管理全程信息化改革、“智檢口岸”平臺、國際轉(zhuǎn)運自助通關(guān)新模式。其中有的試點舉措已經(jīng)推廣到全國或者海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，例如依托電子口岸公共平臺建設(shè)國際貿(mào)易單一窗口、國際航行船舶檢疫監(jiān)管新模式、會展檢驗檢疫監(jiān)管新模式、進口研發(fā)樣品便利化監(jiān)管制度、海事集約登輪檢查制度等措施已向全國推廣。

（四）金融開放方式的市場化

這是事關(guān)一國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略全局的核心制度改革，是開放型經(jīng)濟新體制的重中之重，也是自貿(mào)試驗區(qū)各項改革任務(wù)中最具挑戰(zhàn)性、風險最大、難度最高的任務(wù)。自貿(mào)試驗區(qū)進行金融開放創(chuàng)新，既是基于我國長期發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，也是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需要。人民幣加入IMF后國際社會對我國的期許、人民幣國際化、中國企業(yè)“走出去”、“一帶一路”倡議、上海國際金融中心建設(shè)等任務(wù)的順利展開無不需要以金融開放創(chuàng)新為前提。自成立以來，黨中央、國務(wù)院、金融監(jiān)管部門、自貿(mào)試驗區(qū)所在政府等出臺了一系列框架性政策舉措及若干細則，基本形成金融開放創(chuàng)新的制度體系。從具體實踐來看，首先是構(gòu)建分賬核算體系，具體為設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)賬戶體系。在自貿(mào)試驗區(qū)賬戶內(nèi)部及自貿(mào)試驗區(qū)賬戶與境外賬戶之間，金融機構(gòu)的準入、金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及匯率、利率、本外幣的兌換、跨境投融資等，按照市場規(guī)則或國際慣例進行，完全自由，即“一線審慎放開”。在自貿(mào)試驗區(qū)賬戶與境內(nèi)（包括區(qū)內(nèi)）其他賬戶之間，資金流動仍按跨境業(yè)務(wù)管理，即“二線有效滲透”。通過自貿(mào)試驗區(qū)賬戶，自貿(mào)試驗區(qū)逐步構(gòu)建起面向全球的金融市場體系，在推進資本項目可兌換、人民幣跨境使用、外匯管理體制改革、投融資匯兌便利、利率市場化、金融服務(wù)業(yè)開放等各領(lǐng)域取得了階段性成果。

（五）服務(wù)國家戰(zhàn)略的先導(dǎo)化

跳出自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)本身，將視角置于全國深化改革開放的大局之中，將自然而然發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)與國家發(fā)展戰(zhàn)略緊密協(xié)同。一方面，從各個自貿(mào)試驗區(qū)的角度，它們均與某個（或某幾個）具體的國家發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展。上海自貿(mào)試驗區(qū)成立最早、任務(wù)更多、擔子更重，在服務(wù)人民幣國際化戰(zhàn)略、“長三角”協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、甚至“長江經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。廣東自貿(mào)試驗區(qū)毗鄰香港和澳門，從諸多舉措和具體實踐來看，其主要著眼于粵港澳協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。天津自貿(mào)試驗區(qū)是京津冀地區(qū)的門戶和重要港口，對帶動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮著不可替代的作用，該地區(qū)的進出口貿(mào)易的數(shù)量和效率都有賴于天津自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)水平。福建自貿(mào)試驗區(qū)與我國臺灣地區(qū)隔海相望，是聯(lián)結(jié)大陸和臺灣的橋頭堡，從其大部分改革試點措施來看，其旨在促進兩岸經(jīng)貿(mào)合作。另一方面，從四個自貿(mào)試驗區(qū)總體建設(shè)來看，它們構(gòu)成了一股“合力”，共同推動“一帶一路”倡議的順利推進，推進自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略不斷向前，也為我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中發(fā)揮更加積極主動的作用積累寶貴經(jīng)驗。

三、結(jié)論與建議

深化和拓展自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)將是未來可以預(yù)見的趨勢，也將有利于促使我國開放型經(jīng)濟新體制不斷完善。2017年3月30日印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》意味著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)在改革開放程度上的深入發(fā)展。2017年4月份第三批7個自貿(mào)試驗區(qū)的成功掛牌標志著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)在范圍上的不斷拓展。建議下一階段自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)著力于以下幾個方面。

一是繼續(xù)加大各項具體領(lǐng)域改革的力度。例如在投資領(lǐng)域，進一步放寬外商投資準入，縮短自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單，推進金融服務(wù)、電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、文物、維修、航運服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對外開放。在金融領(lǐng)域，進一步拓展自貿(mào)試驗區(qū)功能，出臺更為具體可操作的實施細則，切實推動“金

改51條”和“金改40條”中有關(guān)資本項目可兌換、人民幣國家化、金融市場開放等各項任務(wù)順利落地，并且在金融開放關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破。在貿(mào)易便利化領(lǐng)域，創(chuàng)新跨境服務(wù)貿(mào)易管理模式，在風險可控的前提下，加快推進金融保險、文化旅游、教育衛(wèi)生等高端服務(wù)領(lǐng)域的貿(mào)易便利化。

二是更加重視系統(tǒng)集成，增強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。目前來看，自貿(mào)試驗區(qū)在各領(lǐng)域都推出了大量改革試點措施，但是碎片化現(xiàn)象比較明顯，同類型、互補型改革

措施間缺乏整合和集成。這將嚴重制約改革措施的實踐效果，甚至還將使得企業(yè)無所適從，浪費人力物力。所以，在下一階段的深化改革中，需要把系統(tǒng)集成放在更加重要的地位。例如，可以把貿(mào)易便利化改革中涉及流程和操作簡化的一大批措施集成于一個系統(tǒng)中，以便更好發(fā)揮貿(mào)易便利化改革的效果，最大程度減少企業(yè)通關(guān)成本和時間。

三是加強部門間協(xié)同。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是一項全方位、多領(lǐng)域、深層次的體制機制性改革，涉及眾多主管部門。只有加強各部門的溝通協(xié)調(diào)，就各項改革措施取得它們的一致認可，并實現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，才能充分發(fā)揮各項改革措施的效果。所以，商務(wù)部、發(fā)改委、財政部、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署、工商總局、銀監(jiān)會、外匯管理局、人民銀行、稅務(wù)總局、自貿(mào)試驗區(qū)所在省市主管部門等相關(guān)部門要進一步加強協(xié)商合作，組織定期和不定期的聯(lián)席會議，就自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進行討論和協(xié)調(diào)，積思廣益促使自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)更上一層樓。

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